王 勇

(甘肅省水利廳水土保持局，甘肅蘭州 730000)

1 建設(shè)背景

甘肅省是我國西北的生態(tài)屏障，自然條件差，經(jīng)濟總量小，人均收入水平低，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)特點突出，經(jīng)濟社會發(fā)展相對滯后。從環(huán)境條件看，全省幅員廣闊，土地總面積居全國第七，人均占有土地面積居全國第五，但自然條件嚴(yán)酷，山地高原、沙漠戈壁占到總面積的2/3，干旱少雨，多年平均降水量僅277 mm，人均水資源量不到全國平均水平的1/2，并且生態(tài)環(huán)境脆弱，自然災(zāi)害頻繁，森林覆蓋率僅13.4%。從人口因素看，全省總?cè)丝? 680萬人中農(nóng)業(yè)人口就達1 900多萬人，其中近80%的農(nóng)業(yè)人口分布在干旱半干旱山區(qū)，農(nóng)業(yè)比重大、農(nóng)村人口多形成了甘肅省與其他省區(qū)相比明顯的短板和軟肋。從收入水平看，改革開放以來，全省面貌發(fā)生了翻天覆地的變化，但由于受自然條件的制約，生產(chǎn)力發(fā)展水平、社會事業(yè)進步和市場化程度都相對較低，2011年全省財政收入為450億元，僅占全國財政收入10萬億元的0.45%，農(nóng)民年人均純收入3 870元，為全國農(nóng)民年人均純收入6 977元的55.5%，人均糧食產(chǎn)量僅385 kg，占全國人均糧食產(chǎn)量426 kg的90.3%。從經(jīng)濟結(jié)構(gòu)看，甘肅是一個以農(nóng)業(yè)為主的省份，大部分地區(qū)屬于典型的旱作農(nóng)業(yè)區(qū)，全省541萬hm2耕地中有399萬hm2是坡耕地，分布在10個市州的67個縣區(qū)，占到全部87個縣區(qū)的77%，因此農(nóng)業(yè)在甘肅具有特別重要的地位和作用。根據(jù)甘肅省的自然條件和經(jīng)濟發(fā)展實際，甘肅省委、省政府圍繞“穩(wěn)糧、增收、強基礎(chǔ)、重民生”的核心要求，于2009年做出了啟動實施500萬畝(33.33萬 hm2，15畝 =1 hm2，下同)梯田建設(shè)工程的重大決策。

2 建設(shè)思路

截至2008年年底，甘肅省已興修梯田193萬hm2，其中莊浪縣、安定區(qū)、寧縣、西峰區(qū)4個縣區(qū)達到了全國梯田建設(shè)模范縣驗收標(biāo)準(zhǔn)，先后通過了水利部的驗收?；谝酝墓ぷ鹘?jīng)驗，要做好甘肅農(nóng)業(yè)這篇大文章，必須從提高土地的綜合生產(chǎn)能力入手，著力改善農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)條件和生態(tài)環(huán)境，大力整治坡耕地，有效治理水土流失，推進傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的轉(zhuǎn)型跨越。在充分論證的基礎(chǔ)上，2009年甘肅省委、省政府做出重大決策，啟動實施500萬畝梯田建設(shè)工程，計劃用4年的時間(2009—2012年)，在8個市州的38個縣區(qū)建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)梯田500萬畝，并在建設(shè)區(qū)域的優(yōu)化選擇、工程建設(shè)遵循的原則、相關(guān)辦法制度的制定、質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的要求、目標(biāo)考核機制的建立等方面做到了細(xì)化和約束。

2.1 規(guī)劃的原則

(1)以人為本，全面協(xié)調(diào)。從改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件和提高農(nóng)民生活水平的實際出發(fā)，著力解決農(nóng)村基本農(nóng)田不足的問題，滿足退耕農(nóng)戶口糧田的需要。統(tǒng)籌處理梯田建設(shè)與生態(tài)、經(jīng)濟和社會發(fā)展的關(guān)系，尊重客觀規(guī)律，體現(xiàn)群眾意愿，合理規(guī)劃，走人與自然和諧的道路。

(2)統(tǒng)一規(guī)劃，突出重點。根據(jù)旱作農(nóng)業(yè)區(qū)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)水平和農(nóng)業(yè)特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向，圍繞實現(xiàn)糧食增產(chǎn)、農(nóng)民增收的目標(biāo)，按照梯田建設(shè)模范縣的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，明確梯田建設(shè)的重點，與鞏固退耕還林成果專項規(guī)劃等相銜接，因地制宜，合理確定梯田建設(shè)布局。

(3)群眾自愿，政府補助。梯田建設(shè)以群眾自愿為前提，由省上給予一定的補助，建設(shè)規(guī)模由縣上自報，充分尊重群眾意愿，切實保障群眾在梯田建設(shè)過程中的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)，正確引導(dǎo)廣大群眾在梯田建設(shè)中出資投勞。

(4)集中連片，規(guī)模建設(shè)。梯田建設(shè)原則上以小流域為單元，集中連片，規(guī)模建設(shè)，突出整村、整鄉(xiāng)、整區(qū)域推進，形成規(guī)模效應(yīng)。通過梯田建設(shè)的規(guī)模化，促進農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的規(guī)?；l(fā)展。

(5)整合項目，統(tǒng)籌安排。以鞏固退耕還林口糧田、扶貧梯田建設(shè)、土地整理、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)及水土保持綜合治理等項目為基礎(chǔ)，整合各項目梯田建設(shè)任務(wù)和資金，統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，統(tǒng)籌安排，組織實施。

(6)實事求是，因地制宜。充分考慮降水、海拔、地形等自然條件以及坡耕地和梯田現(xiàn)狀等因素，因地制宜，合理確定規(guī)劃區(qū)域，在搞好梯田建設(shè)的同時，大力推廣現(xiàn)代農(nóng)業(yè)技術(shù)，培育特色農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)，確保規(guī)劃目標(biāo)符合實際、切實可行。

2.2 建設(shè)區(qū)域的約束條件

重點考慮旱作農(nóng)業(yè)區(qū)農(nóng)業(yè)發(fā)展條件、坡耕地資源、梯田建設(shè)基礎(chǔ)、當(dāng)?shù)卣畬μ萏锝ㄔO(shè)的重視程度和群眾參與梯田建設(shè)的積極性等因素，確定規(guī)劃區(qū)域?；炯s束條件為:①適宜興修土坎梯田的土質(zhì)山區(qū)，即有25°以下適宜興修梯田的坡耕地資源的縣區(qū);②降水量在300～600 mm之間的縣區(qū);③海拔2 300 m以下的縣區(qū);④有一定的梯田建設(shè)基礎(chǔ)，群眾參與梯田建設(shè)積極性高，自報建設(shè)任務(wù)在5 300 hm2以上的縣區(qū);⑤已達到全國梯田建設(shè)模范縣標(biāo)準(zhǔn)的縣區(qū);⑥當(dāng)?shù)卣匾曀帘３止ぷ鳎芾頇C構(gòu)健全，有專業(yè)技術(shù)隊伍的縣區(qū)。根據(jù)上述原則，在全省旱作農(nóng)業(yè)區(qū)的67個縣區(qū)中，確定了蘭州、天水、慶陽、平?jīng)觥足y、定西、隴南、臨夏等8個市州的38個縣區(qū)作為規(guī)劃區(qū)域。

3 建設(shè)實踐

自2009年甘肅省500萬畝梯田建設(shè)工程實施以來，經(jīng)過3年多的建設(shè)，提前半年完成了建設(shè)任務(wù)，共建成梯田33.68萬hm2，占計劃任務(wù)的101%。2012年7月，按照考核辦法，甘肅省人民政府專門召開了全省500萬畝梯田建設(shè)工程現(xiàn)場會議，對26個縣區(qū)給予表彰，其中通渭、永靖等5個縣被授予省級梯田建設(shè)示范縣，隴西、麥積等13個縣區(qū)被授予省級梯田建設(shè)先進縣，華池、慶城等8個縣區(qū)被授予省級梯田建設(shè)優(yōu)秀縣。在工程的建設(shè)管理上，注重抓了以下幾個方面的工作:

(1)政府主導(dǎo)與行政推動。梯田建設(shè)涉及部門多，關(guān)系千家萬戶，離不開各級黨委、政府強有力的組織領(lǐng)導(dǎo)。甘肅省委、省政府對500萬畝梯田建設(shè)工程高度重視，專門成立了工程建設(shè)協(xié)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)小組，多次召開會議進行安排部署，明確了縣級政府的主體責(zé)任，制定了工程驗收辦法。8個市(州)及38個縣(區(qū))相應(yīng)地成立了工程建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組，落實建設(shè)責(zé)任，確保了工程建設(shè)的順利實施。

(2)部門溝通與協(xié)作配合。500萬畝梯田建設(shè)工程時間緊、任務(wù)重、要求高，需要各級部門的密切協(xié)作與配合。省上發(fā)改、財政、國土、水利、扶貧、農(nóng)發(fā)等相關(guān)部門積極落實建設(shè)任務(wù)和資金;水務(wù)、水保部門編制年度實施方案，開展技術(shù)指導(dǎo)和服務(wù);統(tǒng)計部門落實年度驗收考核，實行第三方評判，嚴(yán)把工程質(zhì)量關(guān);各級政府及業(yè)務(wù)部門加大監(jiān)督檢查，形成了強大的建設(shè)合力。

(3)尊重民意與注重民生。群眾是梯田建設(shè)的主體和受益者，工程建設(shè)需要群眾的參與和支持。各地通過項目公示、一事一議等方式，保障群眾的知情權(quán)、參與權(quán)、表達權(quán)和監(jiān)督權(quán)，有效地解決了建設(shè)資金不足的難題。堅持把改善民生作為梯田建設(shè)的出發(fā)點和落腳點，將梯田建設(shè)與改善生態(tài)環(huán)境和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件、調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)、推進扶貧開發(fā)、促進農(nóng)民增收相結(jié)合，合理布設(shè)工程措施，發(fā)揮綜合治理效益，深受群眾歡迎。

(4)規(guī)范管理與機制創(chuàng)新。在梯田建設(shè)中，各地認(rèn)真落實項目責(zé)任目標(biāo)考核等建設(shè)管理制度，推動工程建設(shè)快速有序推進;堅持集中連片、規(guī)模建設(shè)的原則，積極開展整流域規(guī)模治理;提前下發(fā)用地通知書，讓群眾做好作物倒茬和地塊預(yù)留;專門研發(fā)了梯田建設(shè)管理系統(tǒng)，提升了工程建設(shè)管理水平。同時，為落實目標(biāo)責(zé)任考核，省上專門制定了《甘肅省500萬畝梯田建設(shè)驗收辦法》，由省政府辦公廳下發(fā)執(zhí)行，有效保證了縣區(qū)自驗、市州復(fù)驗、省級考核制度的落實。

4 實施效果

500 萬畝梯田建設(shè)工程的圓滿完成，改善了項目區(qū)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件，在調(diào)整農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)、提高糧食生產(chǎn)能力、增加農(nóng)民收入、發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)和改善生態(tài)環(huán)境等方面發(fā)揮了重要作用。

(1)蓄水保土，優(yōu)化水資源利用，改善耕地質(zhì)量和農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)條件。據(jù)調(diào)查，在年降水量400～500 mm的黃土地區(qū)，每公頃坡耕地年流失土壤60～150 t、水資源600～900 m3，如果建成標(biāo)準(zhǔn)化的梯田工程，可就地攔蓄，基本實現(xiàn)水不出田、土不流失，有效保持了土壤肥力和水分。截至目前，甘肅省222萬hm2梯田年可攔蓄有效降水16億m3、保土1.5億t，減少土壤有機質(zhì)損失600萬t，相當(dāng)于節(jié)約小型水利投資150億～200億元。工程規(guī)劃宜修則修、宜退則退，實現(xiàn)了集約化的經(jīng)營管理，為退耕還林還草讓出了土地資源，使山區(qū)植被得到了有效恢復(fù)，為生態(tài)文明建設(shè)創(chuàng)造了有利條件。

(2)土地綜合生產(chǎn)能力提高，為推廣農(nóng)業(yè)實用技術(shù)、提高糧食產(chǎn)量創(chuàng)造了條件。據(jù)測算，在相同條件下，坡耕地修成梯田以后，常規(guī)種植小麥可增產(chǎn)900 kg/hm2，全膜雙壟溝播玉米增產(chǎn)3 750 kg/hm2以上。據(jù)此推算，全省現(xiàn)有梯田每年可增產(chǎn)糧食180萬t以上，占全省糧食總產(chǎn)量1 000萬t的18%。

(3)土地利用結(jié)構(gòu)調(diào)整，優(yōu)化農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)布局，發(fā)揮了區(qū)位比較優(yōu)勢。目前全省各地以梯田建設(shè)為基礎(chǔ)，大力推進產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，實現(xiàn)了粗放經(jīng)營向集約經(jīng)營、傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的轉(zhuǎn)變，按照區(qū)位優(yōu)勢和立地條件，揚長避短，初步形成了“梯田+全膜玉米”、“梯田+馬鈴薯”、“梯田+經(jīng)濟林果”、“梯田+中藥材”、“梯田+草食畜”等多種產(chǎn)業(yè)模式。2011年全省推廣全膜雙壟溝播玉米面積達69.87萬hm2，發(fā)展馬鈴薯66.67萬hm2，像安定等馬鈴薯種植大縣，梯田產(chǎn)業(yè)的效益可使農(nóng)民年人均純收入增加1 600多元，占農(nóng)民年人均純?nèi)氲钠叱?。梯田建設(shè)也使蘋果、核桃、花椒等經(jīng)濟林果上了山，產(chǎn)量和品質(zhì)都有明顯提高，靜寧、秦安等縣成林果園每公頃產(chǎn)值達到30萬～45萬元。

(4)農(nóng)田耕作生產(chǎn)條件改善，農(nóng)業(yè)機械化程度提高，實現(xiàn)了人力資源的有序轉(zhuǎn)移。梯田建設(shè)將道路通達田塊，方便了農(nóng)用機械進出，使耕種、收割、管理等變得更加容易，降低了勞動強度，提高了勞動效率，從土地上解放相當(dāng)數(shù)量的勞動力資源轉(zhuǎn)向投入其他社會服務(wù)。特別是隨著梯田的規(guī)?；ㄔO(shè)，土地使用者的主體也在轉(zhuǎn)變，出現(xiàn)了大戶承包、企業(yè)租賃等經(jīng)營組織，“公司+農(nóng)戶”等經(jīng)營模式應(yīng)運而生。

5 發(fā)展設(shè)想

實踐證明，梯田建設(shè)是實現(xiàn)糧食增產(chǎn)、發(fā)展旱作農(nóng)業(yè)的根本措施，是推進扶貧攻堅、解決“三農(nóng)”問題的有效途徑，是轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)發(fā)展方式、發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的有效載體，是治理水土流失、實現(xiàn)生態(tài)文明的重要工程。在水利工程、農(nóng)業(yè)科技的支持下，甘肅省500萬畝梯田工程建設(shè)確保了全省糧食生產(chǎn)“八連增”，提前躍上了糧食總產(chǎn)量100億kg的新臺階，成功地走出了一條具有地方特色的“修梯田、調(diào)結(jié)構(gòu)、興產(chǎn)業(yè)、促增收”的旱作農(nóng)業(yè)發(fā)展路子。在工程建設(shè)中，我們認(rèn)識到搞好梯田建設(shè)要把握好以下幾個環(huán)節(jié):必須注重科學(xué)規(guī)劃，做到規(guī)劃先行，實現(xiàn)一個規(guī)劃的統(tǒng)領(lǐng);必須注重行政推動，做好政策支持，在用好、用活、用足政策上下功夫;必須注重整合有限資源，凝聚建設(shè)合力，實現(xiàn)成果共享;必須注重運用利益驅(qū)動手段，用效益感召群眾，調(diào)動干部群眾參與的積極性;必須注重規(guī)?；ㄔO(shè)，把好措施配套和工程質(zhì)量關(guān)口;必須注重建章立制，落實目標(biāo)責(zé)任考核責(zé)任。

但是，目前甘肅省旱作農(nóng)業(yè)區(qū)梯田化程度僅為53%，農(nóng)村人口人均基本農(nóng)田僅0.12 hm2。從坡耕地資源看，全省還有宜修面積152萬hm2，梯田建設(shè)任務(wù)依然艱巨，改善甘肅農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)條件、打牢農(nóng)業(yè)發(fā)展基礎(chǔ)仍是一個長期而繁重的任務(wù)。下一步，我們必須按照全省國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十二個五年計劃的總目標(biāo)，認(rèn)真貫徹2011、2012年中央1號文件精神，落實好國家關(guān)于進一步支持甘肅經(jīng)濟社會發(fā)展的若干意見，圍繞新十年扶貧開發(fā)目標(biāo)任務(wù)，力爭在2015年和2020年兩個節(jié)點上，使農(nóng)田水利基本建設(shè)、特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)、人飲安全等多方面取得顯著提升。為把梯田建設(shè)作為扶貧開發(fā)的基礎(chǔ)工程，作為為民富民的基本載體，省政府已經(jīng)批復(fù)了新一輪的全省梯田建設(shè)專項規(guī)劃(2012—2016)，將充分利用好國家坡耕地水土流失綜合治理、國家扶貧開發(fā)等有利機遇，力爭到2016年年底實現(xiàn)再新修梯田50萬hm2的目標(biāo)。同時，結(jié)合梯田建設(shè)這一載體，大力扶持農(nóng)業(yè)科技進步，推廣農(nóng)業(yè)實用技術(shù)，著力推進農(nóng)業(yè)節(jié)水灌溉1 000萬畝(66.66萬hm2，下同)、發(fā)展經(jīng)濟林果1 000萬畝、發(fā)展旱作農(nóng)業(yè)1 000萬畝、發(fā)展馬鈴薯1 000萬畝，通過這“四個千萬畝”工程，有效解決條件建設(shè)、優(yōu)化結(jié)構(gòu)調(diào)整、延伸產(chǎn)業(yè)鏈條，在旱作農(nóng)業(yè)地區(qū)建立起農(nóng)民穩(wěn)定持續(xù)增收的機制。通過強科技保發(fā)展、強生產(chǎn)保供給、強民生保穩(wěn)定等手段，堅持穩(wěn)中求進、好中求快，以強基固本、為民富民為目標(biāo)，以穩(wěn)定糧食生產(chǎn)、促進農(nóng)業(yè)增效、農(nóng)民增收為主題，以農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新為支撐，發(fā)展富民產(chǎn)業(yè)，推進扶貧開發(fā)，改善基礎(chǔ)條件，保障和改善民生，力求在推進工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化同步發(fā)展上實現(xiàn)新突破，在推進農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營上實現(xiàn)新突破，在推進農(nóng)田水利建設(shè)上實現(xiàn)新突破，在推進農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新上實現(xiàn)新突破，在推進農(nóng)村公共服務(wù)上實現(xiàn)新突破。通過做大做強特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，增強農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力，加快扶貧攻堅步伐，以水利改革發(fā)展為載體，以農(nóng)業(yè)科技進步為支撐，以坡耕地水土流失治理為切入點，依托生態(tài)環(huán)境改善，進一步推進全省梯田化和生態(tài)文明建設(shè)的水平。