熊孟清，隋軍，熊舟

（1.廣州市城市管理委員會(huì)，廣東廣州510030；2.廣州市市政工程設(shè)計(jì)設(shè)計(jì)研究院，廣東廣州510060；3.廣州市第三市政工程有限公司,廣東廣州510060）

1 固體廢棄物治理的定義與特征

1.1 固體廢棄物治理的定義

固體廢棄物治理是指在政府主導(dǎo)下政府與社會(huì)參與者管理固體廢棄物事務(wù)的所有方式方法與行動(dòng)的總和，包括固體廢棄物處理、管理和政府與社會(huì)參與者及社會(huì)參與者之間的互動(dòng)等方式方法與行動(dòng)，向社會(huì)提供物質(zhì)資源、能量資源、環(huán)境容量等資源性產(chǎn)品和固體廢棄物處理服務(wù)、資源環(huán)境保護(hù)的教育及相關(guān)投訴的處理服務(wù)等服務(wù)性產(chǎn)品。固體廢棄物治理的環(huán)境容量與服務(wù)性產(chǎn)品是既不具有排他性也不具有競(jìng)用性的“公共物品”。

固體廢棄物治理的研究對(duì)象是政府與社會(huì)及社會(huì)各利益相關(guān)方之間互動(dòng)的方式方法，其目標(biāo)是均衡消費(fèi)者利益與社會(huì)成本、效率與公平，遏制市場(chǎng)失靈，促進(jìn)固體廢棄物處理產(chǎn)業(yè)化與產(chǎn)業(yè)發(fā)展，強(qiáng)調(diào)的是政府與社會(huì)及社會(huì)各利益相關(guān)方之間的良性互動(dòng)，是一門社會(huì)技術(shù)，需要綜合應(yīng)用行為分析、心理學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、社會(huì)學(xué)等學(xué)科的知識(shí)，研究、制定社會(huì)組成的“個(gè)體”對(duì)“他人”跨界行為與市場(chǎng)行為的響應(yīng)方式、方法與途徑，研究政府、社會(huì)與市場(chǎng)的相互作用，這與固體廢棄物處理和管理不同。固體廢棄物處理的研究對(duì)象是固體廢棄物的處理技術(shù)，屬于工程技術(shù)領(lǐng)域，目的是妥善處理廢棄物，強(qiáng)調(diào)的是固體廢棄物減量、排放控制、分流分類、收集、轉(zhuǎn)運(yùn)、處理處置等處理作業(yè)及其協(xié)調(diào)推進(jìn)。固體廢棄物管理的研究對(duì)象是政府對(duì)固體廢棄物處理行業(yè)的管理，屬于管理學(xué)范疇，目的是保證固體廢棄物處理行業(yè)有序發(fā)展，強(qiáng)調(diào)的是政府的行業(yè)管理作用。

1.2 固體廢棄物治理的特征

固體廢棄物治理是政府主導(dǎo)下充分發(fā)揮市場(chǎng)導(dǎo)向作用的社會(huì)自我管理與自主自治，具有以下特征。

1.2.1 政府主導(dǎo)，廣泛吸收自然人、法人、機(jī)關(guān)團(tuán)體和社會(huì)組織等各利益相關(guān)方參與

固體廢棄物的產(chǎn)生、排放及其治理的受益者是社會(huì)各利益相關(guān)方，固體廢棄物治理必然涉及社會(huì)各利益相關(guān)方，即自然人、法人、機(jī)關(guān)團(tuán)體和社會(huì)組織及其形成的社區(qū)或集體，亦即全體社會(huì)。社會(huì)各利益相關(guān)方擁有排放固體廢棄物的權(quán)利，擁有享受固體廢棄物處理服務(wù)的權(quán)利，也有參與固體廢棄物處理的義務(wù)，是固體廢棄物處理的主體；但固體廢棄物處理事關(guān)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展，事關(guān)社會(huì)福祉和公共利益，政府應(yīng)統(tǒng)籌管理固體廢棄物處理，發(fā)揮政府的宏觀調(diào)控與調(diào)節(jié)作用，是固體廢棄物治理的責(zé)任主體，起到主導(dǎo)作用。固體廢棄物治理需要協(xié)調(diào)政府與社會(huì)各利益相關(guān)方的利益，吸收各利益相關(guān)方參與，引導(dǎo)和規(guī)范參與者的行動(dòng)，維持一定的秩序，達(dá)至善治，最大程度地增進(jìn)公共利益。

固體廢棄物治理以“人——自然人和法人，也包括其利益代表者即政府”為主體，是一門社會(huì)技術(shù)。人是理性經(jīng)濟(jì)人，難免追求自利自保極大化；人是具有心理活動(dòng)的人，其行為難免不受心理驅(qū)動(dòng)；人是社會(huì)的人，其行為受復(fù)雜的社會(huì)關(guān)系制約，在追求自利自保極大化的同時(shí)，表現(xiàn)出“非理性的”利他主義、社會(huì)意識(shí)、公正意識(shí)等奉獻(xiàn)精神，這是固體廢棄物治理的依據(jù)，但必須清醒認(rèn)識(shí)到，人的理性與非理性心理活動(dòng)將產(chǎn)生責(zé)任分散效應(yīng)（旁觀者效應(yīng)）、搭便車效應(yīng)、鄰避效應(yīng)、不值得定律等“社會(huì)失靈”問題，而且，固體廢棄物治理賴以運(yùn)轉(zhuǎn)的市場(chǎng)機(jī)制存在壟斷或壟斷競(jìng)爭(zhēng)、外部影響、公共物品、信息不完全與不對(duì)稱等“市場(chǎng)失靈”問題，遏制市場(chǎng)失靈與社會(huì)失靈需要政府管制（規(guī)制）。

1.2.2 強(qiáng)調(diào)政府與社會(huì)及社會(huì)各利益相關(guān)方之間的互相依賴性和互動(dòng)性

從產(chǎn)品生命周期來(lái)看，社會(huì)各利益相關(guān)方可分為產(chǎn)品生產(chǎn)者、固體廢棄物排放者和處理者（負(fù)責(zé)收集、轉(zhuǎn)運(yùn)、處理、處置等作業(yè)，為處理產(chǎn)品的生產(chǎn)者或提供者）。產(chǎn)品生產(chǎn)者負(fù)有源頭減量和相關(guān)廢物回收利用責(zé)任，廢棄物排放者負(fù)有按既定分流分類等排放規(guī)定排放與儲(chǔ)存的責(zé)任，廢棄物處理者負(fù)有妥善處理廢物的責(zé)任。一般而言，生產(chǎn)者和排放者不僅制造、排放廢物，也是減量、分流分類處理作業(yè)的處理者和治理服務(wù)的享受者；處理者提供固體廢棄物處理服務(wù)，但作為人類活動(dòng)的一份子，也是產(chǎn)品生產(chǎn)者和廢棄物排放者?？梢?，產(chǎn)品生產(chǎn)者、廢棄物排放者和處理者既是廢棄物產(chǎn)生與排放的源頭，又是廢棄物治理的需求者與受益者，可稱為固體廢棄物治理的“源頭需求側(cè)”。由此可見，社會(huì)各利益相關(guān)方具有一定的分工，但身份與作用界限具有一定的交集與模糊性，天然就具有互相依賴型與互動(dòng)性，彼此應(yīng)協(xié)作協(xié)同，增大各自的利益與社會(huì)福利。

固體廢棄物治理的環(huán)境容量與服務(wù)型產(chǎn)品是公共物品，其生產(chǎn)（提供）由廢棄物處理者負(fù)責(zé)，其購(gòu)買與分配由政府負(fù)責(zé)，其消費(fèi)是全體社會(huì)即其生產(chǎn)（提供）、消費(fèi)與購(gòu)買、分配相分離，需要處理者、消費(fèi)者與分配者協(xié)商協(xié)調(diào)與互相監(jiān)督。

此外，固體廢棄物治理不僅存在市場(chǎng)失靈與社會(huì)失靈，因政府體制缺陷，也存在政府行為的負(fù)內(nèi)部性、負(fù)外部性、信息不完全與不對(duì)稱、政府被企業(yè)俘獲等“政府失靈”問題。政府應(yīng)引導(dǎo)社會(huì)遵循市場(chǎng)導(dǎo)向，遏制市場(chǎng)失靈與社會(huì)失靈，同時(shí)，社會(huì)應(yīng)監(jiān)督政府避免政府失靈。

1.2.3 自主自治網(wǎng)絡(luò)體系

固體廢棄物治理是政府主導(dǎo)下充分發(fā)揮市場(chǎng)導(dǎo)向作用的社會(huì)自我管理與自主自治。政府出臺(tái)相關(guān)法制并依法行政，引導(dǎo)社會(huì)自我管理與自主自治，并遵循市場(chǎng)導(dǎo)向，均衡需求與供給、社會(huì)成本與社會(huì)福利、效率與公平。因固體廢棄物，尤其是生活垃圾，其產(chǎn)生、性質(zhì)與處理具有地域性、行業(yè)性和社區(qū)性，其治理，尤其是分流分類、回收等預(yù)處理作業(yè)，應(yīng)該實(shí)行區(qū)域（地方）、行業(yè)、社區(qū)自治。社會(huì)通過(guò)自主組織和集體選擇，建立利益與矛盾協(xié)調(diào)機(jī)制，發(fā)揮國(guó)家與市場(chǎng)、政府與社會(huì)力量的作用，確?！罢鲗?dǎo)，全民參與”有序而高效，抑制市場(chǎng)失靈、社會(huì)失靈與政府失靈，向社會(huì)提供公開、公平、公正、優(yōu)質(zhì)的綜合服務(wù)。固體廢棄物治理應(yīng)建立健全自主自治網(wǎng)絡(luò)體系。

1.2.4 多措并舉與綜合治理

固體廢棄物具有消耗、資源和污染三重性，作為資源消耗與浪費(fèi)產(chǎn)物的固體廢棄物需要減量化處理，作為資源的固體廢棄物需要資源化利用，作為污染物的固體廢棄物需要無(wú)害化處理與處置。固體廢棄物治理不僅僅是一個(gè)公共政策目標(biāo)，更是一種經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，需要政府與社會(huì)按市場(chǎng)規(guī)律協(xié)調(diào)行動(dòng)，及時(shí)、妥善處理。固體廢棄物治理應(yīng)善用經(jīng)濟(jì)手段、科技手段和行政手段，落實(shí)“污染者負(fù)責(zé)”與“受益者補(bǔ)償”原則及“生產(chǎn)者責(zé)任延伸制度”，推進(jìn)廢物分流分類，提高資源回收利用率，提高傳統(tǒng)的固體廢棄物處理方法的處理效益與效率，多措并舉，綜合處理。

2 固體廢棄物治理的基本任務(wù)

固體廢棄物治理的根本任務(wù)是促進(jìn)政府與社會(huì)良性互動(dòng)，遏制市場(chǎng)失靈，共同推動(dòng)固體廢棄物處理產(chǎn)業(yè)發(fā)展，根本目的是確保固體廢棄物妥善處理。為完成固體廢棄物治理的根本任務(wù)與根本目的，必須做好源頭需求側(cè)管理、固體廢棄物處理體系的建設(shè)與管理、固體廢棄物治理服務(wù)需求與供給的均衡、固體廢棄物治理效率與公平的均衡等工作，這是固體廢棄物治理的基本任務(wù)。

2.1 完善源頭需求側(cè)管理

厘清產(chǎn)品生產(chǎn)者、廢棄物排放者和處理者的責(zé)權(quán)利，將源頭需求側(cè)管理資本化，切實(shí)落實(shí)污染者負(fù)責(zé)原則、受益者補(bǔ)償原則和生產(chǎn)者責(zé)任延伸制度，通過(guò)減少資源消耗和產(chǎn)品廢棄物產(chǎn)量、推動(dòng)可持續(xù)消費(fèi)、促進(jìn)廢棄物分流分類儲(chǔ)存與排放、提高再生資源回收率與鼓勵(lì)源頭自處理等措施，減少固體廢棄物產(chǎn)量和排放量，為后續(xù)無(wú)害化、資源化處理創(chuàng)造有利條件。重點(diǎn)做好分流分類、源頭減量與回收工作。

2.2 建立協(xié)調(diào)的固體廢棄物分類處理體系

建立收運(yùn)體系，建立資源回收體系，建設(shè)足夠能力的處理設(shè)施，建設(shè)足夠庫(kù)容的滿足爐渣處置和應(yīng)急所需的填埋場(chǎng)，促進(jìn)固體廢棄物處理鏈的源頭減量、排放（控制）、收集、轉(zhuǎn)運(yùn)、處理（回收利用）、處置等作業(yè)環(huán)節(jié)形成產(chǎn)業(yè)鏈。落實(shí)“誰(shuí)治理誰(shuí)獲利”原則，綜合利用經(jīng)濟(jì)手段、科技手段和行政手段，確保固體廢棄物處理產(chǎn)業(yè)發(fā)展，形成以資源回收利用為核心的固體廢棄物分類處理循環(huán)經(jīng)濟(jì)體系，回收利用再生資源和能量資源，減少后續(xù)環(huán)節(jié)的廢棄物處理量和進(jìn)入填埋場(chǎng)的處置量。重視鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村垃圾處理設(shè)施建設(shè)，提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村垃圾處理水平。

2.3 建立健全固體廢棄物治理的供求關(guān)系

在研究固體廢棄物治理的需求與供給的基礎(chǔ)上，研究與建立健全固體廢棄物治理的供求關(guān)系，均衡固體廢棄物處理服務(wù)的需求與供給，并動(dòng)用政府管制工具，尤其是經(jīng)濟(jì)工具，協(xié)調(diào)社會(huì)各利益相關(guān)方的利益與社會(huì)福利。

一是根據(jù)上游排放的固體廢棄物的“質(zhì)”與“量”，確定下游固體廢棄物分類處理的方式與規(guī)模，確保已排放的廢棄物得到及時(shí)且妥善的處理，同時(shí)，固體廢棄物處理能力應(yīng)留有一定余量，以備固體廢棄物排放量增大和發(fā)生突發(fā)事件時(shí)應(yīng)急之需。

二是建立健全社會(huì)力量準(zhǔn)入與退出機(jī)制，建立健全經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)平臺(tái)，創(chuàng)新投融資模式，建立健全以服務(wù)效果為重點(diǎn)的考核考評(píng)機(jī)制，確保固體廢棄物治理服務(wù)的供給滿足社會(huì)需求。

三是“劃片而治”與社會(huì)自治，整合固體廢棄物排放者與處理者，即讓廢棄物處理者與排放者直接“交易”或二者融合，讓固體廢棄物排放的外部不經(jīng)濟(jì)性與固體廢棄物處理的外部經(jīng)濟(jì)性“內(nèi)部化”，從而優(yōu)化資源配置。

四是協(xié)調(diào)產(chǎn)品生產(chǎn)者與消費(fèi)者（或廢棄物排放者）之間的利益，促進(jìn)產(chǎn)品生產(chǎn)者減少資源消耗和產(chǎn)品廢棄物產(chǎn)量，減少消費(fèi)者的利益損失。

2.4 兼顧效率與公平

加強(qiáng)固體廢棄物治理的投入與產(chǎn)出分析，制定基于市場(chǎng)供求關(guān)系的排放費(fèi)收支機(jī)制與治理產(chǎn)品的價(jià)格機(jī)制，增加信息透明度，打破壟斷或壟斷性競(jìng)爭(zhēng)，消除分配上的平均主義和不合理差別，制定與落實(shí)惠民政策，促進(jìn)政府與社會(huì)共治，兼顧效率與公平。

3 固體廢棄物的綜合治理

3.1 固體廢棄物的治理準(zhǔn)則與方法

固體廢棄物治理準(zhǔn)則是確定固體廢棄物治理方案的依據(jù)，也是開發(fā)固體廢棄物治理方法時(shí)必須遵循的一般性原則，是社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)固體廢棄物治理的具體要求。生態(tài)環(huán)境保護(hù)要求無(wú)害化，循環(huán)型社會(huì)系統(tǒng)建設(shè)要求資源化和減量化，資源節(jié)約與保護(hù)及經(jīng)濟(jì)與城市可持續(xù)發(fā)展要求節(jié)約土地、節(jié)約資金以及資源化和減量化，和諧社會(huì)建設(shè)要求居民滿意。由此可見，在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展形勢(shì)下，固體廢棄物的治理準(zhǔn)則主要包括：無(wú)害化、資源化、減量化、節(jié)約土地、節(jié)約資金和居民滿意。

治理方法包括傳統(tǒng)意義上的處理方法及維持治理意義上政府與社會(huì)良性互動(dòng)的政策、措施和程序，呈現(xiàn)3個(gè)層次，一是經(jīng)濟(jì)手段和科技手段為最重要的治理方法，二是生產(chǎn)者責(zé)任延伸制度和分流分類為應(yīng)該優(yōu)先選用的方法，三是物質(zhì)回收利用、生物轉(zhuǎn)換、熱轉(zhuǎn)換和填埋處置為垃圾消納的硬方法。固體廢棄物治理應(yīng)善用經(jīng)濟(jì)手段和科技手段，優(yōu)先落實(shí)生產(chǎn)者責(zé)任延伸制度和推進(jìn)固體廢棄物分流分類，因地制宜地推進(jìn)物質(zhì)回收利用、生物轉(zhuǎn)換、熱轉(zhuǎn)換和填埋處置，多措并舉，推進(jìn)固體廢棄物綜合治理。

3.2 固體廢棄物治理的綜合方案

固體廢棄物綜合治理是指根據(jù)固體廢棄物的成分或特性，結(jié)合當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)、經(jīng)濟(jì)、科技、地理和人文條件，優(yōu)化組合多種治理方法，回收物質(zhì)和能量，以廢治廢，實(shí)現(xiàn)垃圾處理集約化、資源化、專業(yè)化和無(wú)害化。固體廢棄物綜合治理可以采用綜合處理基地方式集中處理，也可以通過(guò)構(gòu)建信息交互系統(tǒng)，采用虛擬生態(tài)工業(yè)園方式分散各處理單元或單位緊密關(guān)聯(lián)的處理。遵循以下4個(gè)原理。

3.2.1 共生性原理

通過(guò)不同企業(yè)或工藝流程間的橫向耦合及資源共享，為企業(yè)和流程各環(huán)節(jié)產(chǎn)生的廢物尋找下游的“分解者”，建立工業(yè)生態(tài)系統(tǒng)的“食物鏈”，有效削減固體廢物產(chǎn)生量，從而最大限度地減少固體廢物的處理負(fù)荷。此外，固體廢物設(shè)施的各個(gè)組成部分彼此之間也存在著緊密的共生關(guān)系。

3.2.2 地域性原理

固體廢物處理設(shè)施的配置以及各種設(shè)施之間的配置順序，因所在區(qū)域的固體廢物（原料）特性，以及社會(huì)、經(jīng)濟(jì)和環(huán)境條件，具有區(qū)域的特殊性。

3.2.3 環(huán)境安全原理

應(yīng)避免固體廢物處理設(shè)施在運(yùn)行過(guò)程中對(duì)環(huán)境造成負(fù)面的影響，如應(yīng)避免填埋場(chǎng)產(chǎn)生的滲瀝液對(duì)土壤和水體的影響，避免垃圾焚燒排放的有害氣體對(duì)大氣的污染等。

3.2.4 循環(huán)再生原理

要求固體廢棄物處理既能有效消除污染，又能充分回收垃圾中的有用物質(zhì)和能量。

4 固體廢棄物治理的主要障礙

固體廢棄物治理面臨的障礙源自市場(chǎng)、政府與社會(huì)的不完善和低效率，即所謂的“市場(chǎng)失靈”、“社會(huì)失靈”與“政府失靈”。

4.1 市場(chǎng)失靈

市場(chǎng)失靈是指資源配置不當(dāng)，損失社會(huì)各利益相關(guān)方的利益與社會(huì)福利。市場(chǎng)失靈意味著需要政府利用法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)、行政指令、經(jīng)濟(jì)手段等工具對(duì)市場(chǎng)進(jìn)行管制，常用的工具有價(jià)格管制、稅收、津貼、排放權(quán)交易、主體整合和行政處罰。

4.2 社會(huì)失靈

固體廢棄物治理的社會(huì)失靈主要表現(xiàn)在責(zé)任分散效應(yīng)（旁觀者效應(yīng)）、搭便車效應(yīng)、鄰避效應(yīng)、不值得定律，社會(huì)成員（尤其是“個(gè)體”）缺失社會(huì)正義與社會(huì)自治動(dòng)力，甚至表現(xiàn)出全體的沉默與邊緣化的盲目，任由市場(chǎng)與政府處置，致使固體廢棄物治理缺失社會(huì)自我管理和自主自治，缺失社會(huì)監(jiān)督，缺失公益性，引發(fā)或加劇市場(chǎng)失靈與政府失靈，損害消費(fèi)者乃至全體社會(huì)成員的利益。

4.3 政府失靈

固體廢棄物治理存在政府的內(nèi)部性、外部性、政府特許經(jīng)營(yíng)、信息不完全和不對(duì)稱、政府被企業(yè)俘獲等政府失靈問題，致使政府決策失誤、政府運(yùn)轉(zhuǎn)失靈、機(jī)構(gòu)臃腫、社會(huì)參與權(quán)缺失、政府治理責(zé)任缺失等，甚至引發(fā)或加劇市場(chǎng)失靈與社會(huì)失靈，最終損失的是社會(huì)利益。遏制政府失靈必須堅(jiān)持市場(chǎng)化、專業(yè)化、法治化，限制政府管制的權(quán)限，必須做到政府管制只發(fā)生在市場(chǎng)失靈或社會(huì)失靈的領(lǐng)域與環(huán)節(jié)，盡量使用市場(chǎng)型經(jīng)濟(jì)工具。