邊立明，簡迎輝，徐 丹

（1.廣東省水利水電科學研究院，510635，廣東；2.河海大學商學院，210098，南京）

PPP（Public Private Partnership），即公私合作，泛指政府和（私人）企業(yè)為提供公共產(chǎn)品或服務而建立的合作關系。自20世紀80年代以來，無論是西方發(fā)達國家還是發(fā)展中國家，出于融資和提高效率的雙重或單一目的，在公共事業(yè)和基礎設施領域應用PPP模式，通過政企合作提供公共項目或公共服務。20世紀90年代以來，我國先后在高速公路、電力、城市供水、污水處理以及城市軌道建設等基礎設施和公用事業(yè)領域應用了PPP融資模式，取得了良好的經(jīng)濟效益和社會效益。國內(nèi)外實踐表明，對于政府而言，水利工程應用PPP融資模式可以促進工程提前發(fā)揮社會效益，同時緩解政府即期財政壓力，提高政府投資效益；可以精簡水利工程管理機構，提高工程運行管理效率和服務質量。政府獲得上述“好處”的關鍵在于是否能選擇“稱職”的PPP投資人，以及項目公司是否有穩(wěn)定的組織和財務結構。

一、綜合利用水利PPP項目運作模式

1.綜合利用水利樞紐特征

①綜合利用水利樞紐項目整體經(jīng)濟強度較低，外部效應大，一般屬于準公益性項目。由經(jīng)濟學理論可知，防洪減災服務為純粹的公共物品，因此綜合利用水利樞紐項目兼具公益性和經(jīng)營性，通常經(jīng)營性收益難以覆蓋公益性投資，樞紐整體盈利能力較低，屬于“準公益性項目”。

②綜合利用水利樞紐項目技術內(nèi)部依賴性強，工程實體物理界面難以區(qū)分。綜合利用水利樞紐防洪與發(fā)電（供水）設施的運行管理相互依存，需要統(tǒng)一調度運行；從工程實體上看，尤其是對于采用河床式電站形式的樞紐，防洪和發(fā)電（供水）設施一體化，不存在明顯的物理界面，施工組織和建設管理相互交織，難以徹底分離。

③綜合利用水利樞紐投資規(guī)模較大，資金需求量大。若僅僅依賴樞紐工程本身的收益，一則難以吸引社會資本的參與，二則對社會資本資金實力和風險承擔能力要求甚高，因此需要政府的支持和補貼。

2.綜合利用水利樞紐PPP運作模式框架

鑒于綜合利用水利樞紐項目上述特征，若考慮采取樞紐整體BOT模式 （即建設—運營—移交）或BT模式（即建設—移交），為滿足社會資本合理的投資回報，則可能存在整體BOT模式下政府補貼資金過大，滿足融資要求的（私人）企業(yè)數(shù)量較少而無法形成有效競爭態(tài)勢和整體BT模式下政府回購資金總額過大，增加政府未來財政壓力的問題；若將樞紐經(jīng)營性設施和公益性設施“適當分離”，經(jīng)營性設施采用“預授權型BOT模式”（即轉讓特許經(jīng)營權，社會資本提前支付特許經(jīng)營權費用于項目建設，項目建設管理主要由政府方組建的業(yè)主負責），而公益性設施采用政府投融資，雖然融資成本較低，但無法緩解政府投資資金缺口問題。因此，一個可行的思路是綜合以上2種常見運作模式利弊，采用“BOT+BT+O&M”組合運作模式，即樞紐經(jīng)營性設施采用BOT模式，由BOT項目投資人或項目公司負責經(jīng)營性設施的投融資、施工和特許經(jīng)營期內(nèi)的運行管理，并享有經(jīng)營性設施相應的收益權和承擔相應的投資風險；公益性設施采用BT模式，建成轉移的公益性設施通過簽署委托運行管理協(xié)議 （即O&M Contract）委托第三方專業(yè)機構運行管理，從而實現(xiàn)降低融資成本、提高效率和精簡機構的多重目的。

在“BOT+BT+O&M”組合運作模式下，進一步考慮樞紐項目建設與運營管理整體協(xié)調性的要求，建議采用“BOT+BT+O&M”捆綁式招標，政府與同一投資人或其組建的項目公司分別簽署B(yǎng)OT和BT協(xié)議，負責經(jīng)營性設施和公益性設施的融資建設，而公益性設施的運營管理也委托BOT項目公司負責。政府按BT和O&M協(xié)議有關條款支付BT回購款和公益性設施的運營管理費用 （含酬金）；投資人按BOT協(xié)議，特許經(jīng)營期滿后將經(jīng)營性設施（如電站）無償移交給政府。顯然，采用該組合運作模式，投資人不僅可獲得發(fā)電（供水）收益，還可獲得BT融資收益、運營管理酬金和施工承包利潤，從而在有效競爭的情形下，投資人可能降低對樞紐經(jīng)營性BOT項目的投資回報要求，即可提高特許經(jīng)營權費的報價水平。

綜合利用水利樞紐PPP組合運作模式見圖1所示。

二、綜合利用水利PPP項目投資人選擇標準分析

綜合利用水利樞紐項目投資規(guī)模大，建設和運行管理技術專業(yè)性強，且資產(chǎn)專用性強，在“BOT+BT+O&M”捆綁招標方式下，對潛在PPP項目投資人的信用、資金實力和融資、技術等方面的能力要求高，適宜采用綜合評審方法。同時為縮短項目建設周期，可采用資格后審方式。借鑒相關文獻研究成果，充分考慮綜合利用水利PPP項目組合運作模式的特殊性，擬從投資人能力、項目實施方案、項目成本及收益報價、投資人商業(yè)信譽及其他四個維度分析水利PPP項目投資人的選擇標準。

1.PPP項目投資人能力

在PPP項目招標階段，投資人可能是單一（私人）企業(yè)，也可能是投資人組建的聯(lián)營體。若是投標聯(lián)營體，則投資人能力不僅要考察聯(lián)營體的組合情況，更要注重考察聯(lián)營體牽頭人的能力。投資人能力主要包括融資能力、技術創(chuàng)新能力、項目管理能力、建設與運營管理能力等，而上述能力可通過企業(yè)規(guī)模與資質、財務狀況、建設與運營管理組織與專業(yè)人才、類似項目經(jīng)驗等指標衡量。

（1）企業(yè)規(guī)模與資質

規(guī)模較大、資質等級較高的企業(yè)在資金供給、項目實施、風險分擔和應對等方面有較大優(yōu)勢，可以保障項目的最終成功。企業(yè)規(guī)模與資質包括指標：注冊資本、總資產(chǎn)、凈資產(chǎn)、營業(yè)收入與可支配資金和資質等級。

（2）近期財務狀況

引入水利PPP項目私人投資者主要目的是緩解政府資金壓力，而投資者近期財務狀況直接關系到其資本注入能力及融資能力。近期財務狀況包括指標：總資產(chǎn)報酬率、資本收益率、資產(chǎn)負債率、流動比率、凈利潤。

（3）建設運營管理組織與專業(yè)人才

投資人的組織管理能力是對政府非專業(yè)化項目管理的補充，是水利PPP項目科學運作及高效管理的保證。組織管理能力的衡量指標包括：管理層素質、專業(yè)人才數(shù)量及結構、管理制度及體系。

（4）類似項目經(jīng)驗

水利PPP項目作為大中型基礎設施建設，其建設及運營是一個復雜的過程，投資人的類似項目經(jīng)驗對項目實際運作具有重大借鑒意義。類似項目經(jīng)驗包括：類似項目的融資經(jīng)驗、建設經(jīng)驗、運營及維護經(jīng)驗。

2.項目實施方案

項目實施方案反映了投資人對擬實施綜合利用水利PPP項目的資金籌措、建設及管理、運營與維護等方面工作的具體計劃與設想，描述了擬達到的預期效果，具體包括項目公司組建、項目融資方案、項目建設方案、項目運營及維護方案及方案實施預期效果。

3.項目成本及收益報價

在“BOT+BT+O&M”組合運作模式下，投資人需針對經(jīng)營性BOT項目、公益性BT項目和公益性設施委托運營分別報價。

（1）經(jīng)營性BOT項目報價

①特許權費報價?？紤]固定特許經(jīng)營期，經(jīng)營性BOT項目特許權費報價越高越好，其較經(jīng)營性BOT項目投資額溢價部分可“反哺”公益性設施建設，從而減少政府BT回購資金總額。

②經(jīng)營性BOT項目投資額。經(jīng)營性BOT項目投資額過高或過低皆不可取，過高則會犧牲社會福利，過低則會影響項目質量。實踐中，通常設定一合理區(qū)間，在該合理區(qū)間內(nèi)，投資額越低越理想。

（2）公益性BT項目報價

①公益性BT項目投資額。若公益性BT合同采用單價合同，可采用公益性BT項目分項工程單價進行報價。同理，在合理區(qū)間內(nèi)，投資額或單價越低越理想。

②公益性BT項目投資回報率。根據(jù)國內(nèi)BT招標實踐，在固定BT項目回購期前提下，BT項目投資人要求投資回報率在1%～3%之間，在該區(qū)間內(nèi)投資回報率越低越理想。

（3）公益性設施委托運營管理與維護合同報價

①運營管理與維護成本。同理，運營管理與維護成本在合理區(qū)間內(nèi)，越低越理想。

②運營管理與維護服務酬金。投資人要求的運營管理與維護服務酬金越低越好。

4.投資人商業(yè)信譽及其他

（1）投資人的商業(yè)信譽

投資人的商業(yè)信譽影響著PPP合同的履約情況，一般用以下指標衡量：

①企業(yè)信用等級。由行業(yè)主管部分或評級機構對投資人進行信用等級評價，信用等級越高越好。

②用戶/業(yè)主評價。項目投資人以往實施的項目用戶/業(yè)主對其的評價記錄，能較好地反映項目投資人的商業(yè)信譽。

（2）其他

①要求政府提供支持或擔保的程度。在既定的風險分擔條件下，PPP項目投資人要求政府提供的擔保水平，或要求政府協(xié)助和配合的程度。

②經(jīng)營性BOT項目特許經(jīng)營期調整機制。

③公益性設施運營管理與維護成本調整機制。由于綜合利用水利項目建設周期和運營期較長，招標時預估的公益性設施運營管理和維護成本與實際可能有較大差異，存在成本調整需求，因此選擇投資人時，需要評價投資人提出的成本調整方案的合理性和可行性。

④運營期接受政府監(jiān)督管理的計劃安排。水利PPP項目關系社會公共利益，政府有必要對項目建設及運營過程加強監(jiān)管以維護公眾利益，而投資人必須配合政府部門監(jiān)管工作。

三、結 論

科學合理地選擇PPP項目投資人是確保綜合利用水利PPP項目長期穩(wěn)定運行的關鍵。不同的PPP項目運作模式存在不同的PPP項目投資人選擇指標體系。

①綜合利用水利樞紐為準公益性項目，且具有技術內(nèi)部依賴性強、經(jīng)營性與公益性工程實體物理界面難以區(qū)分、投資規(guī)模大等特征，針對這些特征，從利用社會資本數(shù)量、融資成本、精簡機構和提高效率出發(fā)，提出了綜合利用水利樞紐“BOT+BT+O&M”組合模式框架及其捆綁式招標的運作思路。

②在綜合利用水利樞紐PPP組合運作模式捆綁招標的方式下，從PPP項目投資人能力、項目實施方案、項目成本及收益報價和投資人商業(yè)信譽及其他四方面分析了PPP投資人選擇標準，進而構建了綜合利用水利PPP項目投資人選擇的指標體系，該指標體系對PPP項目投資人的選擇具有較好的實踐指導意義。

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