王心良

(浙江水利水電?？茖W(xué)校 經(jīng)管系，浙江 杭州 310018)

作為我國經(jīng)濟最發(fā)達的省份之一，浙江省在經(jīng)濟領(lǐng)域的成就眾人矚目，其制度創(chuàng)新為世人共睹，在土地制度創(chuàng)新方面做的大量嘗試對推動經(jīng)濟發(fā)展有卓著貢獻?？偨Y(jié)浙江省農(nóng)地征收補償工作的基本規(guī)律，提煉其工作經(jīng)驗，剖析其內(nèi)在矛盾，把握其關(guān)鍵問題，判斷其未來走向，有較強的現(xiàn)實意義和作用。

1 土地利用與土地交易狀況

建國初期，浙江省經(jīng)濟落后。改革開發(fā)以來，浙江省經(jīng)濟增長迅猛。從1978-2008年，浙江省國民生產(chǎn)總值年均增長13.1%，由124億元上升到21 487億元，在全國省 (區(qū)、市)排名中由第12位上升到第4位;人均國民生產(chǎn)總值年均增長12%，由331元增加到42 214元 (約6 078美元)，由第16位上升到第4位，實現(xiàn)了由農(nóng)業(yè)省份到工業(yè)大省的轉(zhuǎn)變。

2010年11月1日零時，有常住人口5 442.69萬人，其中城鎮(zhèn)人口為2 999.2萬人，占總?cè)丝诘?7.9%;居住在鄉(xiāng)村的人口為2 180.8萬人，占總?cè)丝诘?2.1%，與同等工業(yè)化水平國家和地區(qū)相比，浙江省城市化水平大約滯后經(jīng)濟發(fā)展15～20個百分點。

1.1 土地利用狀況

土地利用結(jié)構(gòu)。截至2008年12月31日，浙江省各類土地總面積1 053.97萬hm2，其中建設(shè)用地104.93萬 hm2，占 9.9%;農(nóng)用地 867.15萬hm2，占 82.3%;未利用地 81.89 萬 hm2，占7.8%。

建設(shè)用地結(jié)構(gòu)。建設(shè)用地中，居民點及獨立工礦用地81.71萬hm2，占全省建設(shè)用地的77.9%;交通運輸用地為9.45萬hm2，占9.0%;水利設(shè)施用地13.77萬hm2，占13.1%。

農(nóng)業(yè)用地結(jié)構(gòu)。浙江省農(nóng)用地總量中耕地為210.52萬hm2，占土地總面積的24.28%;園地面積為60.17萬hm2，占土地總面積的5.53%;林地為548.38萬hm2，占土地總面積的63.24%;水面為47.95萬hm2;占土地總面積的4.59%;牧草地為0.13萬hm2，占土地總面積的0.01%。

1.2 土地交易情況

我國農(nóng)地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地以后的國有建設(shè)用地的交易市場，遵循從無償使用到有償購買的市場化演進過程。最初在1986年土地使用法里，分有償和無償2種方法，之后從1988年的憲法開始允許土地使用權(quán)依法轉(zhuǎn)讓，再到1990年提出所有國有建設(shè)用地實行協(xié)議、招標(biāo)和拍賣的3種形式，然后是1998年土地管理法允許國有建設(shè)用地的合法流轉(zhuǎn)。在1998年國土部又下發(fā)了招標(biāo)、掛牌、拍賣通知。最后，2002年中央1號文件明確規(guī)定，經(jīng)營型用地可以采用招標(biāo)、掛牌、拍賣的市場化手段。此后，國有建設(shè)用地開始走上市場化道路，政府成為土地利益最大化的收益者，獲得了巨額的土地出讓收入［1］。

浙江省積極建設(shè)土地有形市場，2000年底，全省有68個縣 (市)建立了土地有形市場。浙江省深化國土資源使用制度改革，從2000年開始大力推廣國有土地使用的招拍掛制度，2000年全省通過招標(biāo)拍賣形式出讓土地1 881宗，面積680.27 hm2，收取地價款191.6億元。2007年，全省通過招拍掛形式出讓工業(yè)用地共計3 126宗，達到6 437.62 hm2，出讓金額1 506.37億元。全省基本杜絕了商業(yè)、娛樂、旅游、商品住宅等經(jīng)營性項目用地協(xié)議出讓行為，有效保護了國家土地資源。

通過對浙江省國土資源廳網(wǎng)站公示的從2007年5月21日到2010年5月20日3年的數(shù)據(jù)的匯總整理，全省土地出讓共9 858宗。其中招拍掛方式6 559宗，占66.5%;協(xié)議出讓568宗，占5.8%;劃撥2 731宗，占27.7%。采取劃撥方式的土地主要是國家機關(guān)用地、軍事用地、公益事業(yè)用地、城市基礎(chǔ)設(shè)施用地等類型，以及國家重點建設(shè)的能源、水利、交通等用地，還有法律法規(guī)規(guī)定的其他用地。招拍掛方式成為主要的土地交易方式。3年內(nèi)總共出讓土地26 681.32 hm2。其中招拍掛方式 13 522.46 hm2，占 50.7%;協(xié)議出讓722.54 hm2，占 2.7%;劃撥 12 436.32 hm2，占46.6%。招拍掛方式和劃撥方式各占50%左右。總成交金額34 572 803萬元。招拍掛方式的成交價為9.23萬元·hm-2，成交金額為28 070 212萬元，遠遠高于另外2種交易方式;協(xié)議出讓方式的成交均價為1.79萬元·hm-2，成交金額為290 237.5萬元;劃撥出讓方式的成交均價為2.22萬元·hm-2，成交金額為6 212 353萬元。招拍掛方式價格高昂，對有效利用土地資源起到重要作用，能很好保護土地資源，保證各地財政收入。

為了提高資源的利用效率，浙江省通過各種改革措施，規(guī)范和發(fā)展土地市場，促進土地資源利用從粗放型向集約型轉(zhuǎn)變，為經(jīng)濟社會發(fā)展提供資源保障。

2 農(nóng)地征收工作發(fā)展歷程與現(xiàn)狀

2.1 發(fā)展歷程

浙江省土地征收制度與國家的土地征收制度保持一致，可分為4個階段。

初創(chuàng)階段 (1949-1958年):逐步建立土地征收制度。

調(diào)整階段 (1958-1964年):農(nóng)村土地勞動群眾集體所有制和城鎮(zhèn)土地國家所有制得以確立。

停滯階段 (1966-1976年):土地征收立法工作基本處于停頓。

發(fā)展階段 (1978年至今):隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展，在市場經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)型中，土地征收制度也隨之做了很多調(diào)整。1978-1982年，在法律程序、審核批準(zhǔn)、補償安置、監(jiān)督檢查及相關(guān)規(guī)定上都具有濃厚的計劃經(jīng)濟特征。1983-1997年，隨著20世紀(jì)80年代中期的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)熱和1992年開始的開發(fā)區(qū)熱，農(nóng)地征收數(shù)量和規(guī)模大幅度提升，該階段制定的政策淡化了計劃經(jīng)濟色彩，提高了農(nóng)地征收補償標(biāo)準(zhǔn)，明確了分級限額審批制度。1998年至今，雖然嚴格地限制農(nóng)地征收權(quán)和規(guī)范農(nóng)地征收程序，提高補償標(biāo)準(zhǔn)，在一定程度上保障農(nóng)地征收工作順利進行，但是該階段因農(nóng)地征收而產(chǎn)生的矛盾日漸突出，逐漸上升為社會不穩(wěn)定的重要構(gòu)成要素［2］。

2.2 現(xiàn)狀

在2010年5月對浙江省內(nèi)湖州、嘉興、溫州等3個市級國土資源局官方網(wǎng)站和24個縣級國土資源局官方網(wǎng)站上從2007年5月21日到2010年5月20日所有已公示的707宗農(nóng)地征收補償安置案例進行了整理匯總。

農(nóng)地征收補償方式。浙江省各地采取一種或者幾種組合方式進行農(nóng)地征收補償。其中貨幣補償模式最為普遍，在707宗農(nóng)地征收補償案例中，有97.5%也就是689宗采用了貨幣補償。社會保障安置也是比較通用的一種補償方式，總共有371宗，即52.5%采用了社會保障安置，還有31.5%也就是223宗案例的農(nóng)民實現(xiàn)農(nóng)轉(zhuǎn)非。只有11宗采用留地安置，占總數(shù)的1.6%。

農(nóng)地征收補償價格。在707宗農(nóng)地征收案例當(dāng)中，平均農(nóng)地征收補償價格為0.24萬元·hm-2;0.07萬元·hm-2以下的有89宗，占12.6%;0.14萬～0.21萬·hm-2的比重最大，共計218宗，占總數(shù)的30.8%;補償價格在0.7萬元·hm-2以上的共計22例，占3.1%。

農(nóng)地征收面積?？傮w來看，土地征收面積并不大，平均每宗農(nóng)地征收面積為2.25 hm2。所占比例最高的為5 hm2以下，共計154宗，占21.8%;100 hm2以上52宗，占總數(shù)的7.4%。

農(nóng)地征收用途。工業(yè)用地和住宅用地是浙江省農(nóng)地征收的主要用途。用于工業(yè)用途的農(nóng)地征收項目占比最高，共計270宗，占38.2%。住房用地比重也較高，其中經(jīng)濟適用房103宗，占14.5%;其他普通商品房89宗，占12.6%。批發(fā)零售、公共設(shè)施、文體金融等用途也占一定比重，但均不超過6.0%。其他公共用地共75宗，占10.5%。其他公共用地種類非常多，包括:港口碼頭用地、倉儲用地、住宿餐飲用地、醫(yī)衛(wèi)慈善用地、公園與綠地、商服用地、風(fēng)景名勝設(shè)施用地、機關(guān)團體用地、街巷用地、宗教用地、殯葬用地、農(nóng)村道路、監(jiān)教場所用地、新聞出版用地、軍事設(shè)施用地、鐵路用地、河流水面、沿海灘涂、水庫水面、采礦用地、設(shè)施農(nóng)用地、溝渠等;因為比重比較小，不分類計算，只列總計數(shù)據(jù)。

3 農(nóng)地征收補償工作的制度創(chuàng)新

浙江省地處浙閩山地，是全國人均耕地最少的省份之一。隨著經(jīng)濟建設(shè)和城市化進程加快，被征用土地面積越來越多，被征農(nóng)地農(nóng)民數(shù)量不斷增多，因農(nóng)地征收產(chǎn)生的問題也日益突出，土地征收形勢更加嚴峻，為此，浙江省做了很多努力和嘗試。

3.1 提高農(nóng)地征收補償標(biāo)準(zhǔn)，提升農(nóng)民生活水平

國家規(guī)定，征收集體所有土地，必須給農(nóng)民支付足額的土地補償費、安置補助費、青苗補償費和地上附著物費等費用。浙江省在制定農(nóng)地征收補償標(biāo)準(zhǔn)方面做了如下工作。

實行區(qū)片綜合價。為了確保農(nóng)民合法權(quán)益，縮小地塊之間差距，適度提高農(nóng)地征收補償標(biāo)準(zhǔn)，浙江省從2003年開始通過推行區(qū)片綜合價來統(tǒng)一農(nóng)地征收補償水平。目前浙江省內(nèi)80%以上地區(qū)都已執(zhí)行區(qū)片綜合價補償方式，該方法取得良好效果。

試行農(nóng)地征收補償標(biāo)準(zhǔn)爭議協(xié)調(diào)裁決制度。2007年3月25日，浙江省政府確定試行農(nóng)地征收補償標(biāo)準(zhǔn)爭議協(xié)調(diào)裁決制度，打破以往政府單方面決策，農(nóng)地征收費給多少算多少的局面，疏通被征農(nóng)地農(nóng)民的訴求渠道，處理農(nóng)地征收補償標(biāo)準(zhǔn)爭議。該項工作已于2008年在浙江省內(nèi)全面鋪開，該方法對于增加農(nóng)民的知情權(quán)和參與權(quán)，提高議定補償水平的協(xié)商程度起到重要作用。

制定農(nóng)地征收補償最低標(biāo)準(zhǔn)。從2010年1月1日起，浙江省政府推行全省農(nóng)地征收補償最低標(biāo)準(zhǔn)，市縣政府也根據(jù)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟發(fā)展水平、人均收入水平等情況，制定不低于全省標(biāo)準(zhǔn)的農(nóng)地征收補償最低標(biāo)準(zhǔn)。每2～3年調(diào)整最低農(nóng)地征收補償標(biāo)準(zhǔn)，逐步提高農(nóng)地征收補償水平。浙江省農(nóng)地征收補償標(biāo)準(zhǔn)逐年提高。

3.2 推進社會保障制度，消除農(nóng)民后顧之憂

為了維護被征農(nóng)地農(nóng)民合法權(quán)益和長遠生計，浙江省十分重視被征農(nóng)地農(nóng)民的基本生活保障，規(guī)定被征農(nóng)地農(nóng)民參加的基本生活保障標(biāo)準(zhǔn)不低于當(dāng)?shù)爻鞘芯用竦淖畹蜆?biāo)準(zhǔn)。參加基本生活保障的農(nóng)民，女性滿55周歲、男性滿60周歲的次月起，可以按月領(lǐng)取基本生活保障金。參加基本生活保障的人員未到領(lǐng)取保障金年齡死亡的，其個人賬戶中的本息余額可以依法繼承。

截至2010年4月底，全省共297.39萬被征農(nóng)地農(nóng)民納入了基本生活保障，60.09萬被征農(nóng)地農(nóng)民參加了職工基本養(yǎng)老保險，140.86萬被征農(nóng)田農(nóng)民領(lǐng)取了基本生活保障金或基本養(yǎng)老金。實踐證明，將被征農(nóng)地農(nóng)民納入社會保障系統(tǒng)，是解決他們長遠生計的有效途徑。

3.3 規(guī)范農(nóng)地征收過程管理，增加農(nóng)地征收工作透明度

浙江省對于農(nóng)地征收補償標(biāo)準(zhǔn)程序作出明確規(guī)定:農(nóng)地征收報批前，市縣國土資源部門要嚴格按照有關(guān)規(guī)定，認真履行程序，采取聽證、座談等方式充分聽取農(nóng)民意見，落實農(nóng)地征收補償標(biāo)準(zhǔn)動態(tài)調(diào)整機制。如果集體經(jīng)濟組織和被征農(nóng)地農(nóng)民對相關(guān)補償標(biāo)準(zhǔn)有爭議，可以申請協(xié)調(diào)、裁決。結(jié)合村務(wù)信息公開，采取廣播、村務(wù)公開等多形式、多途徑告知征收土地方案，切實落實農(nóng)地征收告知到村組，到農(nóng)戶。為防止拖欠農(nóng)地征收補償款，保證補償費用及時足額到位，各級政府完善了農(nóng)地征收補償款預(yù)存制度。各級國土資源部門充分運用報送信息，及時掌握、分析農(nóng)地征收實施情況，加強用地監(jiān)管，確保按批準(zhǔn)文件實施農(nóng)地征收。為更好處理農(nóng)地征收過程中各主體關(guān)系，要求對于農(nóng)地征收補償安置不落實的，不得強行使用被征土地。

3.4 采取多種安置方式，保證農(nóng)民長期發(fā)展

為保障被征農(nóng)地農(nóng)民基本權(quán)益，妥善解決農(nóng)民生計，浙江省積極探索多種形式安置被征農(nóng)地農(nóng)民，變一次補償為終生補償。除了貨幣安置之外，目前各縣市因地制宜采取的農(nóng)地征收安置方式主要有:留地安置、給多套公寓安置、社區(qū)股份經(jīng)濟合作安置、企業(yè)等用地單位安置、對失地農(nóng)民勞動技能培訓(xùn)等。各種方式在各地取得一定效益和成果，也為其他地方的學(xué)習(xí)和推廣積累了經(jīng)驗。

3.5 加強職業(yè)技能培訓(xùn)，促進農(nóng)民就業(yè)工作

為了提升被征農(nóng)地農(nóng)民的就業(yè)率，浙江省規(guī)定對尚處在勞動年齡段內(nèi)具有勞動能力和有求職愿望的農(nóng)民，可到所在鄉(xiāng)鎮(zhèn) (街道)辦理相關(guān)失業(yè)登記手續(xù)，并享受與城鎮(zhèn)集體企業(yè)下崗職工相同的待遇，享受失業(yè)人員再就業(yè)的同等優(yōu)惠和援助政策。

浙江省鼓勵被征農(nóng)地農(nóng)民參加各類職業(yè)技能培訓(xùn)，規(guī)定由縣以上政府及有關(guān)部門對被征農(nóng)地農(nóng)民就業(yè)指導(dǎo)和培訓(xùn)。各地參加基本生活保障，經(jīng)就業(yè)培訓(xùn)后仍未能就業(yè)，確有生活困難的農(nóng)民，可以向所在地政府申請一定生活補助費，補助標(biāo)準(zhǔn)由市縣政府制定。

雖然浙江省在農(nóng)地征收補償領(lǐng)域做了大量努力和嘗試，但是這些改革并沒有打破傳統(tǒng)的土地征收基本框架。城鄉(xiāng)一體的土地市場體系沒有建立起來，土地征收范圍仍然沒有受到嚴格限制，農(nóng)地征收補償標(biāo)準(zhǔn)也沒有一步到位，可以說，與市場經(jīng)濟相適應(yīng)的土地征收補償機制還遠未達到，農(nóng)地征收補償工作改革依然任重道遠。

4 主要問題

浙江省建設(shè)用地需求很大，人地矛盾尖銳。土地涉訴案件、行政復(fù)議案件不斷增加。浙江省國土資源廳2000-2002年平均每年受理10件行政復(fù)議案件，沒有行政訴訟案件;2003-2007年，受理的行政復(fù)議、行政訴訟高達360余件。2007年，省政府法制辦共受理行政復(fù)議案件202件，涉及土地糾紛的占67.33%，形勢嚴峻。

4.1 農(nóng)地征收補償標(biāo)準(zhǔn)偏低分配不公

我國實行適當(dāng)補償或者原始補償原則，沒有考慮難以量化的非經(jīng)濟上的損失，只按照征收用途給予補償，不能體現(xiàn)土地價值，也不能反映土地增值，不符合市場經(jīng)濟規(guī)律。被征農(nóng)地農(nóng)民要求提高農(nóng)地征收補償標(biāo)準(zhǔn)，要求農(nóng)地征收后的生活水平不能低于農(nóng)地征收之前水平。農(nóng)民基本被排除在農(nóng)地的非農(nóng)用增值收益之外，無法享受土地增值利益，對農(nóng)地征收補償分配也有很大意見，政府將征收的土地出讓給開發(fā)商，增值達數(shù)倍、數(shù)十倍甚至數(shù)百倍，這就會進一步傷害被征農(nóng)地農(nóng)民的感情。

4.2 補償資金截留挪用現(xiàn)象嚴重

農(nóng)地征收補償款應(yīng)在農(nóng)地征收補償和安置方案批準(zhǔn)之后3個月內(nèi)全額支付。部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理機構(gòu)會計核算不健全，白條支出、帳實不符、錯記漏記甚至不記賬等現(xiàn)象不少，資金管理十分混亂，擠占挪用農(nóng)地征收補償款屢見不鮮。土地補償資金應(yīng)用于對被征農(nóng)地農(nóng)民的補償，?？顚Ｓ?但有些基層組織卻擴大了支出范圍，用來修建辦公房、支付業(yè)務(wù)招待費、補發(fā)干部工資，甚至借給其他單位和個人。由于撥付環(huán)節(jié)過多，被征農(nóng)地農(nóng)民不能及時得到足額的補償費用，層層截留、挪用等嚴重損害了農(nóng)民的利益。

4.3 土地征收補償程序不規(guī)范

農(nóng)地征收補償安置方案等重大事項應(yīng)當(dāng)由用地單位和農(nóng)村基層組織直接負責(zé)實施。農(nóng)村集體組織擅自將土地出讓、轉(zhuǎn)讓或出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)。用地單位未批先建，在未取得政府頒發(fā)用地批文之前，直接與農(nóng)村基層組織確定征用土地的范圍、用途、農(nóng)地征收補償標(biāo)準(zhǔn)和人口安置辦法等事項。少數(shù)村級組織暗箱操作，不公開農(nóng)地征收補償費用收支賬目和補償分配方案，常常引發(fā)農(nóng)民的不滿和上訪。土地征收和違法用地引發(fā)的土地信訪問題十分突出，形勢不容樂觀。全國土地市場治理整頓以來，特別是2005-2007年，浙江全省土地信訪量不斷上升，浙江省國土資源廳受理的土地信訪量也在增加。2007年全省國土系統(tǒng)土地信訪量為39 747件，其中，省國土資源廳受理8 792件，分別比上年上升18.5%和50.2%。

4.4 失地農(nóng)民得不到妥善安置

雖然浙江省積極進行制度創(chuàng)新，采取多種農(nóng)地征收補償方式及組合來降低農(nóng)地征收補償風(fēng)險，提高農(nóng)民抵抗風(fēng)險的能力，但是農(nóng)民對將來的生產(chǎn)生活依然充滿擔(dān)憂。目前仍有40%左右的被征農(nóng)地農(nóng)民游離于社會保障制度范圍之外。多數(shù)被征農(nóng)地農(nóng)民實行的是以養(yǎng)老為主的最基本的生活保障，項目比較單一，沒有涉及醫(yī)療、就業(yè)等其他方面的保障。由于補償標(biāo)準(zhǔn)偏低，有的被征農(nóng)地農(nóng)民的全部補償費用不足以支付養(yǎng)老保險費用，對于那些集體經(jīng)濟薄弱的村莊，集體也無力負擔(dān)，繳納難度自然很大，農(nóng)地征收補償保險實施的難度也就更加大。被征農(nóng)地農(nóng)民迫切希望獲得養(yǎng)老和大病保險。

［1］ 劉守英.建議根本改革征地制度 ［J］.中國改革，2008(10):13.

［2］ 徐珍源，孔祥智，蔡赟，改革開放30年來征地制度變遷、評價及展望 ［J］.山東農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報:社會科學(xué)版，2009(3):1-5.