陳向武

（青島東方動物衛(wèi)生法學(xué)研究咨詢中心，山東青島 266032）

動物衛(wèi)生行政處罰中，無論是適用簡易程序還是一般程序，對行政相對人主體資格的正確認(rèn)定，都直接關(guān)系到動物行政處罰案件是否正確、合法，關(guān)系到行政法律責(zé)任能否全面落實。因此，準(zhǔn)確認(rèn)定行政相對人，對正確實施動物衛(wèi)生行政處罰具有重要意義。《中國動物檢疫》第6期分析討論了動物衛(wèi)生行政處罰中處罰主體適格的問題1見《中國動物檢疫》2013年第6期77-78頁，淺析動物衛(wèi)生行政處罰中處罰主體適格的問題。。本期通過以案說法的形式，就動物衛(wèi)生行政處罰中行政相對人主體適格2主體適格，也稱正當(dāng)主體或者合格的主體。的問題進行分析，供執(zhí)法人員參考。

【案情概述】

2009年2月15日，乙縣某生豬飼養(yǎng)場員工掩埋死亡生豬被群眾舉報。乙縣動物衛(wèi)生監(jiān)督所接到舉報后，立即立案進行調(diào)查。經(jīng)查，該飼養(yǎng)場為領(lǐng)取《營業(yè)執(zhí)照》的其他組織，負責(zé)人為陳某。陳某指使員工將死亡生豬掩埋，并要求員工不得對任何人提起本場生豬發(fā)病死亡的情況。死亡的生豬經(jīng)確診為二類動物疫病。該飼養(yǎng)場未按規(guī)定處理染疫動物，也未按規(guī)定報告疫情。乙縣動物衛(wèi)生監(jiān)督所認(rèn)為該飼養(yǎng)場負責(zé)人陳某的行為違反了《動物防疫法》第二十一條第二款和第二十六條第一款之規(guī)定，即不按規(guī)定處置染疫動物和不履行動物疫情報告義務(wù)。根據(jù)《動物防疫法》第七十五條和第八十三條之規(guī)定，于2月23日對陳某不按規(guī)定處置染病動物的違法行為給予罰款一千元的行政處罰，對不履行動物疫情報告義務(wù)的違法行為給予罰款五百元的行政處罰。陳某在規(guī)定時間內(nèi)履行了處罰決定。

【以案說法】

本案主要涉及動物衛(wèi)生行政處罰中行政相對人主體適格性的問題。

正確認(rèn)定違法主體，是行政處罰成立必不可少的要件之一。根據(jù)行政違法責(zé)任自負的原則，行政機關(guān)實施行政處罰時，只能對實施了行政違法行為的行為人進行處罰，通俗的講，就是誰違法由誰來承擔(dān)行政法律責(zé)任，不允許牽連他人或由他人替代。對行政相對人主體性質(zhì)的正確認(rèn)定，不僅僅是為了保證行政處罰的合法性，同時還要保障行政相對人的合法權(quán)益。如果動物衛(wèi)生行政主體在進行行政處罰時不能正確認(rèn)定適格的行政相對人，那么對于被處罰的行政相對人來說是極其不公平的。試想如果將一個應(yīng)當(dāng)按照個人性質(zhì)進行處罰的行政相對人認(rèn)定為單位性質(zhì)，那么其極有可能會受到比個人性質(zhì)更為嚴(yán)厲的行政處罰，反之將一個應(yīng)當(dāng)按照單位性質(zhì)進行處罰的行政相對人認(rèn)定為個人性質(zhì)，那么其極有可能受到的處罰與其違法行為造成的后果不相適應(yīng)，而起不到威懾作用。

《行政處罰法》第三條規(guī)定：對公民、法人或者其他組織違反行政管理秩序的行為，應(yīng)當(dāng)給予行政處罰。據(jù)此可以將行政相對人分為三類：即公民、法人和其他組織。公民是指具有某國國籍的自然人。法人是指具有民事權(quán)利能力和民事行為能力，依法獨立享有民事權(quán)利承擔(dān)民事義務(wù)的組織，在動物衛(wèi)生行政處罰中，能獨立的承擔(dān)行政法律責(zé)任。代表法人行使職權(quán)的負責(zé)人，稱之為法人的法定代表人。目前我國的法人類型有五種，分別是機關(guān)法人、事業(yè)法人、企業(yè)法人、社團法人和民辦非企業(yè)法人。其他組織是指依法成立，有一定的組織機構(gòu)和財產(chǎn)，但又不具備法人資格的組織，其不能獨立的承擔(dān)民事及行政責(zé)任，僅能以其有限的財產(chǎn)承擔(dān)責(zé)任，不足部分由其開辦者承擔(dān)。

在動物衛(wèi)生行政處罰案件中，首要的問題是確定行政相對人的主體資格，即誰是本案的適格當(dāng)事人或者說誰是本案的違法行為人。盡管動物衛(wèi)生法律規(guī)范不像《行政處罰法》將行政相對人的范圍規(guī)定為公民、法人和其他組織，如《動物防疫法》中表述為單位和個人或者如《獸藥管理條例》中表述為企業(yè)等，但是不管表述為何種形式，其行政相對人的范圍是相同的，即包括公民、法人和其他組織三種類型。在動物衛(wèi)生行政處罰案件中，執(zhí)法人員對違法行為人為公民的，在認(rèn)定行政相對人主體適格性時不易出錯，不會將行政相對人為公民的認(rèn)定為單位性質(zhì)。但是將起字號的個體工商戶混同為其他組織，或者將其他組織混同為個人或法人，或?qū)⒎ㄈ嘶蚱渌M織的違法行為認(rèn)定為其法定代表人或主要負責(zé)人個人行為的案件時有發(fā)生，沒有正確的區(qū)分公民、法人、其他組織三類主體。因此，在認(rèn)定行政相對人主體資格時，要把握以下幾點：第一，行政相對人為個體工商戶的，以開辦個體工商戶的經(jīng)營者為行政相對人，個體工商戶登記名稱的，應(yīng)在經(jīng)營者姓名后注明名稱，但不得以個體工商戶登記的名稱為行政相對人；第二，領(lǐng)取企業(yè)法人營業(yè)執(zhí)照的企業(yè)法人和領(lǐng)取營業(yè)執(zhí)照的其他組織，以其營業(yè)執(zhí)照載明的名稱為行政相對人；第三，個人獨資企業(yè)和有核準(zhǔn)登記字號的合伙企業(yè)，應(yīng)當(dāng)以該企業(yè)為行政相對人；第四，沒有登記的合伙組織，以全體合伙人為共同行政相對人。對于法人或其他組織違反動物衛(wèi)生法律規(guī)范的，不應(yīng)當(dāng)將該法人或其他組織的法定代表人或負責(zé)人，或者員工作為行政相對人進行處罰。

本案中，某生豬飼養(yǎng)場員工掩埋死亡生豬的行為雖為負責(zé)人陳某授意，但陳某的行為是職務(wù)行為，體現(xiàn)的是單位的意志，因此不按規(guī)定處置染疫動物的行為是單位行為，而非該場負責(zé)人陳某的個人行為。該場發(fā)生動物疫情，不履行動物疫情報告義務(wù)，由此產(chǎn)生的法律后果也應(yīng)由單位承擔(dān)。因而乙縣動物衛(wèi)生監(jiān)督所認(rèn)定該場負責(zé)人陳某為本案的行政相對人不適格，并給予其行政處罰是錯誤的。