俞堅(jiān)勇

(鐵道部工程管理中心,北京 100844)

1 概述

鐵路建設(shè)工程施工圖審核制度是我國施工圖審查制度的重要組成部分，作為一項(xiàng)法定制度，在鐵路建設(shè)工程管理中已經(jīng)實(shí)施多年，在把控工程設(shè)計(jì)質(zhì)量，保證工程質(zhì)量中發(fā)揮了重要作用。鐵道部對鐵路建設(shè)管理工作提出了更高的要求，“十二五”規(guī)劃明確鐵路在較長時(shí)間內(nèi)仍將處于大規(guī)模建設(shè)階段，深入研究鐵路建設(shè)工程施工圖審核制度，并優(yōu)化完善，對把控住鐵路建設(shè)工程的質(zhì)量源頭，進(jìn)一步鞏固和發(fā)展已取得的鐵路建設(shè)成果，意義重大。

2 我國施工圖審查制度

2.1 基本概念

勘察設(shè)計(jì)是工程質(zhì)量的源頭，施工圖設(shè)計(jì)文件是設(shè)計(jì)成果的具體體現(xiàn)，對施工圖設(shè)計(jì)文件進(jìn)行強(qiáng)制性審查，未經(jīng)審查批準(zhǔn)或?qū)彶椴缓细竦脑O(shè)計(jì)文件不得使用，這是施工圖審查制度的基本概念。這一制度是控制勘測設(shè)計(jì)質(zhì)量，保證建設(shè)工程質(zhì)量的重要環(huán)節(jié)和手段，其與規(guī)劃許可、招投標(biāo)監(jiān)管、施工許可、質(zhì)量監(jiān)督、竣工備案共同構(gòu)建了我國基本建設(shè)程序框架。

2.2 發(fā)展歷程

我國實(shí)行建設(shè)工程施工圖審查制度，最初是1997年12月，建設(shè)部依照《建筑法》，在上海、武漢、合肥、福州等7個(gè)城市推行施工圖審查試點(diǎn)。而后，2000年1月，國務(wù)院發(fā)布了《建設(shè)工程質(zhì)量管理?xiàng)l例》(國務(wù)院令第279號)，同年2月，建設(shè)部頒發(fā)了《建筑工程施工圖設(shè)計(jì)文件審查暫行辦法》(建設(shè)[2000]41號文)， 同年9月國務(wù)院發(fā)布了《建設(shè)工程勘察設(shè)計(jì)管理?xiàng)l例》(國務(wù)院令第293號)， 開始在建筑工程中正式實(shí)施施工圖審查制度。這一時(shí)期，將施工圖審查工作納入基本建設(shè)程序，屬強(qiáng)制性審核，并且審核單位和工作性質(zhì)屬于非營利性質(zhì)，由地方建設(shè)行政主管部門委托審查機(jī)構(gòu)承擔(dān)此項(xiàng)工作，審查情況由地方建設(shè)行政主管部門審批。

2004年5月，國務(wù)院《關(guān)于第三批取消和調(diào)整行政審批項(xiàng)目決定》(國發(fā)[2004]16號)明確將施工圖設(shè)計(jì)文件審查列為調(diào)整行政審批的項(xiàng)目，決定改變管理方式、不再作為行政審批，實(shí)行自律管理[1]。同年8月，建設(shè)部正式頒布實(shí)施了《房屋建筑和市政基礎(chǔ)設(shè)施工程施工圖設(shè)計(jì)文件審查管理辦法》(建設(shè)部令134號)， 這是我國實(shí)施施工圖設(shè)計(jì)審查制度以來國家頒布的第一部施工圖設(shè)計(jì)審查部門規(guī)章。這一規(guī)章和《建筑工程施工圖設(shè)計(jì)文件審查暫行辦法》(建設(shè)[2000]41號文)的一個(gè)重要區(qū)別是在繼續(xù)堅(jiān)持施工圖審查工作強(qiáng)制性審核同時(shí)，審查性質(zhì)發(fā)生了變化，由建設(shè)單位依據(jù)相關(guān)法律自主選擇審查機(jī)構(gòu)，審查情況由地方建設(shè)主管部門備案。

2.3 專業(yè)工程施工圖審查管理

《建設(shè)工程質(zhì)量管理?xiàng)l例》規(guī)定：“國務(wù)院建設(shè)行政主管部門對全國的建設(shè)工程質(zhì)量實(shí)施統(tǒng)一監(jiān)督管理。國務(wù)院鐵路、交通、水利等有關(guān)部門按照國務(wù)院規(guī)定的職責(zé)分工，負(fù)責(zé)對全國的有關(guān)專業(yè)建設(shè)工程質(zhì)量的監(jiān)督管理?！盵2]

《建設(shè)工程勘察設(shè)計(jì)管理?xiàng)l例》規(guī)定：“縣級以上人民政府建設(shè)行政主管部門或者交通、水利等有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)對施工圖設(shè)計(jì)文件中涉及公共利益、公眾安全、工程建設(shè)強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)的內(nèi)容進(jìn)行審查?！盵3]《建設(shè)工程質(zhì)量管理?xiàng)l例》規(guī)定，“施工圖設(shè)計(jì)文件審查的具體辦法，由國務(wù)院建設(shè)行政主管部門會同國務(wù)院其他有關(guān)部門制定?！盵2]《建筑工程施工圖設(shè)計(jì)文件審查暫行辦法》(建設(shè)[2000]41號文)進(jìn)一步規(guī)定“鐵道、交通、水利等專業(yè)工程的施工圖審查辦法，由國務(wù)院有關(guān)專業(yè)部門參照本辦法制定，并報(bào)國務(wù)院建設(shè)行政主管部門”。[4]

可見，我國建設(shè)工程分為房屋建筑和市政基礎(chǔ)設(shè)施工程、鐵路建設(shè)工程、民航專業(yè)工程、水利建設(shè)工程、軍事建設(shè)工程等，并根據(jù)專業(yè)建設(shè)工程分類進(jìn)行質(zhì)量監(jiān)督管理，分類進(jìn)行施工圖審查管理，專業(yè)建設(shè)工程的施工圖審查辦法由國務(wù)院有關(guān)專業(yè)部門參照本辦法制定，并報(bào)國務(wù)院建設(shè)行政主管部門。表1為專業(yè)工程施工圖審查管理部門和辦法。

表1 專業(yè)工程施工圖審查管理部門和辦法

3 鐵路建設(shè)工程施工圖審核制度特點(diǎn)及其分析

2004年，鐵道部在鐵路建設(shè)工程管理中實(shí)施施工圖審核制度[5]，此后經(jīng)多次調(diào)整完善，形成既具有建設(shè)行業(yè)共同特性，又具有鐵路建設(shè)工程專業(yè)特性的施工圖審核制度。

3.1 制度特點(diǎn)

建設(shè)行業(yè)制度共性：(1)是一項(xiàng)法定的建設(shè)程序，具有強(qiáng)制性審查性質(zhì)，未經(jīng)審查合格的施工圖不得交付使用。(2)由建設(shè)單位通過市場行為操作，委托一定資質(zhì)要求的審圖單位的技術(shù)咨詢活動。(3)對施工圖設(shè)計(jì)文件中涉及公共利益、公眾安全、工程建設(shè)強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)的內(nèi)容進(jìn)行審查。[6]

鐵路建設(shè)工程制度特性：鐵路建設(shè)工程施工圖審核制度“審核”，與其他專業(yè)工程施工圖審查制度“審查”，不僅在名稱上不同，具體實(shí)施中也有區(qū)別。這里以與房屋建筑和市政基礎(chǔ)設(shè)施工程施工圖審查制度的區(qū)別來做比較說明。

3.1.1 監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)和職能不同

鐵道部授權(quán)部工程管理中心歸口管理鐵路建設(shè)項(xiàng)目施工圖審核工作，對施工圖審核工作進(jìn)行監(jiān)督檢查。工管中心不僅有監(jiān)督檢查的職能，對重大橋梁、隧道、無砟軌道以及部分段落及典型工程等還須直接組織施工圖審核。工管中心施工圖審核的重點(diǎn)為技術(shù)方案、工程措施和結(jié)構(gòu)安全等，審核意見為鐵道部最終意見。在審查管理形式上還保留了行政審批的特點(diǎn)，未經(jīng)工管中心審查合格的，不得施工招標(biāo)。[7]

房屋建筑和市政基礎(chǔ)設(shè)施工程實(shí)行屬地化管理，監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)是縣級以上人民政府建設(shè)行政主管部門，不直接組織施工圖審查。2004年施工圖設(shè)計(jì)文件審查列為調(diào)整行政審批的項(xiàng)目后，不再行政審批， 由建設(shè)單位自主選擇審查機(jī)構(gòu)，審查情況由地方建設(shè)主管部門備案。[8]

3.1.2 工作方式和內(nèi)容不同

鐵路建設(shè)工程施工圖審核的依據(jù)包括：國家有關(guān)法律法規(guī)、鐵道部有關(guān)規(guī)章和規(guī)范性文件、國家和鐵道部有關(guān)規(guī)程規(guī)范、工程建設(shè)強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)、初步設(shè)計(jì)批復(fù)意見。審核內(nèi)容包括現(xiàn)場核對、審核施工圖圖紙、審核施工圖投資檢算。[7]

房屋建筑和市政基礎(chǔ)設(shè)施工程施工圖審查就是按照有關(guān)法律、法規(guī)，對施工圖涉及公共利益、公眾安全和工程建設(shè)強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)的內(nèi)容進(jìn)行的審查。審核內(nèi)容有明確的界定，限于公共利益、公眾安全和工程建設(shè)強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)，不包括初步設(shè)計(jì)批復(fù)意見，不包括現(xiàn)場核對和施工圖投資檢算。[8]

3.1.3 審圖機(jī)構(gòu)、人員資質(zhì)要求不同

鐵路建設(shè)工程施工圖審核機(jī)構(gòu)的資質(zhì)要求具有鐵路設(shè)計(jì)甲級資質(zhì)或鐵路工程咨詢(監(jiān)理)甲級資質(zhì)。審核總體負(fù)責(zé)人應(yīng)主持過鐵路大中型建設(shè)項(xiàng)目的勘察設(shè)計(jì)工作，專業(yè)負(fù)責(zé)人應(yīng)主持過不少于2項(xiàng)鐵路大中型建設(shè)項(xiàng)目的專業(yè)設(shè)計(jì)工作。一般審核人員具有工程師及以上職稱和6年以上所需專業(yè)勘察、設(shè)計(jì)工作經(jīng)歷，主持或參與過鐵路大中型建設(shè)項(xiàng)目的勘察設(shè)計(jì)工作。[7]

房屋建筑和市政基礎(chǔ)設(shè)施工程施工圖審查一類機(jī)構(gòu)的資質(zhì)要求相當(dāng)于建筑專業(yè)資質(zhì)乙級的要求，二類機(jī)構(gòu)的資質(zhì)要求相當(dāng)于建筑專業(yè)資質(zhì)丙級的要求。[9]審查人員具有15年以上所需專業(yè)勘察、設(shè)計(jì)工作經(jīng)歷；主持過不少于5項(xiàng)一級以上建筑工程或者甲級工程勘察項(xiàng)目相應(yīng)專業(yè)的勘察設(shè)計(jì)。[8]

3.2 分析

鐵路建設(shè)工程施工圖審核制度的這些專業(yè)特性，是在長期鐵路建設(shè)工程實(shí)踐中不斷改進(jìn)完善而來的，不僅具有堅(jiān)實(shí)的法律依據(jù)，也是保障大規(guī)模高鐵建設(shè)質(zhì)量的技術(shù)要求。

3.2.1 法律依據(jù)

鐵路建設(shè)工程施工圖審核制度可以上溯兩個(gè)法律來源，一是《中華人民共和國建筑法》及相關(guān)條例，賦予了鐵道部對鐵路建設(shè)工程施工圖審查監(jiān)管權(quán)限，這屬于政府行政管理性質(zhì)。[10]另一部分是《中華人民共和國鐵路法》及相關(guān)規(guī)章，鐵道部作為國務(wù)院鐵路主管部門，對鐵路建設(shè)工程負(fù)有技術(shù)和投資監(jiān)督管理職能，即負(fù)有“大業(yè)主”監(jiān)管職能。[11]而房屋建筑和市政基礎(chǔ)設(shè)施工程施工圖審查監(jiān)督管理主管部門只具有行政監(jiān)督管理職能，而沒有“大業(yè)主”監(jiān)管職能，這種職能上的區(qū)別決定了兩者施工圖審查管理上的區(qū)別。圖1箭頭表示相關(guān)法律、法規(guī)及規(guī)范性文件的上下位關(guān)系[12]。

圖1 鐵路建設(shè)工程施工圖審核制度的法律關(guān)系

3.2.2 技術(shù)要求

鐵路建設(shè)工程往往工程投資規(guī)模大，技術(shù)要求高，長大干線為主，跨地區(qū)建設(shè)特點(diǎn)明顯。并且工程專業(yè)性強(qiáng)，技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系自成一體，設(shè)計(jì)(咨詢)單位、專業(yè)人員均集中于幾家專業(yè)單位。自我國高速鐵路建設(shè)技術(shù)獲得突破，大規(guī)模高速鐵路建設(shè)開始以來，這些特點(diǎn)更為明顯。而房屋建筑和市政基礎(chǔ)設(shè)施工程相對而言，要照顧到廣大的中小型工程，量多而規(guī)模相對小，加上主要建筑技術(shù)成熟通用，工程屬地性強(qiáng)。正是這些工程技術(shù)特點(diǎn)上的區(qū)別，要求鐵路建設(shè)工程具有鮮明的專業(yè)特點(diǎn)，如果簡單套用其他專業(yè)工程施工圖審查制度的做法，是無法保障大規(guī)模高速鐵路建設(shè)質(zhì)量的。

4 思考及建議

實(shí)踐中，鐵路建設(shè)工程施工圖審核管理還存在一些困難，主要有審核監(jiān)管責(zé)任和審圖責(zé)任易被混淆，審核管理標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化有待進(jìn)一步加強(qiáng)，從業(yè)人員專業(yè)素質(zhì)有待進(jìn)一步提高等。這里結(jié)合實(shí)際，談幾點(diǎn)優(yōu)化完善的建議。

4.1 依法區(qū)分監(jiān)管責(zé)任和審圖責(zé)任

要依據(jù)法律對政府行政監(jiān)管的要求，明確區(qū)分審圖單位審核責(zé)任和管理機(jī)構(gòu)監(jiān)管責(zé)任，對施工圖設(shè)計(jì)文件中涉及公共利益、公眾安全、工程建設(shè)強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)的內(nèi)容，在審圖單位審查的基礎(chǔ)上程序性審核。對行政監(jiān)管職能外的初步設(shè)計(jì)批復(fù)意見落實(shí)情況、重大技術(shù)方案、施工圖投資檢算等內(nèi)容，則按照工程技術(shù)和投資監(jiān)管職能的要求，組織實(shí)質(zhì)性審核。

4.2 推進(jìn)審核管理標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)

要細(xì)化建設(shè)、設(shè)計(jì)、審圖和監(jiān)管單位的職能劃分，在相關(guān)合同中明確權(quán)利和義務(wù)。細(xì)化各專業(yè)審核標(biāo)準(zhǔn)和審核流程，強(qiáng)化設(shè)計(jì)和審圖單位、人員簽章和文件建檔管理，開展對審圖單位的信用評價(jià)，完善發(fā)現(xiàn)問題整

改質(zhì)量確認(rèn)程序。加快推進(jìn)審核管理信息化建設(shè)，依靠信息化來強(qiáng)化標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)的成果。

4.3 提高從業(yè)人員專業(yè)素質(zhì)

要加強(qiáng)從業(yè)人員繼續(xù)教育培訓(xùn)，將審核中發(fā)現(xiàn)的各種質(zhì)量安全隱患梳理匯編，定期組織專業(yè)人員教育培訓(xùn)，提高從業(yè)人員專業(yè)素質(zhì)。要建立統(tǒng)一的鐵路建設(shè)工程從業(yè)人員質(zhì)量征信制度，提高質(zhì)量信用意識。

5 結(jié)論

(1)鐵路建設(shè)工程施工圖審核制度是我國專業(yè)工程施工圖審查管理制度的重要組成部分，既有建設(shè)行業(yè)制度共性，也在監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)和職能、工作方式和內(nèi)容、審圖機(jī)構(gòu)和人員資質(zhì)方面具有區(qū)別與房屋建筑和市政基礎(chǔ)設(shè)施工程施工圖審查制度的特性。

(2)鐵路建設(shè)工程施工圖審核制度既可以上溯于《中華人民共和國建筑法》、《中華人民共和國鐵路法》及相關(guān)規(guī)章，具有堅(jiān)實(shí)的法律依據(jù)，也是適應(yīng)大規(guī)模高速鐵路建設(shè)實(shí)際需要，保障工程質(zhì)量必要的技術(shù)要求。

(3)就改進(jìn)和完善鐵路建設(shè)工程施工圖審核制度，提出了依法區(qū)分審核監(jiān)管責(zé)任和審圖責(zé)任，推進(jìn)審核管理標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，提高從業(yè)人員專業(yè)素質(zhì)的建議。

[1] 中華人民共和國國務(wù)院.國發(fā)[2004]16號 國務(wù)院關(guān)于第三批取消和調(diào)整行政審批項(xiàng)目的決定[Z].北京：中華人民共和國國務(wù)院，2004．

[2] 中華人民共和國國務(wù)院.國務(wù)院令第279號 建設(shè)工程質(zhì)量管理?xiàng)l例[S].北京：中華人民共和國國務(wù)院，2000．

[3] 中華人民共和國國務(wù)院.國務(wù)院令第293號 建設(shè)工程勘察設(shè)計(jì)管理?xiàng)l例[S].北京：中華人民共和國國務(wù)院，2000．

[4] 中華人民共和國建設(shè)部.建設(shè)[2000]41號文 建筑工程施工圖設(shè)計(jì)文件審查暫行辦法[S].北京：中華人民共和國建設(shè)部，2000．

[5] 中華人民共和國鐵道部. 鐵建設(shè)[2004]81號 鐵路建設(shè)項(xiàng)目施工圖審核暫行辦法[S].北京：中華人民共和國鐵道部，2004．

[6] 袁憶文.關(guān)于鐵路建設(shè)項(xiàng)目施工圖審核工作相關(guān)問題的探討[J].鐵道勘察,2006(4)：81-83．

[7] 中華人民共和國鐵道部.鐵建設(shè)[2010]36號 鐵路建設(shè)項(xiàng)目施工圖審核管理辦法[S].北京：中華人民共和國鐵道部，2010．

[8] 中華人民共和國建設(shè)部.建設(shè)部令第134號 房屋建筑和市政基礎(chǔ)設(shè)施工程施工圖設(shè)計(jì)文件審查管理辦法[S].北京：中華人民共和國建設(shè)部，2004．

[9] 中華人民共和國建設(shè)部.建市[2007]86號 建設(shè)部關(guān)于印發(fā)《工程設(shè)計(jì)資質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)》的通知[Z].北京：中華人民共和國建設(shè)部，2007．

[10] 中華人民共和國主席令八屆第91號 中華人民共和國建筑法[S].北京:1997．

[11] 中華人民共和國主席令七屆第32號 中華人民共和國鐵路法[S].北京:1990．

[12] 中華人民共和國主席令九屆第31號 中華人民共和國立法法[S].北京:2000.