潘紫宸

（中國政法大學(xué)，北京100088）

一、金融消費(fèi)者保護(hù)的立法背景

（一）金融消費(fèi)的普遍性及“金融消費(fèi)者”概念的界定

“考察西方發(fā)達(dá)國家的金融消費(fèi)者保護(hù)歷史，金融消費(fèi)者概念的提出遵循了這樣一條路徑：伴隨經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展，金融消費(fèi)日益成為生活消費(fèi)必不可少的組成部分。”[1]隨著消費(fèi)型金融主體數(shù)量的增加，人們購買、使用金融商品或接受金融服務(wù)以滿足生活中對結(jié)算、信用或金融資產(chǎn)運(yùn)用等需求，此種金融需要便成為個人維持基本生活品質(zhì)的自然需求的一種必要延伸[2]；與此同時，伴隨著金融混業(yè)經(jīng)營的發(fā)展，“消費(fèi)者因為越來越多地與提供綜合金融服務(wù)和產(chǎn)品的金融企業(yè)打交道而成為金融消費(fèi)者，其身份則分別由投資者、客戶、投保人而嬗變成為統(tǒng)一的金融消費(fèi)者”[1]。所以，有觀點(diǎn)認(rèn)為，金融消費(fèi)者屬于消費(fèi)者的類型之一，是消費(fèi)者概念在金融領(lǐng)域的延伸，即為了滿足個人生活需要而購買、使用金融機(jī)構(gòu)提供的金融商品或接受其提供的金融服務(wù)的個人投資者。

（二）保護(hù)金融消費(fèi)者的利益

“與傳統(tǒng)消費(fèi)相比，由于金融業(yè)經(jīng)營者具有相對壟斷性、對專業(yè)信息具有高度依賴性，這種高度依賴及所帶來的金融消費(fèi)者困境主要表現(xiàn)在消費(fèi)標(biāo)的具有無形性、消費(fèi)內(nèi)容的不易識別性、銷售方式的勸誘性、商品種類及內(nèi)容的復(fù)雜性等四個方面，由此，金融消費(fèi)者在金融消費(fèi)中與經(jīng)營者相比而言的弱勢性顯得更加突出和特殊，更加需要傾斜保護(hù)”[3]，保障金融消費(fèi)者的安全權(quán)、知情權(quán)、公平交易權(quán)和確保金融服務(wù)提供者承擔(dān)起安全義務(wù)、信息披露義務(wù)和公平義務(wù)的意義更為重大?！?0世紀(jì)早期思想觀念的變化使得討論焦點(diǎn)轉(zhuǎn)移到是否需要擴(kuò)大金融消費(fèi)者權(quán)限，保障其知情權(quán)并賦予其維權(quán)工具方面。當(dāng)今絕大多數(shù)經(jīng)濟(jì)體的金融消費(fèi)者保護(hù)框架均反映了這種變化，并將公平和透明作為其核心原則。”[4]

（三）促進(jìn)金融業(yè)的有效競爭和穩(wěn)定發(fā)展

“金融危機(jī)凸顯了有效消費(fèi)者保護(hù)與充分金融教育對整個金融體系可持續(xù)性（特別是金融產(chǎn)品和服務(wù)日趨復(fù)雜化的背景下）的重要性。由于金融服務(wù)提供者欠缺有效信息披露、存在欺詐性廣告宣傳，加上消費(fèi)者對金融產(chǎn)品又不甚了解，從而導(dǎo)致美國次貸市場的崩潰?！盵4]可以通過信息披露和消費(fèi)者教育的方式確保消費(fèi)者的知情權(quán)，減少信息不對稱，提高零售市場的效率、透明度、金融可獲得性，增加競爭性，從而促進(jìn)金融業(yè)的穩(wěn)定、健康發(fā)展。

二、加拿大金融消費(fèi)者保護(hù)的立法概況

（一）金融消費(fèi)者條款（Consumer Provisions）

加拿大聯(lián)邦并沒有對金融消費(fèi)者保護(hù)進(jìn)行專門立法，相關(guān)內(nèi)容散見于金融服務(wù)立法中。涉及金融消費(fèi)者保護(hù)的法案主要有《銀行法》（Bank Act）、《信托與貸款公司法》（Trust and Loan Companies Act）、《保險公司法》（Insurance Companies Act）、《合作信用協(xié)會法》（Cooperative Credit Associations Act）he《金融消費(fèi)者管理局法》（Financial Consumer Agency of Canada Act，F(xiàn)CACA），此外還有《加拿大綠盾法》（the Green Shield Canada Act）和《支付卡網(wǎng)絡(luò)法》（Payment Card Networks Act）。

FCACA對分散的金融消費(fèi)者條款進(jìn)行了整合：

銀行合作信用協(xié)會保險公司信托貸款公司此外，申請加入“加拿大綠盾計劃”的金融機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)遵守《加拿大綠盾法》的消費(fèi)者權(quán)利保護(hù)條款及配套規(guī)定?！躲y行法》第 157（2）（e）、（f），413.1，418.1（3），439.1至 459.5，540（2）、（3），545（4）、（5），545（6）（b）、（c），552（3），559 至 576.2 條及配套規(guī)定《合作信用協(xié)會法》第 167（2）（f）、（g），第 382.2（3），385.05至385.28條及配套規(guī)定《保險公司法》第 165（2）（f）、（g），469.1（3），479至489.3，542.061（3），598至607.2條及配套規(guī)定《信托和貸款公司法》第 161（2）（e）、（f），418.1（3），425.1至444.3條及配套規(guī)定

從上述FCACA所指向的“消費(fèi)者條款”的內(nèi)容來看，這些條款保護(hù)的對象通常是自然人。[5]

（二）金融消費(fèi)者條款的配套條例

金融消費(fèi)者條款的配套條例共有三十多部，這些法規(guī)主要涉及以下方面：投訴信息的提供、借款的資金成本、披露收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、披露利率、披露電話方式開立的賬戶信息、分支機(jī)構(gòu)關(guān)閉的通知和相關(guān)金融機(jī)構(gòu)的公眾責(zé)任。

其中，于2012年8月1日生效的《獲取資金條例》（Access to Funds Regulations）和《消極選擇計費(fèi)條例》（Negative Option Billings Regulations）中，前者將減少消費(fèi)者和中小型企業(yè)對支票持有期的最長時間，后者則要求在聯(lián)邦注冊的金融機(jī)構(gòu)在提供新的有選擇性的產(chǎn)品和服務(wù)之前應(yīng)該取得消費(fèi)者的明確同意，禁止使用消極選擇計費(fèi)的金融產(chǎn)品，從而加大了金融產(chǎn)品的透明度。這兩部條例旨在為消費(fèi)者有效管理個人財產(chǎn)提供更多的自由度和信息，更好地保護(hù)了加拿大消費(fèi)者的權(quán)益。

三、加拿大金融消費(fèi)者保護(hù)框架

“一個有效的金融消費(fèi)者保護(hù)框架包括三個維度：一是保護(hù)消費(fèi)者免受金融服務(wù)提供者不公正或欺詐行為的侵害，包括廣告宣傳和債務(wù)清收；二是要求披露完整、清晰、充分、可比較的有關(guān)金融產(chǎn)品和服務(wù)價格、內(nèi)容、條款等方面的信息，以提高透明度；三是建立救助機(jī)制，使申訴和爭議解決更加快捷、便宜。”[4]下文將從這三個維度對上述金融消費(fèi)者條款形成的消費(fèi)者保護(hù)框架加以審視。

（一）公平待遇的維度

在上述列舉的金融消費(fèi)者條款中，消費(fèi)者享有公平待遇的規(guī)定主要包括：要求銀行、信托和貸款公司、保險公司、合作信用協(xié)會這四類金融機(jī)構(gòu)制定程序以保護(hù)客戶信息機(jī)密；上述四類金融機(jī)構(gòu)開立零售存款賬戶；要求銀行提供一個標(biāo)準(zhǔn)低收費(fèi)賬戶；消費(fèi)者對于在銀行、信托和貸款公司、合作信用協(xié)會于14天內(nèi)通過電話方式開立的零售存款賬戶有權(quán)關(guān)閉而不被收費(fèi)；禁止銀行、信托和貸款公司、合作信用協(xié)會對加拿大政府支票兌現(xiàn)業(yè)務(wù)進(jìn)行收費(fèi)；銀行有義務(wù)兌現(xiàn)金額不超過15000美元的加拿大政府支票；限制銀行進(jìn)行強(qiáng)制性捆綁式銷售；對于上述四類機(jī)構(gòu)，消費(fèi)者均有權(quán)提前償還貸款。

（二）信息披露的維度

金融消費(fèi)者條款和依其制定的法規(guī)中涉及信息披露的規(guī)定主要包括：要求銀行、信托和貸款公司、合作信用協(xié)會披露適用于存款賬戶的利率①相關(guān)法規(guī)有：Disclosureof Interest(Anthorized Foreign Banks)Regulations,Disclosureof Interest(Banks).和收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)②相關(guān)法規(guī)有：Disclosureof Charges(Anthorized Foreign Banks)Regulations,Disclosure of Charges(Banks)Regulations,Disclosureof Charges(Retail Associations)Regulations,Disclosureof Charges(Trust and Loan Companies)Regulations.；要求上述四類機(jī)構(gòu)披露借款的資金成本③相關(guān)法規(guī)有：Cost of Borrowing(Anthorized Foreign Banks)Regulations,Cost of Borrowing(Banks)Regulations,Cost of Borrowing(Canadian Insurance Companies)Regulations,Cost of Borrowing(Foreign Insurance Companies)Regulations,Cost of Borrowing(Retail Associations)Regulations,Cost of Borrowing(Trust and Loan Companies)Regulations.；要求當(dāng)銀行為非加拿大存款保險成員時，該銀行須提供書面通知以告知客戶其存款不在投保之列④Noticesof Uninsured Deposits Regulations；要求銀行、信托和貸款公司、合作信用協(xié)會關(guān)閉零售分支機(jī)構(gòu)前必須提供書面通知⑤相關(guān)法規(guī)有：Notice of Branch Closure(Banks)Regulations,Notice of Branch Closure(Cooperative Credit Associations)Regulations,Noticeof Branch Closure(Trust and Loan Companies)Regulations.；要求銀行、信托和貸款公司、合作信用協(xié)會披露通過電話方式開立的賬戶信息⑥相關(guān)法規(guī)有：Disclosure on Account Opening by Telephone Request(Anthorized Foreign Banks)Regulations,Disclosure on Account Opening by Telephone Request(Banks)Regulations,Disclosure on Account Opening by Telephone Request(Retail Associations)Regulations,Disclosureon Account Opening by Telephone Request(Trust and Loan Companies)Regulations.；要求資產(chǎn)凈值在10億美元及以上的銀行、信托和貸款公司、保險公司及相關(guān)附屬機(jī)構(gòu)提交公眾責(zé)任陳述書①相關(guān)法規(guī)有：Public Accoutability Statements(Banks,Insurance Companies,Trust and Loan Companies)Regulations.。規(guī)定向消費(fèi)者進(jìn)行信息披露的條例約占據(jù)金融消費(fèi)者保護(hù)相關(guān)條例總量的2/3。由此可見，信息披露是立法的重點(diǎn)。

（三）第三方爭議解決機(jī)制

為金融消費(fèi)者提供的第三方爭議解決途徑的規(guī)定主要有：要求信托和貸款公司、保險公司、合作信用協(xié)會加入一家獨(dú)立投訴裁決組織；要求上述四類機(jī)構(gòu)制定客戶投訴處理程序，并將這些程序副本提供給加拿大金融消費(fèi)監(jiān)管當(dāng)局②相關(guān)法規(guī)有：Complaint Information(Authorized Foreign Banks)Regulations,Complaint Information(Banks)Regulations,Complaint Information(Canadian Insurance Companies)Regulations,Complaint Information(Foreign Insurance Companies)Regulations,Complaint Information(Retail Associations)Regulations,Complaint Information(Trust and Loan Companies)Regulations.；當(dāng)消費(fèi)者對上述四類機(jī)構(gòu)遵守消費(fèi)者條款規(guī)定的情況提出投訴意見時，要求該機(jī)構(gòu)向加拿大消費(fèi)者監(jiān)管局提供相關(guān)信息。

四、加拿大金融消費(fèi)者保護(hù)的執(zhí)行機(jī)制

“金融產(chǎn)品包含的內(nèi)容除了承諾的因素之外，還涉及風(fēng)險收益形式、費(fèi)用及利潤結(jié)構(gòu)、提前退出的懲罰機(jī)制、稅收負(fù)擔(dān)等等，專業(yè)性極強(qiáng)，這使得消費(fèi)者與金融機(jī)構(gòu)相比處于相當(dāng)劣勢的地位，所以需要通過適當(dāng)?shù)耐獠考s束力量……這里的外部力量，最主要的，無疑是該國的金融監(jiān)管當(dāng)局?！盵6]

一般來說，大多數(shù)國家會安排多重監(jiān)管者參與消費(fèi)者保護(hù)。傳統(tǒng)的金融監(jiān)管者“雖然對金融部門有相當(dāng)了解，但僅被賦予針對其所監(jiān)管的機(jī)構(gòu)實施消費(fèi)者保護(hù)條款的權(quán)力，而不是針對廣大的金融服務(wù)提供者。這種方法割裂了監(jiān)管者的職能，更重要的是，它排除了未納入監(jiān)管范圍的機(jī)構(gòu)，勢必造成市場扭曲。為解決這個問題，有一些經(jīng)濟(jì)體特別創(chuàng)建了專門負(fù)責(zé)零售金融服務(wù)領(lǐng)域消費(fèi)者保護(hù)的部門，例如加拿大的金融消費(fèi)者機(jī)構(gòu)、南非的國家信貸管理者”[4]。加拿大金融消費(fèi)者管理局的成立反映了加拿大加強(qiáng)金融消費(fèi)者保護(hù)的政策取向，它成為加拿大金融消費(fèi)者保護(hù)制度的一大特色。

（一）加拿大金融消費(fèi)者管理局（FCAC）的成立

在加拿大金融監(jiān)管體制中，定期修改過時的法律是一種良好傳統(tǒng)。1996年，加拿大成立了“加拿大金融部門未來特別小組”（Task Forceon the Futureof the Canadian Financial Services Sector）（以下簡稱“特別小組”），擬對加拿大金融部門進(jìn)行改革。1998年9月，“特別小組”向聯(lián)邦政府提出了報告。在廣泛征求各方面意見的基礎(chǔ)上，報告提出了124項提高金融競爭力、提升金融監(jiān)管水平并提高消費(fèi)者地位的建議。該報告得到了加拿大聯(lián)邦議會和政府的批準(zhǔn)和認(rèn)可。

1999年6月，加拿大政府發(fā)布了《改革加拿大金融部門：未來框架》（Reforming Canada's Financial Services Sector:A Framework for the Future），提出了57項改革措施。成立金融消費(fèi)者管理局，統(tǒng)一負(fù)責(zé)金融消費(fèi)者利益的保護(hù)是措施之一。

2001年6月14日，加拿大通過了《金融消費(fèi)者管理局法》。該法規(guī)定，金融消費(fèi)者管理局（Financial Consumer Agency of Canada，F(xiàn)CAC）的目的是：監(jiān)督金融機(jī)構(gòu)遵守消費(fèi)者保護(hù)法；提升金融機(jī)構(gòu)實施消費(fèi)者保護(hù)法的政策和程序；監(jiān)督金融機(jī)構(gòu)對保護(hù)其客戶利益的自愿性規(guī)則的遵守；提高消費(fèi)者對金融機(jī)構(gòu)在消費(fèi)者保護(hù)方面的義務(wù)的了解；與加拿大聯(lián)邦和省的其他機(jī)構(gòu)合作，增強(qiáng)消費(fèi)者對金融服務(wù)及相關(guān)問題的理解?！癋CAC把過去散布于不同聯(lián)邦機(jī)構(gòu)的金融消費(fèi)者保護(hù)職能集于一身，聯(lián)邦政府與省政府則共同負(fù)責(zé)消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)領(lǐng)域的事務(wù)，使得對消費(fèi)者的保護(hù)更加全面?！盵7]

（二）FCAC的機(jī)構(gòu)設(shè)置

FCAC作為一個為金融消費(fèi)者提供保護(hù)和信息服務(wù)的獨(dú)立機(jī)構(gòu)，是聯(lián)邦政府部門，現(xiàn)由以下部門構(gòu)成：合規(guī)與執(zhí)行部（Compliance and Enforcement Branch）、市場與交流部（Marketing and Communications Branch）、金融知識與消費(fèi)者教育部（Financial Literacy and Consumer Education Branch）、研究部（Research Branch）和合作服務(wù)部（Corporate Services Branch）③Seehttp://www.fcac-acfc.gc.ca/eng/about/OrgChart/index-eng.asp.。

（三）FCAC的管轄權(quán)

在機(jī)構(gòu)管轄權(quán)方面，F(xiàn)CAC并不是對一切金融機(jī)構(gòu)都有管轄權(quán)。FCAC有權(quán)監(jiān)管的機(jī)構(gòu)包括所有銀行、所有聯(lián)邦注冊保險公司、信托與貸款機(jī)構(gòu)和零售業(yè)務(wù)服務(wù)商，而對于信用社（creditunions）、金融公司（financial firms）、基金（mutual funds）、證券交易商（brokers）和其他由各省管轄的金融機(jī)構(gòu)，F(xiàn)CAC沒有管轄權(quán)。

在事務(wù)管轄權(quán)方面，“FCAC并不是對消費(fèi)者關(guān)于金融機(jī)構(gòu)的一切投訴都有管轄權(quán)，其僅對違反聯(lián)邦消費(fèi)者保護(hù)法律和規(guī)章的行為具有管轄權(quán)。對于諸如服務(wù)質(zhì)量、營業(yè)政策、營業(yè)時間等‘一般性服務(wù)’問題的投訴，F(xiàn)CAC沒有強(qiáng)制性的處理權(quán)”[8]。

（四）FCAC的行政權(quán)限

FCAC的委員認(rèn)為金融機(jī)構(gòu)違反了消費(fèi)者保護(hù)條款，則有權(quán)向金融機(jī)構(gòu)單獨(dú)或同時下發(fā)違法通知書（Letter of Reprimand）或處以相應(yīng)的行政性罰款（Administrative Monetary Penalty）。FCAC也會公布金融機(jī)構(gòu)的違法細(xì)節(jié)，包括金融機(jī)構(gòu)的名稱以及罰款數(shù)額。金融機(jī)構(gòu)如對FCAC的處罰不服，可向法院起訴。

FCAC的處罰手段僅限于警告、罰款等行政性處理手段，不負(fù)責(zé)民事賠償。FCAC聲稱：“聯(lián)邦管轄的金融機(jī)構(gòu)都有義務(wù)遵守聯(lián)邦消費(fèi)者保護(hù)法，如果消費(fèi)者認(rèn)為聯(lián)邦機(jī)構(gòu)沒有遵守其法定義務(wù)，可以向FCAC進(jìn)行投訴，F(xiàn)CAC將受理這些投訴。如果消費(fèi)者尋求賠償，F(xiàn)CAC將告知消費(fèi)者有關(guān)金融機(jī)構(gòu)處理其賠償請求的程序。”這就意味著FCAC不直接處理這些賠償。比如，當(dāng)消費(fèi)者的投訴不能通過銀行得到有效解決時，F(xiàn)CAC會把該投訴轉(zhuǎn)給OBSI①OBSI（Ombudsman for Banking Servicesand Investments）是獨(dú)立的爭議解決服務(wù)機(jī)構(gòu)。該機(jī)構(gòu)在法律體系框架之外（an alternative tothelegal system）為消費(fèi)者和銀行在服務(wù)和投資方面不能自行解決的爭議提供非正式（informal）的解決途徑。其通過評估投訴，由監(jiān)察員作出其認(rèn)為適當(dāng)?shù)难a(bǔ)救賠償建議。如果消費(fèi)者不滿意OBSI的解決結(jié)果，也可以通過司法途徑解決。。

“此外，加拿大金融消費(fèi)者管理局在處理消費(fèi)者爭議時還廣泛運(yùn)用達(dá)成協(xié)議的方式——FCAC的委員與金融機(jī)構(gòu)高管達(dá)成的‘守法協(xié)議’（Compliance Agreement）。協(xié)議寫明金融機(jī)構(gòu)為遵守消費(fèi)者保護(hù)法律將采取的措施以及采取這些措施的時間表。”[7]例如，在2007—2008年度，F(xiàn)CAC就與兩家金融機(jī)構(gòu)達(dá)成了“守法協(xié)議”，金融機(jī)構(gòu)在“守法協(xié)議”中寫明由合規(guī)與執(zhí)行部確認(rèn)的金融機(jī)構(gòu)存在的合規(guī)性問題，告訴其客戶其在信息披露方面存在的不足。

在執(zhí)法創(chuàng)新方面，合規(guī)與執(zhí)行部建立了新的風(fēng)險評估模型（Risk Assessment Model，RAM）。這個模型可以幫助FCAC更好地評估金融機(jī)構(gòu)潛在的違規(guī)風(fēng)險，防患于未然②See Fiancial Consumer Agency of Canada 2010-2011 Annual Report,Page13.。

（五）FCAC從執(zhí)法中總結(jié)的主要問題及其執(zhí)法重點(diǎn)

1.過高的利率和費(fèi)率

根據(jù)FCAC2010—2011年的年度報告，金融消費(fèi)者在合法合規(guī)方面投訴的主要業(yè)務(wù)領(lǐng)域是：信用卡費(fèi)用（cost of borrowing-credit cards）、按揭貸款費(fèi)用（cost of borrowing-mortgages）和存款賬戶。關(guān)于上述三項業(yè)務(wù)的投訴占合法合規(guī)性投訴總量的比例分別為29.7%、13.1%和8.6%，合計超過50%。所以，過高的費(fèi)率和利率是造成投訴的最常見原因。

2.信息披露不充分

FCAC委員William G.Knight在FCAC2010—2011年度報告中說：“一個高效的市場運(yùn)行系統(tǒng)的核心是合理的信息披露?！蓖瑫r，根據(jù)FCAC的統(tǒng)計情況，相關(guān)信息披露不充分仍是金融消費(fèi)者面臨的主要問題之一。所以，為了保護(hù)金融消費(fèi)者，加拿大的立法和執(zhí)法中一個核心指向便是確保監(jiān)管對象對消費(fèi)者進(jìn)行充分而合理的信息披露，促進(jìn)金融服務(wù)行業(yè)的透明度。

在2004—2005年，F(xiàn)CAC進(jìn)行行政罰款的兩個案例都是因為被處罰對象違反了信息披露的相關(guān)規(guī)定。其一是CIBCMortgages Inc.的分支機(jī)構(gòu)Firstline Mortgages由于沒有以書面形式全面說明改變按揭還款頻率的非利息費(fèi)用的性質(zhì)和數(shù)目，違反了《借款費(fèi)用（信托與貸款公司）條例》第8段第（1）（q）項的規(guī)定而被處以50000美元的罰款。在FCAC的介入之下，該機(jī)構(gòu)的消費(fèi)者都獲得了一份費(fèi)用明細(xì)表。其二是Laurentian Bank of Canada由于在其分支機(jī)構(gòu)張貼的關(guān)于按揭利率的宣傳中沒有披露貸款的名稱，違反了《借款費(fèi)用（銀行）條例》的第19條第（1）項的規(guī)定，被處以30000美元的罰款。

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