摘 要：本文基于筆者從事土地節(jié)約集約利用的相關(guān)工作經(jīng)驗(yàn)，以建設(shè)用地節(jié)約集約利用措施為研究對(duì)象，從技術(shù)層面和管理層面兩方面進(jìn)行了詳盡的探討，全文是筆者長(zhǎng)期工作實(shí)踐基礎(chǔ)上的理論升華，相信對(duì)從事相關(guān)工作的同行能有所裨益。

關(guān)鍵詞：建設(shè)用地 節(jié)約 集約 利用 技術(shù) 管理

中圖分類號(hào)：TU984 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1672-3791（2012）12（b）-0041-02

1 在技術(shù)層面上

一種良好用地管理辦法，必須要有相適應(yīng)的制度和可操作性的規(guī)程做保證。

研究節(jié)約與集約利用土地，根本的問題就是要應(yīng)用規(guī)劃的手段，從科學(xué)發(fā)展觀的高度，去用心捕捉能帶動(dòng)城市擴(kuò)張，又能規(guī)范農(nóng)村建設(shè)用地的基本措施。把土地的開發(fā)強(qiáng)度與產(chǎn)出率作為一個(gè)因子，擴(kuò)大研究成果，滿足建設(shè)用地市場(chǎng)需求，有序?qū)崿F(xiàn)集約（如圖1）。

1.1 堅(jiān)持從規(guī)劃入手，提高規(guī)劃的功能和作用，力求規(guī)劃的科學(xué)性、嚴(yán)謹(jǐn)性和實(shí)用性，注重規(guī)劃的前瞻性

土地利用規(guī)劃是一個(gè)完整、長(zhǎng)期的系統(tǒng)工程，完善土地利用規(guī)劃體系是科學(xué)利用土地的前提，它是由不同類型、不同層次和不同時(shí)序的規(guī)劃所構(gòu)成的交互網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)。要建立健全逐級(jí)控制、分工明確、重點(diǎn)突出、銜接統(tǒng)一的規(guī)劃體系，必須強(qiáng)化省土地利用總體規(guī)劃的戰(zhàn)略性和政策性，提高地（市）級(jí)以下土地利用規(guī)劃的針對(duì)性和可操作性。規(guī)劃不論大小，但都不能偏離有理、有據(jù)、有序、有效的基本原則。有理就是說編制或修編規(guī)劃必須從長(zhǎng)計(jì)議、理由充分、觀點(diǎn)鮮明，發(fā)展方向清晰，理得清、挑得明、有說服力，可操作性強(qiáng)。有理有據(jù)就是說土地利用規(guī)劃在編制期間必須分析過去發(fā)展中的利弊，著眼編制后的發(fā)展前景，從戰(zhàn)略的高度和對(duì)未來發(fā)展的深度提出定性與定量結(jié)合的數(shù)據(jù)、指導(dǎo)規(guī)劃編制，體現(xiàn)規(guī)劃的實(shí)用性。有序就是在編制規(guī)劃過程中必須堅(jiān)持短、中、長(zhǎng)規(guī)劃結(jié)合，體現(xiàn)規(guī)劃的階段性和實(shí)現(xiàn)規(guī)劃的長(zhǎng)效性的有機(jī)統(tǒng)一。有效就是說規(guī)劃不是一紙空文，是付諸實(shí)施的指導(dǎo)性文件，規(guī)劃編制過程必須把有效性作為發(fā)展方向，在編制中注重其土地利用的節(jié)約與集約的基本要求，規(guī)劃在實(shí)施過程必須達(dá)到經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益與生態(tài)效益的高度統(tǒng)一。

1.2 從產(chǎn)出入手，堅(jiān)持土地利用的開發(fā)強(qiáng)度與產(chǎn)出率掛鉤

土地是不能再生的稀缺資源，土地的開發(fā)利用不加以控制，沒有一個(gè)定量的經(jīng)濟(jì)標(biāo)準(zhǔn)，不僅是浪費(fèi)資源，嚴(yán)重的說是通過毀滅資源。實(shí)施土地的綜合利用，必須把開發(fā)強(qiáng)度與產(chǎn)出率一并加以研究，力求低開發(fā)實(shí)現(xiàn)高產(chǎn)出。特別是工業(yè)項(xiàng)目的開發(fā)，不少地方圈地現(xiàn)象嚴(yán)重，幾百畝的用地僅見一層的廠房，建筑密度不到25%，年產(chǎn)值也聊聊無幾，給國家提供的稅收也很少，這樣的開發(fā)必須限制，考察土地利用是否集約、節(jié)約用地產(chǎn)出率是個(gè)基本要求，工業(yè)用地是這樣，房地產(chǎn)開發(fā)用地，第三產(chǎn)業(yè)用地、城市用地和農(nóng)村用地都必須堅(jiān)持以產(chǎn)出率為基礎(chǔ)，鼓勵(lì)支持高產(chǎn)出的用地項(xiàng)目，以滿足飛速發(fā)展的經(jīng)濟(jì)建設(shè)的用地需求，做到用地節(jié)約、產(chǎn)出集約。

1.3 要從標(biāo)準(zhǔn)入手，城鄉(xiāng)規(guī)劃要把用地標(biāo)準(zhǔn)作為土地利用的強(qiáng)制性內(nèi)容加以控制

以人口總量、建設(shè)用地的規(guī)模為基礎(chǔ)，制定規(guī)劃利用土地標(biāo)準(zhǔn)，推行節(jié)約集約用地的原則，對(duì)城鎮(zhèn)布局、產(chǎn)業(yè)布局、功能分區(qū)、基礎(chǔ)設(shè)施配置進(jìn)行科學(xué)安排，確定合理的城鎮(zhèn)用地規(guī)模，加強(qiáng)與土地利用相關(guān)行業(yè)規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃的銜接，制定出土地利用的標(biāo)準(zhǔn)化文件。要建立健全科學(xué)合理的客觀和微觀用地指標(biāo)控制體系。宏觀方面，城鄉(xiāng)總?cè)司玫亍⒊擎?zhèn)人均用地及農(nóng)村居民點(diǎn)人均用地分別控制著城鄉(xiāng)建設(shè)用地總量，城鎮(zhèn)用地規(guī)模和農(nóng)村居民點(diǎn)用地規(guī)模，實(shí)現(xiàn)對(duì)城鄉(xiāng)建設(shè)用地總量的控制要求，合理制定各項(xiàng)人均用地控制指標(biāo)；微觀方面，抓緊各項(xiàng)工程項(xiàng)目建設(shè)用地指標(biāo)的制定和修改工作，優(yōu)先開展城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，教育和公共文化體育衛(wèi)生基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)用地指標(biāo)的編制工作，重點(diǎn)做好城市、集鎮(zhèn)和村莊內(nèi)部各項(xiàng)建設(shè)用地指標(biāo)以及城市規(guī)劃區(qū)范圍內(nèi)道路等市政工程建設(shè)用地指標(biāo)的編制工作，其中要特別嚴(yán)格把關(guān)控制農(nóng)村宅基地標(biāo)準(zhǔn)，各工業(yè)園區(qū)、開發(fā)建設(shè)用地指標(biāo)、居住區(qū)用地指標(biāo)及其環(huán)境生態(tài)相關(guān)建設(shè)用地指標(biāo)。

1.4 從空間入手，加大土地利用的節(jié)約、集約程度

城鄉(xiāng)用地空間的整合，不僅僅是城鄉(xiāng)兩種地域景觀的物質(zhì)空間整合，它還是包括經(jīng)濟(jì)空間、社會(huì)空間和生態(tài)空間的整合。因此，城鄉(xiāng)空間規(guī)劃不再是單純意義上的用地空間規(guī)劃，應(yīng)該是土地、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和生態(tài)規(guī)劃的結(jié)合和統(tǒng)一。需要國土、規(guī)劃、計(jì)劃、經(jīng)濟(jì)、環(huán)保等多個(gè)部門相互配合、建立橫向聯(lián)系機(jī)制，避免各自為政，相互制約。然而要實(shí)現(xiàn)土地利用的節(jié)約與集約，還必須從建筑物用地的縱向來考慮土地利用的空間布局。即開發(fā)土地上下空間布局的利用：一要堅(jiān)持節(jié)地升空，出讓土地時(shí)就要科學(xué)提出容積率的標(biāo)準(zhǔn)，讓更多的建筑物升向空中，減少土地資源的浪費(fèi)；二要節(jié)空伸地?？罩械馁Y源得到有效利用僅是節(jié)地的一個(gè)方面，同時(shí)要考慮向地下要資源，把建筑物能向地下延伸的部分都往地下延伸，開辟地下建筑空間，更多地滿足建筑的配套需求。

2 管理層面上

管理是一種制度與行為的統(tǒng)一體。城鄉(xiāng)建設(shè)對(duì)用地的需求，必須把兩者有機(jī)結(jié)合起來。特別是在當(dāng)前土地資源嚴(yán)控，各地爭(zhēng)相尋求建設(shè)用地，以實(shí)現(xiàn)城市擴(kuò)張、項(xiàng)目落地而不顧土地在使用上的節(jié)約與集約的前提下，不顧影響環(huán)境和無序建設(shè)的情況下，必須建立健全可持續(xù)發(fā)展的土地資源保障體制和嚴(yán)格的用地審批制度，為經(jīng)濟(jì)的發(fā)展找到雙贏的路子，著力做好城鄉(xiāng)土地利用規(guī)劃。

2.1 加強(qiáng)規(guī)劃對(duì)節(jié)約和集約利用土地的指導(dǎo)

加強(qiáng)土地利用總體規(guī)劃對(duì)城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)模的控制。新土地管理法在土地利用總體規(guī)劃對(duì)城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)?？刂频牡匚缓妥饔?，作了明確的規(guī)定，在加強(qiáng)對(duì)土地清查、實(shí)施土地資源評(píng)價(jià)的基礎(chǔ)上，以節(jié)約和集約用地求發(fā)展為指導(dǎo)思想，以科學(xué)合理、節(jié)地挖潛、集約利用土地為原則，合理地編制、修訂土地利用總體規(guī)劃，真正發(fā)揮土地利用總體規(guī)劃在控制城鄉(xiāng)建設(shè)用地總量上的龍頭作用。

加強(qiáng)各規(guī)劃間的協(xié)調(diào)配合工作。一方面要切實(shí)做好城鄉(xiāng)規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃的相互銜接工作。土地管理部門要與城鄉(xiāng)規(guī)劃管理部門密切配合，通力協(xié)作，正確處理好局部和整體、近期建設(shè)和遠(yuǎn)景發(fā)展、城市建設(shè)和耕地保護(hù)、經(jīng)濟(jì)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)的關(guān)系，堅(jiān)持城鄉(xiāng)規(guī)劃在用地規(guī)模及布局上服從于土地利用總體規(guī)劃，使城鄉(xiāng)規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃在編制、修訂和實(shí)施中保持協(xié)調(diào)；另一方面要充分發(fā)揮近期建設(shè)規(guī)劃的綜合協(xié)調(diào)作用。近期各類、各級(jí)建設(shè)規(guī)劃要與國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃的相互銜接，與土地利用總體規(guī)劃相銜接，通過合理制定土地供應(yīng)計(jì)劃，統(tǒng)籌安排規(guī)劃期年限內(nèi)各類、各級(jí)建設(shè)用地的規(guī)劃、布局、比例和開發(fā)時(shí)序，確保節(jié)約和集約用地目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

完善城鄉(xiāng)規(guī)劃的編制和管理工作。針對(duì)當(dāng)前城鄉(xiāng)規(guī)劃的薄弱環(huán)節(jié)，完善城鄉(xiāng)規(guī)劃的編制和管理工作顯得十分重要?？梢圆扇∠旅嫒齻€(gè)方法。

（1）加強(qiáng)城鎮(zhèn)體系和區(qū)域發(fā)展規(guī)劃編制，充分發(fā)揮產(chǎn)業(yè)集聚效應(yīng)，加大力度整合土地資源。

（2）加強(qiáng)村鎮(zhèn)規(guī)劃的編制。村鎮(zhèn)規(guī)劃要合理確定農(nóng)村居民點(diǎn)數(shù)量、布局和建設(shè)用地規(guī)模，在符合農(nóng)民意愿的前提下，統(tǒng)籌規(guī)劃農(nóng)村居民點(diǎn)，遷村并點(diǎn)。統(tǒng)籌安排鄉(xiāng)村工業(yè)用地，嚴(yán)禁零散布局。通過村鎮(zhèn)規(guī)劃加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村宅基地的管理，從而減少農(nóng)村建設(shè)用地。

（3）加快城鄉(xiāng)規(guī)劃立法，在已編制完成的城鄉(xiāng)規(guī)劃與規(guī)劃管理工作間建立起有效的約束性聯(lián)系，從而使城鄉(xiāng)規(guī)劃從編制到實(shí)施的過程能有效地得到保障。

2.2 制定節(jié)約和集約利用土地的規(guī)劃控制標(biāo)準(zhǔn)

建立科學(xué)合理的宏觀和微觀用地指標(biāo)控制體系。加快制定建設(shè)用地指標(biāo)，建立科學(xué)合理的宏觀和微觀用地指標(biāo)控制體系。宏觀方面，要根據(jù)城鄉(xiāng)總?cè)司玫?、城?zhèn)人均用地及農(nóng)村居民點(diǎn)人均用地的要求，確定城鄉(xiāng)建設(shè)用地總量、城鎮(zhèn)用地規(guī)模和農(nóng)村居民點(diǎn)用地規(guī)模，從而合理制定出各項(xiàng)人均用地控制指標(biāo)；微觀方面，要抓緊各項(xiàng)工程項(xiàng)目建設(shè)用地指標(biāo)的制定和修改工作，優(yōu)先做好城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目、教育和公共文化體育衛(wèi)生基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)用地指標(biāo)的編制工作，重點(diǎn)做好城市、集鎮(zhèn)和村莊內(nèi)部各項(xiàng)建設(shè)用地指標(biāo)以及城市規(guī)劃區(qū)范圍內(nèi)道路等市政工程建設(shè)用地指標(biāo)的編制工作，其中要特別嚴(yán)格把關(guān)控制農(nóng)村宅基地標(biāo)準(zhǔn)、各工業(yè)集中區(qū)、開發(fā)區(qū)建設(shè)用地指標(biāo)、居住用地指標(biāo)及其環(huán)境生態(tài)相關(guān)建設(shè)用地指標(biāo)。

合理確定城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)模。凡不符合節(jié)約和集約用地標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)劃，不得審查通過，必須按規(guī)定進(jìn)行修改調(diào)整。嚴(yán)格控制城鄉(xiāng)建設(shè)用地的外延擴(kuò)展，實(shí)行城鄉(xiāng)規(guī)劃和用地總量管理，即在建設(shè)用地規(guī)模上要受土地利用規(guī)劃的制約，在城市用地上要依照城市規(guī)劃組織實(shí)施，從根本上實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)建設(shè)用地從外延粗放型向內(nèi)涵集約型的轉(zhuǎn)變。

2.3 加大產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和城市用地布局調(diào)整

隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的飛速發(fā)展，城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，客觀上要求城市用地結(jié)構(gòu)和布局也應(yīng)隨之進(jìn)行調(diào)整，特別是城市房地產(chǎn)業(yè)，工業(yè)用需求的加大，客觀上要求我們必須通過各種有效的措施以實(shí)現(xiàn)建設(shè)用地的節(jié)約與集約。如可以用收取級(jí)差地價(jià)的方式允許企業(yè)用地的變更，達(dá)到充分、合理、高效利用土地的目的，同時(shí)應(yīng)鼓勵(lì)發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)，增加第三產(chǎn)業(yè)用地實(shí)行土地置換。

2.4 建立區(qū)域土地集約利用評(píng)價(jià)考核制度

全面掌握城鎮(zhèn)和開發(fā)區(qū)存量土地面積、類型、用途、權(quán)屬、分布等狀況，建立土地集約利用評(píng)價(jià)考核體系，開展城市及開發(fā)區(qū)土地集約利用評(píng)價(jià)，制定盤活存量土地的實(shí)施方案和積極穩(wěn)妥的政策措施，促進(jìn)存量土地的開發(fā)利用。

2.5 建立和完善規(guī)劃執(zhí)法監(jiān)察制度

建立和完善規(guī)劃執(zhí)法監(jiān)察制度可以通過建立規(guī)劃巡回執(zhí)法檢查制度，實(shí)行規(guī)劃執(zhí)法監(jiān)察公開制度，建立糾正行政違法、不當(dāng)行為制度，建立違法案件統(tǒng)計(jì)報(bào)表制度，以及完善規(guī)劃動(dòng)態(tài)監(jiān)察制度來實(shí)施。

2.6 建立規(guī)劃審查制度和規(guī)劃調(diào)整管理制度

建立規(guī)劃審查制度和規(guī)劃調(diào)整管理制度可以通過下面四項(xiàng)措施來實(shí)施。

（1）強(qiáng)化建設(shè)用地項(xiàng)目的規(guī)劃審查。（2）加強(qiáng)對(duì)城市和城鎮(zhèn)規(guī)劃的審查、審核。（3）加強(qiáng)對(duì)土地開發(fā)、復(fù)墾、整理規(guī)劃的審查。（4）完善規(guī)劃調(diào)整的管理、規(guī)劃調(diào)整和修改制度、違反規(guī)定隨意調(diào)整修編規(guī)劃的責(zé)任、規(guī)劃的公眾監(jiān)督。

參考文獻(xiàn)

[1]劉漢成，梅福林.城市化進(jìn)程與耕地保護(hù)及失地農(nóng)民關(guān)系研究[J].新農(nóng)村理論月刊，2007（8）：11-12.

[2]蘇珍，吳克寧，呂巧靈.城市化進(jìn)程中對(duì)耕地保護(hù)的再思考[J].中國農(nóng)學(xué)通報(bào)，2007（5）：10-12.