盧立棟 楊峰 裴鈺 熊敏

(陜西省環(huán)境科學(xué)研究院，陜西西安 710061)

0 引言

在2009年4月西北督查中心組織召開(kāi)的專題研討會(huì)上，宏觀環(huán)境督查的概念第一次被提出，它是指環(huán)保部及受其委托的區(qū)域環(huán)保督查中心對(duì)地方政府執(zhí)行國(guó)家環(huán)境法規(guī)、政策、規(guī)劃、標(biāo)準(zhǔn)情況開(kāi)展的監(jiān)督檢查。它有別于環(huán)境應(yīng)急督查、案件督查等所謂微觀層面的督查，而是從宏觀層面入手的工作。區(qū)域督查中心建立并運(yùn)行幾年內(nèi)取得了成績(jī)，但也存在一定問(wèn)題，如督查地方政府環(huán)境監(jiān)管能力層面力度仍然不強(qiáng)、效果依然不明顯，為了有效解決此類問(wèn)題，本文擬通過(guò)對(duì)國(guó)內(nèi)外宏觀環(huán)境督查體系現(xiàn)狀調(diào)研，尋找問(wèn)題，分析并在借鑒國(guó)外先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上提出了解決問(wèn)題的設(shè)想，希望能對(duì)現(xiàn)有的宏觀環(huán)境督查管理工作起到補(bǔ)充以及完善作用。

1 國(guó)內(nèi)宏觀環(huán)境保護(hù)督查體系現(xiàn)狀

我國(guó)宏觀環(huán)境督查體系的建立是根據(jù)時(shí)代發(fā)展而逐步完善起來(lái)的，2005年12月發(fā)布的《國(guó)務(wù)院關(guān)于落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)的決定》中明確規(guī)定“建立健全國(guó)家監(jiān)察、地方監(jiān)管、單位負(fù)責(zé)的三級(jí)環(huán)境監(jiān)管體制，其中“國(guó)家檢察”屬于宏觀環(huán)境督查體系層面。

1.1 宏觀環(huán)境督查體制

宏觀環(huán)境督查對(duì)象為地方人民政府，督查的內(nèi)容是地方政府執(zhí)行國(guó)家環(huán)保政策、規(guī)劃、法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)的情況，督查主體是環(huán)境保護(hù)部及其委托的區(qū)域環(huán)保督查中心。由此繪制出我國(guó)宏觀環(huán)境督查體制，具體見(jiàn)圖1。

圖1 宏觀環(huán)境督查體制圖

1.2 我國(guó)環(huán)境監(jiān)察體系

1.2.1 國(guó)家監(jiān)察

1)我國(guó)現(xiàn)行國(guó)家監(jiān)察機(jī)構(gòu)。

國(guó)家監(jiān)察主要是指國(guó)家對(duì)地方政府執(zhí)行國(guó)家環(huán)保法律法規(guī)情況的監(jiān)察?！吨腥A人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》第七條規(guī)定:“國(guó)務(wù)院環(huán)境保護(hù)行政主管部門(mén)，對(duì)全國(guó)環(huán)境保護(hù)工作實(shí)施統(tǒng)一監(jiān)督管理”。環(huán)保部將這一職責(zé)授予其下屬單位環(huán)境監(jiān)察局具體負(fù)責(zé)。近年來(lái)環(huán)保部為了更好的延伸其地方環(huán)境保護(hù)的職能，在全國(guó)范圍內(nèi)成立了六個(gè)區(qū)域環(huán)境保護(hù)督查中心，自此，“國(guó)家監(jiān)察”體系建成主要包括:

a.環(huán)境保護(hù)部環(huán)境監(jiān)察局。

環(huán)保部環(huán)境監(jiān)察局作為我國(guó)環(huán)境保護(hù)最高監(jiān)督權(quán)責(zé)的機(jī)構(gòu)，是宏觀環(huán)境督查面上的最高監(jiān)督機(jī)關(guān)。它是我國(guó)宏觀環(huán)境督查層面最高的組織機(jī)關(guān)，事業(yè)單位編制。

b.區(qū)域環(huán)境保護(hù)督查中心。

自2002年～2008年，國(guó)家環(huán)保部先后在全國(guó)范圍內(nèi)設(shè)立了華東、華南、西北、西南、東北和華北六大區(qū)域環(huán)境保護(hù)督查中心，以延伸環(huán)保部對(duì)地方環(huán)保工作的控制力度。

區(qū)域督查中心成立的作用很明顯，一是切實(shí)加強(qiáng)環(huán)保部的環(huán)境監(jiān)管能力。二是要實(shí)行自上而下的改革。三是與地方環(huán)保部門(mén)密切協(xié)調(diào)配合，尋求破解執(zhí)法體制難題。督查中心直接受環(huán)境保護(hù)部領(lǐng)導(dǎo)，工作上受環(huán)境監(jiān)察局指導(dǎo)。

2)宏觀環(huán)保督查工作方式。

宏觀環(huán)保督查針對(duì)督查內(nèi)容與性質(zhì)不同，主要分為日常督查和專項(xiàng)督查兩項(xiàng)。其工作方式主要有匯報(bào)座談、現(xiàn)場(chǎng)檢查(督查)、咨詢專家、資料審查相結(jié)合等。督查形式主要是對(duì)所提供的督查要點(diǎn)與督查表的判斷進(jìn)行，然后將結(jié)果上報(bào)環(huán)保部環(huán)監(jiān)局，因此它僅有監(jiān)督權(quán)，而不具備處罰權(quán)。

1.2.2 地方監(jiān)管

地方監(jiān)管是指地方政府對(duì)本轄區(qū)環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)，負(fù)責(zé)監(jiān)督下一級(jí)政府和環(huán)保工作落實(shí)情況，查處本轄區(qū)內(nèi)的一切單位或個(gè)人執(zhí)行環(huán)保法律、法規(guī)和管理制度等環(huán)境違法行為。與之配套建設(shè)的環(huán)境監(jiān)察隊(duì)伍是各級(jí)環(huán)境保護(hù)行政主管部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)下的專職執(zhí)法隊(duì)伍，事業(yè)單位編制。經(jīng)過(guò)委托或授權(quán)承擔(dān)著環(huán)境保護(hù)監(jiān)督管理職能中現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)督執(zhí)法的任務(wù)。

1)機(jī)構(gòu)設(shè)置。

a.省級(jí)環(huán)保行政主管部門(mén)環(huán)境監(jiān)察局(處)。

該機(jī)構(gòu)與環(huán)保部環(huán)境監(jiān)察局相似，它隸屬于省級(jí)地方環(huán)境保護(hù)行政主管部門(mén)(省環(huán)保廳(局))，受環(huán)保部環(huán)境監(jiān)察局領(lǐng)導(dǎo)與監(jiān)督。其對(duì)應(yīng)的環(huán)境監(jiān)察隊(duì)伍名稱為環(huán)境監(jiān)察總隊(duì)。

b.市級(jí)環(huán)保行政主管部門(mén)環(huán)境監(jiān)理處(所)。

該機(jī)構(gòu)同省級(jí)環(huán)境保護(hù)部門(mén)環(huán)境監(jiān)察局相似，它隸屬于市級(jí)地方環(huán)境保護(hù)行政主管部門(mén)(市環(huán)保局)，接受環(huán)保部、省級(jí)環(huán)境監(jiān)察局領(lǐng)導(dǎo)以及監(jiān)督。其對(duì)應(yīng)的環(huán)境監(jiān)察隊(duì)伍名稱應(yīng)為環(huán)境監(jiān)察支隊(duì)。

c.縣級(jí)環(huán)保行政主管部門(mén)環(huán)境監(jiān)理處(所)。

該機(jī)構(gòu)同市級(jí)環(huán)境保護(hù)部門(mén)環(huán)境監(jiān)理處相似，它隸屬于縣級(jí)地方環(huán)境保護(hù)行政主管部門(mén)(縣環(huán)保局)，接受省級(jí)、國(guó)家級(jí)環(huán)境監(jiān)察局領(lǐng)導(dǎo)與監(jiān)督。其對(duì)應(yīng)的環(huán)境監(jiān)察隊(duì)伍名稱為環(huán)境監(jiān)察大隊(duì)。

d.地方環(huán)境保護(hù)督查中心。

除上述三級(jí)地方環(huán)境監(jiān)管機(jī)構(gòu)以外，為配合環(huán)境保護(hù)部的管理需要，部分省市地區(qū)根據(jù)自身實(shí)際管理需要相繼成立了地方環(huán)境保護(hù)督查中心，如陜北環(huán)境保護(hù)督查中心。自此，“地方監(jiān)管”體系逐步建立。

與部屬督查中心不同的是，地方環(huán)境督查中心往往具有執(zhí)法功能，因此其對(duì)地方環(huán)境管理工作更為直接、更為有效。對(duì)于部分尚未建立地方環(huán)境保護(hù)督查機(jī)構(gòu)的省市，其環(huán)境保護(hù)工作仍延用原有的環(huán)保廳(局)管理的模式。

e.其他。

除了以上管理機(jī)構(gòu)外，部分地方環(huán)保部門(mén)為了更好的管理區(qū)域環(huán)境問(wèn)題，還成立了專門(mén)的環(huán)境敏感目標(biāo)監(jiān)察機(jī)構(gòu)，它也是實(shí)現(xiàn)地方監(jiān)管的手段。如延安市志丹縣環(huán)保局設(shè)立的王瑤水庫(kù)環(huán)境監(jiān)察大隊(duì)等。

2)環(huán)境督查工作方式。

通過(guò)嘗試先進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)調(diào)研，然后再進(jìn)行備案并將處罰意見(jiàn)報(bào)省廳批準(zhǔn)，在得到省環(huán)保廳批復(fù)后對(duì)不符合規(guī)定的企業(yè)進(jìn)行處罰。因此它既具有監(jiān)督權(quán)，同時(shí)又具備處罰權(quán)。

1.2.3 單位負(fù)責(zé)

單位負(fù)責(zé)是指各類法人和其他組織負(fù)責(zé)解決自身的環(huán)境問(wèn)題，承擔(dān)污染治理和生態(tài)恢復(fù)責(zé)任。《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》規(guī)定，產(chǎn)生環(huán)境污染和其他公害的單位，必須把環(huán)境保護(hù)工作納入計(jì)劃，建立環(huán)境保護(hù)責(zé)任制度;采取有效措施，防治在生產(chǎn)建設(shè)或者其他活動(dòng)中產(chǎn)生的各類污染物對(duì)環(huán)境的污染和危害。

1)機(jī)構(gòu)設(shè)置。

企業(yè)內(nèi)部設(shè)置的安全、環(huán)保、消防等具備環(huán)境監(jiān)管職能的科室，專人負(fù)責(zé)監(jiān)督污染物的產(chǎn)生、公害的防護(hù)等管理工作。

2)監(jiān)管要求。

根據(jù)《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》規(guī)定，各可能產(chǎn)生污染或公害的單位必須制定污染與公害防護(hù)計(jì)劃、規(guī)程及人員、機(jī)構(gòu)配制，污染或公害發(fā)生后的應(yīng)急預(yù)案。因此企業(yè)事業(yè)單位作為具體污染的產(chǎn)生單位，必須對(duì)其產(chǎn)生環(huán)境污染或損害的部門(mén)或環(huán)節(jié)進(jìn)行有效監(jiān)管。

1.2.4 小結(jié)

通過(guò)以上分析可見(jiàn)，我國(guó)通過(guò)設(shè)置國(guó)家、省、市、區(qū)、縣級(jí)等環(huán)保部門(mén)，組成了我國(guó)環(huán)境監(jiān)督管理行政主管部門(mén)體系，并且設(shè)置了相應(yīng)監(jiān)察機(jī)構(gòu)。根據(jù)原國(guó)家環(huán)境保護(hù)總局環(huán)發(fā)［2002］100號(hào)文“關(guān)于統(tǒng)一規(guī)范環(huán)境監(jiān)察機(jī)構(gòu)名稱的通知”及環(huán)發(fā)［1999］141號(hào)文件規(guī)定，以及對(duì)區(qū)域環(huán)境督查中心職能界定的理解，繪制出我國(guó)環(huán)境督查體系示意圖見(jiàn)圖2。

圖2 我國(guó)環(huán)境監(jiān)察體系組成圖

1.3 宏觀環(huán)境督查工作機(jī)制

根據(jù)陸新元等編著的《環(huán)境監(jiān)察》一書(shū)中對(duì)環(huán)保督查機(jī)構(gòu)的運(yùn)行機(jī)制描述，主要包括信息機(jī)制、決策機(jī)制、協(xié)調(diào)機(jī)制、參與機(jī)制和執(zhí)行機(jī)制5個(gè)方面。此外，在宏觀環(huán)境督查實(shí)際工作中，針對(duì)政府責(zé)任的追究，又發(fā)展了問(wèn)責(zé)機(jī)制。以上工作機(jī)制確保了我國(guó)宏觀環(huán)境督查工作的順利實(shí)施。

2 主要缺陷與不足

伴隨“國(guó)家監(jiān)察”組織機(jī)構(gòu)與體制的健全，國(guó)家層面上的區(qū)域環(huán)保督查中心逐步在全國(guó)范圍內(nèi)開(kāi)展宏觀環(huán)保督查工作實(shí)踐，經(jīng)過(guò)幾年的工作，宏觀環(huán)保督查取得了長(zhǎng)足的發(fā)展，但同時(shí)也暴露出部分問(wèn)題。主要有以下幾點(diǎn):

1)督查法律基礎(chǔ)不足。

宏觀環(huán)境督查工作直到目前為止尚無(wú)一個(gè)專項(xiàng)法規(guī)予以支持。宏觀環(huán)境督查管理立法屬于行政立法的范疇。在環(huán)境行政管理方面，目前在中央一級(jí)沒(méi)有一部專門(mén)的“環(huán)境管理機(jī)構(gòu)組織法”，在地方也沒(méi)有環(huán)境管理機(jī)構(gòu)設(shè)置專門(mén)用于環(huán)保督查的法規(guī)。宏觀環(huán)境督查實(shí)踐過(guò)程中，常會(huì)遇到與地方環(huán)境管理職能重疊的現(xiàn)象，這就是因?yàn)槿鄙僖徊繉ｍ?xiàng)法對(duì)其予以明確的規(guī)定。因此，急需建立一部用于宏觀環(huán)境督查工作機(jī)制的專項(xiàng)立法。

2)運(yùn)行機(jī)制需要完善。

運(yùn)行機(jī)制不完善和不健全使宏觀環(huán)境督查往往流于表面、無(wú)法真正落到實(shí)處。建議在環(huán)保部區(qū)域環(huán)境保護(hù)督查中心現(xiàn)有5大工作機(jī)制基礎(chǔ)上進(jìn)行補(bǔ)充和完善。主要完成信息暢通性問(wèn)題、現(xiàn)場(chǎng)督查過(guò)程中的決策性問(wèn)題、區(qū)域督查中心與地方政府之間的溝通協(xié)調(diào)問(wèn)題以及宏觀環(huán)境督查具體工作中的處罰權(quán)問(wèn)題，通過(guò)完善以上機(jī)制，以便充分發(fā)揮區(qū)域環(huán)保督查中心宏觀環(huán)境督查政府及其管理部門(mén)的工作。此外，還應(yīng)明確區(qū)域環(huán)保督查中心與環(huán)保部各部門(mén)以及地方環(huán)保廳(局)間的關(guān)系，理順其工作運(yùn)行機(jī)制。

3)宏觀環(huán)境督查對(duì)象和內(nèi)容確定不準(zhǔn)。

進(jìn)一步明確宏觀環(huán)境督查的對(duì)象是地方人民政府，督查的內(nèi)容是地方政府履行行政責(zé)任的情況。盡可能避免代替地方政府去直接查處企業(yè)，將宏觀環(huán)境督查變成了微觀環(huán)境督查，地方予以配合開(kāi)展工作應(yīng)是地方政府，而不是地方環(huán)保部門(mén)。

4)執(zhí)行權(quán)限不足。

目前區(qū)域環(huán)保督查中心具有調(diào)查權(quán)和建議權(quán)，以及部分的督查權(quán)和督辦權(quán)，但并沒(méi)有處罰權(quán)。沒(méi)有充分的權(quán)力作后盾，在面對(duì)權(quán)力相當(dāng)大的地方政府時(shí)，就難以發(fā)揮強(qiáng)有力的監(jiān)督與督查職能。因此需要適當(dāng)給予區(qū)域環(huán)保督查中心一定的處罰權(quán)和處置權(quán)，獨(dú)立的督辦權(quán)和督查權(quán)，從而使其在監(jiān)督地方政府履行環(huán)境法規(guī)職責(zé)時(shí)更為有效。

5)宏觀環(huán)境督查隊(duì)伍急需加強(qiáng)。

目前，全國(guó)范圍內(nèi)的六大區(qū)域環(huán)保督查中心多者60人～70人，少的只有20人～30人，一線人員平均每人每年出差都在100 d以上。加之督查工作對(duì)人員素質(zhì)要求高、涉及專業(yè)技術(shù)廣，因此急需加強(qiáng)相關(guān)人員的數(shù)量及質(zhì)量，以適應(yīng)更加嚴(yán)格的工作。同時(shí)配備相應(yīng)的軟硬件設(shè)施急需。

3 國(guó)外發(fā)達(dá)國(guó)家宏觀環(huán)境保護(hù)督查經(jīng)驗(yàn)借鑒

通過(guò)對(duì)美國(guó)、英國(guó)、德國(guó)等國(guó)家宏觀環(huán)保督查工作的調(diào)研，發(fā)現(xiàn)雖然各國(guó)環(huán)保督查機(jī)構(gòu)的命名有所不同，但都具有一些共同的特點(diǎn)，并比較高效地運(yùn)行。以下幾點(diǎn)很值得我國(guó)宏觀環(huán)境保護(hù)督查機(jī)構(gòu)借鑒:

1)制定保障區(qū)域辦公室或州辦公室正常運(yùn)行的立法。

在運(yùn)行機(jī)制的法律保障上，國(guó)外區(qū)域辦公室或州辦公室的設(shè)立都有明確的法律依據(jù)。如美國(guó)的國(guó)會(huì)參議院與眾議院是美國(guó)的立法機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)各項(xiàng)環(huán)境法律的起草、修改、制定。同樣，美國(guó)各州、地方與聯(lián)邦有類似的立法機(jī)構(gòu)和運(yùn)作模式。對(duì)地方層面環(huán)境保護(hù)法的設(shè)立充分予以制度上的保障。

2)分區(qū)建立強(qiáng)有力的環(huán)境監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)。

如美國(guó)建立的10個(gè)大區(qū)環(huán)境辦公室、英國(guó)的8個(gè)地區(qū)辦公室均屬于國(guó)家在區(qū)域設(shè)立的環(huán)境保護(hù)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)，這與我國(guó)的區(qū)域環(huán)境督查中心性質(zhì)及作用一樣。

3)賦予區(qū)域辦公室或州辦公室廣泛的執(zhí)法權(quán)力。

在大多數(shù)國(guó)家(美國(guó)、德國(guó)、英國(guó)等)，區(qū)域辦公室執(zhí)行所有的國(guó)家法律，在法律適用的情況下，他們對(duì)本地區(qū)或者本州的環(huán)保問(wèn)題有著相當(dāng)大的權(quán)力。在實(shí)際運(yùn)行上，與聯(lián)邦環(huán)保部和各地方的關(guān)系規(guī)定也比較明晰，避免了相互間的推諉和摩擦。區(qū)域環(huán)境辦公室向所轄區(qū)域政府下放許可和執(zhí)法職能，監(jiān)督各級(jí)地方政府，確保法律得到執(zhí)行。雖然我國(guó)督查中心的職能也是督查地方各級(jí)政府，但實(shí)際權(quán)力上卻較小，而且往往流于到督查單個(gè)企業(yè)上。

4)健全完善的運(yùn)行機(jī)制。

美國(guó)的信息機(jī)制上、協(xié)作機(jī)制、決策機(jī)制、參與機(jī)制以及執(zhí)行機(jī)制運(yùn)行高效、流暢。我國(guó)區(qū)域環(huán)保督查中心遠(yuǎn)不如國(guó)外，如區(qū)域督查中心與省市地方政府往往信息不對(duì)稱，實(shí)質(zhì)上是缺乏相應(yīng)的有效控制機(jī)制手段與措施。

4 對(duì)我國(guó)宏觀環(huán)境保護(hù)督查工作的建議

通過(guò)對(duì)我國(guó)宏觀環(huán)境督查現(xiàn)狀的調(diào)研，在借鑒國(guó)外先進(jìn)管理經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，針對(duì)現(xiàn)存問(wèn)題探索性地提出改進(jìn)和完善我國(guó)宏觀環(huán)保督查的幾點(diǎn)建議:

1)健全環(huán)保督查法制，提高環(huán)境督查機(jī)關(guān)的法律地位。

建立一套專門(mén)針對(duì)宏觀環(huán)境督查管理的法律和規(guī)章，從派出機(jī)構(gòu)的法律地位、設(shè)置條件、程序以及意義等等出發(fā)，明確區(qū)域環(huán)保督查中心工作職能、定位、督查對(duì)象、督查內(nèi)容、運(yùn)作程序，及其與環(huán)境保護(hù)部各司局及與地方環(huán)保部門(mén)的關(guān)系，并在環(huán)境保護(hù)的不同法律中充分予以保障，以保證區(qū)域督查中心的地位與權(quán)威性。

2)運(yùn)行機(jī)制需要完善。

通過(guò)對(duì)區(qū)域環(huán)境保護(hù)督查中心現(xiàn)有5大工作機(jī)制的補(bǔ)充與完善，充分發(fā)揮其延伸環(huán)保部環(huán)境監(jiān)督管理工作職能，更為有效的督查地方政府。

圖3 我國(guó)宏觀環(huán)境督查總體框架設(shè)計(jì)圖

3)明確宏觀環(huán)境督查對(duì)象，變微觀為宏觀環(huán)境督查。

明確“宏觀環(huán)境督查的對(duì)象是地方人民政府，督查的內(nèi)容是地方政府履行環(huán)境保護(hù)行政責(zé)任的情況”。實(shí)際督查中，應(yīng)針對(duì)地方政府展開(kāi)督查，而不應(yīng)將企業(yè)作為重點(diǎn)。

4)賦予區(qū)域環(huán)保督查中心一定的處罰權(quán)和處置權(quán)。

賦予區(qū)域環(huán)保督查中心獨(dú)立的督辦權(quán)和督查權(quán)，使區(qū)域環(huán)保督查中心開(kāi)展宏觀環(huán)境督查工作、監(jiān)督地方政府履行環(huán)境法規(guī)職責(zé)時(shí)更為有效。

5)建立高素質(zhì)的環(huán)境督查隊(duì)伍。

建立素質(zhì)高且能有效地履行環(huán)保督查職能的專職隊(duì)伍。建議從人才選拔與淘汰、工作考核與責(zé)任追究、強(qiáng)化培訓(xùn)與基礎(chǔ)設(shè)施配套等方面進(jìn)行支持與完善。

通過(guò)以上解決方案，繪制出我國(guó)宏觀環(huán)境督查總體框架設(shè)計(jì)圖，具體見(jiàn)圖3。

5 結(jié)語(yǔ)

本文通過(guò)對(duì)我國(guó)宏觀環(huán)境督查體系現(xiàn)狀的調(diào)研，發(fā)現(xiàn)其存在的缺陷與不足，在充分借鑒國(guó)外先進(jìn)環(huán)境監(jiān)督管理經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，探索性的提出了創(chuàng)新我國(guó)宏觀環(huán)境督查工作的幾點(diǎn)建議，并繪制出其總體框架設(shè)計(jì)圖，以期對(duì)現(xiàn)有宏觀環(huán)境督查工作起到補(bǔ)充與完善的作用。

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