[摘　要]　 隨著市場不斷規(guī)范，教材圖書質(zhì)量不斷提高，但是為降低價格、打破行業(yè)壟斷的中小學(xué)教材出版發(fā)行招投標(biāo)政策，經(jīng)過三輪試點，仍沒有達到預(yù)期效果，本文結(jié)合試點中暴露出的問題提出政策有待完善的地方。
　　[關(guān)鍵詞]　中小學(xué)教材　出版招投標(biāo)　發(fā)行招投標(biāo)
　　[中圖分類號]　G231　　[文獻標(biāo)識碼]　A　　[文章編號]　1009-5853(2012) 04-0060-05
　　2001年以來，為配合第八次課程改革的需要，政府有關(guān)部門對中小學(xué)教材出版發(fā)行管理體制進行一系列改革，教材市場不斷規(guī)范。在教育部門嚴(yán)格控制教材圖書內(nèi)容質(zhì)量及教材圖書品種選擇的背景下進行中小學(xué)教材出版發(fā)行招投標(biāo)，政府有關(guān)部門的意圖非常明顯：一是引進競爭機制，打破行業(yè)壟斷格局；二是降低教材價格，減輕學(xué)生經(jīng)濟負(fù)擔(dān)。從實施情況來看，教材招投標(biāo)的主觀目的并沒有達到，還存在一些有待完善的地方，主要表現(xiàn)為相關(guān)主體資質(zhì)不科學(xué)、招標(biāo)流程不規(guī)范、合同簽訂不合理。
　　1　相關(guān)主體資質(zhì)不科學(xué)
　　盡管《中小學(xué)教材出版招標(biāo)投標(biāo)試點實施辦法（修訂）》（下文簡稱《出版辦法》）和《中小學(xué)教材發(fā)行招標(biāo)投標(biāo)試點實施辦法（修訂）》（下文簡稱《發(fā)行辦法》）對招投標(biāo)工作涉及的招標(biāo)、投標(biāo)和評標(biāo)的主體資質(zhì)進行了明確限定，但在實際操作中凸顯出的問題促使我們對這三類主體資質(zhì)的科學(xué)性進行思考。
　　1.1　招標(biāo)主體資質(zhì)設(shè)置不恰當(dāng)
　　由于教材出版發(fā)行工作具有文化性和政治性，因此，其招投標(biāo)不同于《中華人民共和國招投標(biāo)法》規(guī)定的一般實體招投標(biāo)工作，首先在招標(biāo)主體設(shè)置方面存在不合理性。
　　1.1.1　新聞出版行政部門的作用未凸顯
　　根據(jù)《出版辦法》第六條規(guī)定，招標(biāo)人是進行試點的省、自治區(qū)、直轄市人民政府。招標(biāo)工作由省級發(fā)展改革部門、新聞出版行政部門、教育行政部門和價格主管部門具體組織實施。在各試點省市的招標(biāo)工作中，招標(biāo)人為省級人民政府，成立協(xié)調(diào)小組，辦公室一般設(shè)在發(fā)改委。招標(biāo)過程中，一些省市的新聞出版局未能充分參與，其意見也未被充分采納。但是我們知道，新聞出版行政部門作為出版發(fā)行市場的管理者對教材出版發(fā)行政策、出版發(fā)行市場、出版發(fā)行流程有著專業(yè)理解，而且隨著招投標(biāo)工作的深入，專業(yè)性意見的重要性越來越凸顯。目前這種程序化的、簡單的以少數(shù)服從多數(shù)的方式并不適用于改革，教材招投標(biāo)改革的目的也要求不能采用這種方式。新聞出版部門在招標(biāo)中所起的參與作用不利于招投標(biāo)的開展。
　　1.1.2　招標(biāo)人與使用人不一致
　　《出版辦法》第七條規(guī)定，納入招標(biāo)項目的中小學(xué)教材的具體品種由招標(biāo)人確定。在實際操作中，教育行政部門既作為招標(biāo)主體成員，又負(fù)責(zé)教材版本選用和發(fā)布《中小學(xué)教學(xué)用書目錄》[1]，招標(biāo)人與選用人統(tǒng)一，這樣雖有利于維護教材市場穩(wěn)定，但是完全剝奪了教材實際購買者和消費者（即便是由政府采購的免費教材也是納稅人的錢）的權(quán)利，只有教師、家長和學(xué)生才知道最需要什么樣的教材。將這些教材出版發(fā)行改革利益最攸關(guān)的主體拒于招投標(biāo)過程之外，改革就是與他們沒有實質(zhì)關(guān)系的。在相關(guān)工作不可能完全透明、監(jiān)督不到位的情況下，教材選用的公正性無法保證，教材出版發(fā)行的社會利益宗旨也容易被忽略。改革的結(jié)果也只可能成為對利益格局的重新劃分，即教材出版發(fā)行改革帶來的本應(yīng)給學(xué)生的利益流向具有實際控制權(quán)的教育行政部門。
　　1.2　投標(biāo)主體不符合規(guī)定
　　《出版辦法》和《發(fā)行辦法》對出版投標(biāo)人、發(fā)行投標(biāo)人資質(zhì)進行明確限定，但由于部分試點省市對地方私利的保護，設(shè)置層層障礙，出現(xiàn)不具資質(zhì)的沒有教材編輯人員又沒有加印能力的代理商參與出版投標(biāo)，或不具總發(fā)行權(quán)的發(fā)行商或代理商參與發(fā)行投標(biāo)的現(xiàn)象。
　　1.2.1　通過歧義理解招標(biāo)項目，強行“租型 ”[2]教材出版
　　《出版辦法》規(guī)定招標(biāo)項目是指納入招標(biāo)的中小學(xué)教材在試點省、自治區(qū)、直轄市范圍內(nèi)印制和供貨的權(quán)責(zé)。在實際操作中，有些省份通過將出版權(quán)理解為“租型權(quán)”，強行租用教材原創(chuàng)出版社教材。
　　地方招標(biāo)主體對教材的強制租型主要有兩方面原因：一是政策對教材性質(zhì)規(guī)定不清晰?！冻霭孓k法》將出版權(quán)定義為“印制和供貨權(quán)責(zé)”是以“教材著作權(quán)公有”為理論基礎(chǔ)，對出版權(quán)進行拆分后的結(jié)果，但同時規(guī)定給原創(chuàng)出版社租型費作為補償，說明在事實上承認(rèn)教材著作權(quán)非公有。強制“租型”是站在教材完全為公共產(chǎn)品性質(zhì)基礎(chǔ)上的行為。二是地方利益需要。在目前信息、物流暢通，印制能力強的時代，“租型”的歷史作用已經(jīng)消失，而地方相關(guān)行政部門出于地方利益考慮，與出版單位聯(lián)手，千方百計保留“租型”，不勞而獲坐等利潤。據(jù)北京仁愛教育出版社社長趙勇分析，按照租型模式，租型單位將獲得教材總價格27%的凈折扣利潤，而教材的原創(chuàng)出版社將獲得教材總價3%的利潤。租型單位和原創(chuàng)單位凈利潤比是9：1[3]，利潤相差極大。投標(biāo)是市場經(jīng)濟行為，市場主體最明顯的特點就是“獲利”，有利可圖就做，無利可圖便放棄，強制租型會帶來嚴(yán)重的后果。
　　1.2.2　提高發(fā)行投標(biāo)人資質(zhì)
　　根據(jù)《發(fā)行辦法》，投標(biāo)人是全部試點省、自治區(qū)、直轄市范圍內(nèi)響應(yīng)中小學(xué)教材發(fā)行招標(biāo)、參加投標(biāo)競爭的主營圖書、報紙或期刊發(fā)行且具有總發(fā)行資格的獨立企業(yè)法人。截至2010年底，全國共有總發(fā)行單位94家[4]，很明顯，中小學(xué)教材發(fā)行投標(biāo)人資格是一個非常高的門檻。而根據(jù)《發(fā)行辦法》第二十一條規(guī)定，投標(biāo)人少于3個，應(yīng)當(dāng)重新招標(biāo)。而實際上各省擁有總發(fā)行權(quán)的單位有限，甚至只有新華書店一家符合要求，各省市為了讓招投標(biāo)在形式上進行下去，只好降低準(zhǔn)入門檻讓其他不具備總發(fā)行權(quán)資質(zhì)的企業(yè)參與教材發(fā)行投標(biāo)，而實際產(chǎn)生的結(jié)果也基本上不意外的是新華書店一家中標(biāo)。據(jù)不完全統(tǒng)計，在全國31個省、自治區(qū)、直轄市，有19個采取的是單一來源采購方式，未招標(biāo)的7個省市指定新華書店發(fā)行。
　　1.3　評標(biāo)人員組成不合理
　　《發(fā)行辦法》規(guī)定，評標(biāo)由招標(biāo)人依法組建的評標(biāo)委員會負(fù)責(zé)。評標(biāo)委員會由招標(biāo)人的代表和出版、教育、價格、技術(shù)、法律等方面的專家組成，成員人數(shù)為單數(shù)，其中專家不得少于成員總數(shù)的三分之二。評標(biāo)委員會的專家應(yīng)具有高級專業(yè)技術(shù)職務(wù)或同等專業(yè)水平。與投標(biāo)人有利害關(guān)系的人員不得進入相關(guān)項目的評標(biāo)委員會。評標(biāo)人員的組成方面，普遍存在以下問題。
　　1.3.1　專家不“?！?br/>　　評標(biāo)委員會的設(shè)立充分體現(xiàn)了互相監(jiān)督、制約的目的，但卻忽視教材出版發(fā)行招投標(biāo)是對教材出版發(fā)行流程的招投標(biāo)，需要的是對圖書市場、教材出版發(fā)行方面的專業(yè)知識。在試點省市，多是以教育行政部門作為招標(biāo)人，評標(biāo)專家也大多是對教材內(nèi)容有獨到見解的教育界專家，在教材出版發(fā)行這種特殊活動中，他們處在產(chǎn)業(yè)鏈的不同位置，對教材出版、發(fā)行業(yè)務(wù)缺乏專業(yè)認(rèn)識的，并非真正的專家。錯位的專家缺乏合理的評審標(biāo)準(zhǔn)，無法保證評標(biāo)結(jié)果的專業(yè)性。而且評標(biāo)組成員未包括學(xué)生家長代表，很難想象在如今復(fù)雜的市場經(jīng)濟環(huán)境下，沒有任何約束力，“專家”們僅靠道德約束，能在標(biāo)的的關(guān)鍵性問題上為了學(xué)生利益據(jù)理力爭。
　　1.3.2　評標(biāo)委員會成員構(gòu)成不合理
　　各省的評標(biāo)人員多是當(dāng)?shù)厝?，而這些出版專家在平時的研究工作中多少都會與業(yè)界有聯(lián)系，甚至自己就是某出版發(fā)行單位的負(fù)責(zé)人，難以做到與投標(biāo)人無利害關(guān)系。在評標(biāo)過程中，不管是出于主觀印象還是私人感情，對公正評標(biāo)的初衷都會有一定程度的影響。同時存在新華書店作為教材發(fā)行方面的“最?！睂＜遥瑓s由于其投標(biāo)人身份不得不回避的問題。還有一些專家身兼行政職位，對本省的稅收、經(jīng)濟增長負(fù)有責(zé)任。如果徹底打破教材出版和發(fā)行壟斷，本地區(qū)圖書出版發(fā)行和新華書店系統(tǒng)的經(jīng)濟收入將銳減，沒有人敢對此負(fù)責(zé)。因此，在招標(biāo)中必然會偏袒本地國有企業(yè)或利益相關(guān)集團，這些都不能保證評標(biāo)的公平性。
　　2　招標(biāo)流程不規(guī)范
　　健全的體制是招投標(biāo)工作順利進行的重要保證，在各省的實際招標(biāo)工作中，存在嚴(yán)重的招標(biāo)不規(guī)范操作及地方保護現(xiàn)象，不利于教材招投標(biāo)目的的實現(xiàn)。
　　2.1　招標(biāo)體制不健全
　　在試點省市，招標(biāo)體制不健全問題比較普遍，主要表現(xiàn)在招標(biāo)操作和評標(biāo)依據(jù)兩個方面。
　　2.1.1　招標(biāo)操作不規(guī)范
　　招標(biāo)工作進行至今，各試點省市在工作中仍沒有制定統(tǒng)一的招標(biāo)流程，即使在單個試點省市的多次具體招標(biāo)中也沒有形成相對穩(wěn)定的模式和監(jiān)督機制。
　　首先，招標(biāo)不嚴(yán)格走流程。第一，在人員方面，各省市沒有進行招標(biāo)工作的專門機構(gòu)，其成員多是從相關(guān)部門臨時抽調(diào)的，臨時組合的工作小組沒有嚴(yán)謹(jǐn)?shù)恼袠?biāo)程序，缺乏具體人員分工和明確的工作要求。第二，在招標(biāo)方式上具有隨意性，如：招標(biāo)時間方面，有的省市在2006年的招標(biāo)中選擇離大年三十只有三天的時候開始報名，而上班的第二天報名就截止了:“自公告發(fā)布之日至2月7日下午4:00”，這樣的時間安排使很多出版社錯過投標(biāo)機會[5]。在通知投標(biāo)人上交材料后，評標(biāo)工作組開始“議標(biāo)”，讓投標(biāo)人等消息。這種“議標(biāo)”不僅不符合《招投標(biāo)法》，其過程也不公開，導(dǎo)致的結(jié)果就是所有中標(biāo)人既不知道為什么中標(biāo)、也不知道為什么失標(biāo)。諸如此類招標(biāo)都不符合“公平、公開、公正和誠信” 原則。
　　其次，監(jiān)督機制缺乏。完善的教材招標(biāo)體制，需要有完善的監(jiān)督機制對教材招投標(biāo)涉及的各項工作進行監(jiān)督、予以保障。第一，在招標(biāo)工作中，沒有完善的規(guī)章制度依循，很容易形成暗標(biāo)、人情標(biāo)，使招投標(biāo)失去意義，因此，有必要使招標(biāo)工作透明化。第二，招標(biāo)工作完成后，任務(wù)歸屬不同部門執(zhí)行，相關(guān)信息不易溝通。中標(biāo)的出版發(fā)行單位，尤其是缺乏教材出版發(fā)行工作經(jīng)驗的單位要完成好教材出版發(fā)行任務(wù)，需要有一個熟悉的過程，有必要成立相關(guān)協(xié)調(diào)監(jiān)督機構(gòu)對中標(biāo)出版發(fā)行單位的行為指導(dǎo)、監(jiān)督，以確保招標(biāo)后教材出版、發(fā)行實施的秩序和質(zhì)量。第三，在采購工作中，為避免某些教材管理人員為了一己私利進行不正當(dāng)操作，影響教材采購工作，有必要設(shè)立統(tǒng)一的機構(gòu)進行采購決策，并保證采購的透明度和公開性。
　　2.1.2　單以折扣為評標(biāo)依據(jù)
　　評標(biāo)專家對投標(biāo)方案做出科學(xué)正確的評價才能保證招標(biāo)結(jié)果的真正公平，而科學(xué)的評標(biāo)方法是招投標(biāo)工作的關(guān)鍵。在實際操作中，一方面，新課標(biāo)教材出版發(fā)行分標(biāo)項目太多，且評標(biāo)時間非常短，甚至只有幾小時，在這么短的時間內(nèi)要評標(biāo)專家拿出高質(zhì)量的結(jié)果也不現(xiàn)實，因此，評審只是履行了一個法律程序。另一方面，目前的評標(biāo)專家組成中，真正熟悉教材出版發(fā)行的專家很少，無法對出版、發(fā)行投標(biāo)方案做出科學(xué)合理的評價，而作為評標(biāo)組成員又必須給出結(jié)論時，出版發(fā)行單位的折扣基本上成為評標(biāo)的唯一依據(jù)。
　　首先，出版招投標(biāo)中，大部分省市將技術(shù)標(biāo)分解為投標(biāo)人的保障實施能力、中小學(xué)教材售后服務(wù)體系與新編教材的教學(xué)培訓(xùn)能力等幾項標(biāo)準(zhǔn)，而資金實力是能夠?qū)崿F(xiàn)這些標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)。再加上“租型”利潤對本地出版社的誘惑、對原創(chuàng)出版社的壓力，低折扣成為中標(biāo)的殺手锏。
　　其次，發(fā)行招投標(biāo)中，擁有總發(fā)行權(quán)資格的基本上只限于新華書店、郵政系統(tǒng)和少數(shù)民營企業(yè)。由于新華書店長期作為教材發(fā)行的唯一主體，在教材發(fā)行、供貨的人力資源、運輸網(wǎng)絡(luò)、訂添貨能力方面都已經(jīng)成熟，新進入市場的郵政系統(tǒng)和民營企業(yè)在教材發(fā)行的硬件和軟件方面都不如新華書店，讓折成為郵政系統(tǒng)等發(fā)行投標(biāo)人競標(biāo)的唯一選擇。如第二輪試點改革中，有些郵政招標(biāo)人在部分省市的免費教材發(fā)行招標(biāo)競爭中曝出高達15%的降價讓利實際上帶有不平等競爭因素。
　　從目前教材價格的形成機制來看，在教材研發(fā)、出版、發(fā)行各方面成本不斷上升的情況下，國家一直在通過中準(zhǔn)價調(diào)控教材價格，教材價格呈逐年下降趨勢。因此，單以折扣作為評標(biāo)依據(jù)是很不全面的。從短期來看，這種行為助長了打價格戰(zhàn)的風(fēng)氣，結(jié)果無法按時、按質(zhì)地提供教材，影響正常的教學(xué)秩序。從長期來看，過度競爭也會使教材市場產(chǎn)生虛假繁榮，一旦教材價格大幅下滑，必然在編寫、出版、印刷、發(fā)行、物資供應(yīng)等產(chǎn)業(yè)鏈各環(huán)節(jié)造成“連鎖”負(fù)面反應(yīng)。部分市縣新華書店由于工作不能正常運轉(zhuǎn)，加劇了農(nóng)民“買書難”。
　　2.2　地方保護嚴(yán)重
　　教材招投標(biāo)打破了地方出版社依靠租型人教社的教材獲取利潤的安逸生活，但它們卻得到地方政府部門的“支援”——在教材出版發(fā)行招投標(biāo)中利用行政權(quán)力，袒護地方出版發(fā)行單位。其主要方式有以下兩種。
　　2.2.1　隨意變更規(guī)章
　　首先，出版方面，某些省市對教育部《中小學(xué)教學(xué)用書目錄》進行大量刪減，將《出版辦法》中的出版權(quán)招標(biāo)直接規(guī)定為“租型權(quán)”招標(biāo)，對外地出版單位強制租型。如某省市教育行政部門直接規(guī)定不給本省市出版單位租型的教材不準(zhǔn)列入本省《目錄》，或是規(guī)定凡是參加招投標(biāo)的教材原創(chuàng)社，如果自己沒有中標(biāo)，而其他出版社利用該社的教材出版權(quán)競標(biāo)成功，原創(chuàng)出版社就必須租型給中標(biāo)的出版單位，并按規(guī)定支付獲得教材定價的3%—4%作為“租型費”。幾輪出版招投標(biāo)下來，多數(shù)省份的招標(biāo)結(jié)果證實：凡是參與投標(biāo)、手里有教材的外地出版社，少有中標(biāo)。中標(biāo)的多是當(dāng)?shù)氐某霭嫔?，且他們手里并沒有教育部批準(zhǔn)使用的教材。
　　其次，發(fā)行方面，將《發(fā)行辦法》中的“投標(biāo)人是全部試點省、自治區(qū)、直轄市范圍內(nèi)響應(yīng)中小學(xué)教材發(fā)行招標(biāo)……”直接改為“在招標(biāo)省內(nèi)響應(yīng)發(fā)行招投標(biāo)……”。例如在2010年的安徽五市“仁愛教材事件”中，安徽省教育廳稱招標(biāo)的法律依據(jù)為《發(fā)行辦法》，卻將《發(fā)行辦法》關(guān)于投標(biāo)人資質(zhì)的規(guī)定投標(biāo)人須是“在試點省、自治區(qū)、直轄市范圍內(nèi)注冊”直接改成 “在招標(biāo)省注冊”，而符合這一規(guī)定的投標(biāo)主體只有皖新傳媒，且安徽省教育廳以不具備招標(biāo)條件為由，自2005年以來一直采用單一來源的采購方式，將其他具備全國總發(fā)行資質(zhì)的單位堵在門外。
　　2.2.2　設(shè)定投標(biāo)障礙
　　幾乎每個省市都有明確的條文限制外地投標(biāo)者參與投標(biāo)。首先，在資格審查環(huán)節(jié)增加原創(chuàng)出版社參與招標(biāo)的難度。如四川省要求中標(biāo)出版社要有與該省印制單位三年以上穩(wěn)定印制業(yè)務(wù)關(guān)系，要在該省有三年以上的教材發(fā)行供貨經(jīng)驗，甚至要在該省實現(xiàn)納稅等。其次，在評標(biāo)規(guī)則中偏向本地區(qū)出版發(fā)行單位，對外省機構(gòu)設(shè)置種種不合理要求。要求在當(dāng)?shù)赜幸欢晗薜慕滩呐嘤?xùn)經(jīng)驗，要在當(dāng)?shù)赜忻娣e足夠大的周轉(zhuǎn)倉庫。有的甚至發(fā)行由本地新華書店承擔(dān)。如2008年5月29日廣東省教育廳和財政廳下發(fā)通知明確提出：珠江三角洲以外的14個市以及江門恩平市的免費課本由省統(tǒng)一組織采購，具體工作由廣東省出版集團承擔(dān)和統(tǒng)一供應(yīng)、廣東新華發(fā)行集團股份有限公司負(fù)責(zé)發(fā)行。
　　3　合同簽訂不合理
　　簽訂有效的合同是教材出版發(fā)行活動順利進行的保障，而在招投標(biāo)中出現(xiàn)合同主體不對應(yīng)及權(quán)利義務(wù)不對等的情況，教材出版發(fā)行企業(yè)的權(quán)益受到極大損害。
　　3.1　合同簽訂主體不對應(yīng)
　　3.1.1　中標(biāo)出版單位與原創(chuàng)出版單位簽約難
　　由于教材選用地域化后，市場縮小，單位成本高，再加上租型和直接出版的利潤差距過大，甚至租型費不抵教材開發(fā)成本，原創(chuàng)出版社不愿意租型。雖然國家發(fā)改委、新聞出版總署、教育部在《補充通知》中提出可以考慮在規(guī)定的3%—4%的租型費基礎(chǔ)上，經(jīng)雙方協(xié)商給予原創(chuàng)單位合理補償，但這種做法可行性不高，當(dāng)?shù)爻霭嫔绲母倶?biāo)價格是在3%—4%的租型費基礎(chǔ)上確定的，一旦提高租型費，當(dāng)?shù)爻霭嫔缫矡o法承受，再加上招標(biāo)在先，標(biāo)的無法修改，造成原創(chuàng)出版社和當(dāng)?shù)刂袠?biāo)出版社之間協(xié)商難成、糾紛不斷。為維護自己的利益，絕大多數(shù)原創(chuàng)出版社拒絕租型，導(dǎo)致流標(biāo)。
　　3.1.2　中標(biāo)發(fā)行單位與實際采購單位無條款約定
　　合同是行事的依據(jù)，合同主體同時取得權(quán)利、承擔(dān)義務(wù)。教材招投標(biāo)合同中，發(fā)行商取得的權(quán)利是試點省內(nèi)教材的總發(fā)行權(quán)責(zé)，合同對應(yīng)的主體是地方政府，與實際的教材采購學(xué)校沒有條款約定，使得征訂時限、供貨數(shù)量等重要標(biāo)的不清晰。中標(biāo)發(fā)行單位通過公平競爭得到的總發(fā)行權(quán)和合法收益受到極大損害。一方面，學(xué)校的報定行為具有隨意性，發(fā)行商很難按期、按質(zhì)完成發(fā)行工作，嚴(yán)重影響到“課前到書”。另一方面，學(xué)校不作為教材采購合同主體，給一些民辦學(xué)校通過不合法渠道采購教材留下空子，學(xué)校不從中標(biāo)單位的銷售網(wǎng)絡(luò)進貨的現(xiàn)象越來越多。2006年秋季陜西省的104所民辦學(xué)校，20000余名學(xué)生的課本來自周邊?。▍^(qū)），價格高于本省教材，其中還有相當(dāng)部分的盜版教材，嚴(yán)重干擾正常的教學(xué)秩序。
　　3.2 　雙方權(quán)利義務(wù)不對等
　　從合同作為行事原則，雙方主體權(quán)利義務(wù)應(yīng)該對等。在如今的買方市場條件下，招標(biāo)合同重義務(wù)輕權(quán)利使得發(fā)行商處于嚴(yán)重的弱勢地位。
　　3.2.1　招標(biāo)合同重“供貨”、輕“付款”，教材欠款問題嚴(yán)重
　　試點省市的教材招標(biāo)合同中對投標(biāo)人的供貨義務(wù)規(guī)定得非常詳細(xì)、具體，而對招標(biāo)人的付款義務(wù)卻沒有制約。如果按照《合同法》的相關(guān)規(guī)定，在采購方拖欠貨款時，供貨方可以停止供貨或終止合同。但現(xiàn)實情況是，發(fā)行商為了完成“課前到書”的政治任務(wù)，普遍是先領(lǐng)書、后結(jié)算。且發(fā)行商取得總發(fā)行權(quán)簽訂合同的對象是地方政府部門（教育部門），進行采購和付款的是學(xué)校。到結(jié)算時，經(jīng)常出現(xiàn)學(xué)校拖欠教材款、發(fā)行商權(quán)利落空的不合理現(xiàn)象。這已經(jīng)成為制約新華書店發(fā)展的突出問題，嚴(yán)重影響教材的出版發(fā)行。據(jù)《中國圖書商報》統(tǒng)計，2006年底全國23個省市有關(guān)學(xué)校拖欠新華書店教材款高達20多億元[6]。同時，招投標(biāo)后，一旦新華書店在下次招標(biāo)中沒有中標(biāo)，那么長期以來學(xué)校所欠的教材款將存在國有資產(chǎn)流失的風(fēng)險。此外，教材發(fā)行資金鏈不順暢會影響出版單位對教材的研發(fā)和市場服務(wù)的跟進，進而影響整個出版業(yè)的健康發(fā)展。
　　3.2.2　招標(biāo)合同不考慮“供貨”所需必要條件，備貨工作難
　　同要求教材發(fā)行商必須保證“課前到書，人手一冊”的發(fā)行結(jié)果，卻不規(guī)定招標(biāo)主體提供教材的征訂時限、征訂冊數(shù)等標(biāo)的，導(dǎo)致發(fā)行商備貨工作困難。目前，由于學(xué)生流動性大，生源難控制，給學(xué)校訂單準(zhǔn)確上報帶來困難。同時，教材招投標(biāo)后，沒有約束條件，學(xué)校采購不用對訂單負(fù)責(zé)。因此，教材報訂時間和數(shù)量具有隨意性，大大壓縮了教材的印刷和發(fā)行期，春、秋兩季教材交貨時間較之以往延長了40—60天[7]。招投標(biāo)后，教材版本、發(fā)行主體都具有可變性，備貨不齊會完不成“課前到書，人手一冊”的任務(wù)，備貨過多，既增加了發(fā)行商經(jīng)營成本，又存在庫存風(fēng)險。
　　出版業(yè)相關(guān)主體責(zé)無旁貸，理應(yīng)全力以赴，積極配合，實實在在地落實好教材招投標(biāo)相關(guān)政策。我們相信教材行業(yè)壟斷格局打破之時，便是學(xué)生及家長負(fù)擔(dān)真正減輕之日。
　　注　釋
　　[1]以下簡稱《目錄》。
　　[2]注解：“租型”主要是2001年以前，人民教育出版社由國家投資，作為全國唯一的教材編寫單位編寫教材。在當(dāng)時運輸網(wǎng)絡(luò)不發(fā)達的情況下，把教材的印刷膠片交給各地出版行政部門，由各地印刷，并收取3%—4%費用的形式。
　　[3]中小學(xué)教材發(fā)行內(nèi)藏利益鏈，課本發(fā)行遭地方保護[N].法制晚報，2008-09-05
　　[4]關(guān)于開展2012年出版物發(fā)行單位年度核驗工作的通知[OL].[2012-01-16].http://www.gapp.gov.cn/cms/html/21/
　　[5]姜革文.出版的非出版因素：從中小學(xué)教材招投標(biāo)談起[J].出版廣角，2006（10）：11-12
　　[6]轉(zhuǎn)引自：楊小忠.對中小學(xué)教材出版發(fā)行試點招投標(biāo)工作的探討和建議[J].出版發(fā)行研究，2007（8）：49-53
　　[7]謝芳.教材發(fā)行變革下的新華書店經(jīng)營模式創(chuàng)新[C]//中國書刊發(fā)行行業(yè)協(xié)會.教材出版發(fā)行改革與中國書業(yè)的未來走向優(yōu)秀論文集.北京：中國經(jīng)濟出版社，2007：1