摘　要：行政權(quán)在保障國(guó)家社會(huì)穩(wěn)定、維護(hù)經(jīng)濟(jì)秩序方面意義重大，但行政權(quán)力機(jī)關(guān)在行使這些管理職權(quán)時(shí)需要不斷地?cái)U(kuò)大權(quán)力，進(jìn)而蠶食其他國(guó)家權(quán)力，影響國(guó)家社會(huì)建設(shè)的和諧穩(wěn)定，而對(duì)行政權(quán)力機(jī)關(guān)的行政執(zhí)法行為缺乏有效的制約與監(jiān)督是比較重要的原因。檢察機(jī)關(guān)作為憲法規(guī)定的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，當(dāng)然地負(fù)有對(duì)行政機(jī)關(guān)行政執(zhí)法行為的監(jiān)督權(quán)，從而有效地維護(hù)社會(huì)經(jīng)濟(jì)秩序。
　　關(guān)鍵詞：行政執(zhí)法；檢察監(jiān)督；檢察建議；行政公益訴訟
　　中圖分類號(hào)：D92　　文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A　　文章編號(hào)：1000-8772（2012）11-0124-02
　　行政執(zhí)法是指行政機(jī)關(guān)為了實(shí)現(xiàn)行政目的，在行政管理過(guò)程中，所進(jìn)行的適用法律、法規(guī)、規(guī)章和其他具有普遍約束力的規(guī)范性文件的一切活動(dòng)。它既包括行政機(jī)關(guān)制定規(guī)范性文件的抽象行政行為，也包括行政機(jī)關(guān)將法律、法規(guī)、規(guī)章及其他有普遍約束力的規(guī)范性文件適用于具體人或具體事的行政處理行為，還包括行政機(jī)關(guān)裁決行政、民事?tīng)?zhēng)議的行政司法行為，范圍相當(dāng)廣泛。行政機(jī)關(guān)的權(quán)力實(shí)現(xiàn)行為即行政執(zhí)法行為與普通老百姓的日常生活息息相關(guān)，所以目前行政權(quán)力的不正當(dāng)擴(kuò)張亟待遏制，行政執(zhí)法行為亟待規(guī)范。
　　一、檢察機(jī)關(guān)行政執(zhí)法行為監(jiān)督的正當(dāng)性與優(yōu)越性
　?。ㄒ唬┍O(jiān)督的正當(dāng)性
　　從我國(guó)目前現(xiàn)有的法律規(guī)定來(lái)看：
　　1.《憲法》第129條明確檢察機(jī)關(guān)是國(guó)家法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，其對(duì)行政機(jī)關(guān)的行政執(zhí)法行為實(shí)施法律監(jiān)督實(shí)為其監(jiān)督的應(yīng)有之義。
　　2.《刑法》和《刑事訴訟法》分別規(guī)定，人民檢察院通過(guò)查處行政執(zhí)法工作人員瀆職、侵權(quán)犯罪而對(duì)違法行政行為進(jìn)行監(jiān)督。
　　3.《行政訴訟法》第64條規(guī)定：“人民檢察院對(duì)人民法院已經(jīng)發(fā)生法律效力的判決、裁定，發(fā)現(xiàn)違反法律、法規(guī)規(guī)定的，有權(quán)按照審判監(jiān)督程序提出抗訴?！边@是人民檢察院行政檢察間接監(jiān)督行政執(zhí)法活動(dòng)的方式。
　　4.2001年7月國(guó)務(wù)院頒布的《行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送涉嫌犯罪案件的規(guī)定》和2001年12月最高人民檢察院制定的《人民檢察院辦理行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送涉嫌犯罪案件的規(guī)定》，均明確指出，發(fā)現(xiàn)行政機(jī)關(guān)對(duì)構(gòu)成犯罪的案件不移送時(shí)，檢察機(jī)關(guān)有權(quán)監(jiān)督。
　　5.《人民檢察院民事行政抗訴案件辦案規(guī)則》第八章規(guī)定，人民檢察院可以向人民法院和有關(guān)單位提出檢察建議，說(shuō)明檢察機(jī)關(guān)在辦案時(shí)發(fā)現(xiàn)行政機(jī)關(guān)違法行政情況的，可以通過(guò)發(fā)檢察建議的形式提出意見(jiàn)，促使行政機(jī)關(guān)自行糾正。
　　6.全國(guó)人大常委會(huì)批準(zhǔn)國(guó)務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于勞動(dòng)教養(yǎng)的補(bǔ)充規(guī)定》第5條規(guī)定：“人民檢察院對(duì)勞動(dòng)教養(yǎng)機(jī)關(guān)的活動(dòng)實(shí)行監(jiān)督?！眲趧?dòng)教養(yǎng)制度被認(rèn)為是一種行政處罰，勞動(dòng)教養(yǎng)機(jī)關(guān)也屬于行政機(jī)關(guān)，因此對(duì)勞動(dòng)教養(yǎng)機(jī)關(guān)的監(jiān)督應(yīng)是一種對(duì)行政執(zhí)法行為的監(jiān)督。目前雖然欠缺的是一項(xiàng)更直接、更明確的關(guān)于確立檢察機(jī)關(guān)對(duì)于行政執(zhí)法行為進(jìn)行的監(jiān)督的立法，但以上這些符合目前法治環(huán)境的規(guī)定均表明，檢察機(jī)關(guān)具有監(jiān)督行政執(zhí)法行為的職責(zé)。
　?。ǘ┍O(jiān)督的優(yōu)越性
　　檢察機(jī)關(guān)作為行政執(zhí)法行為的監(jiān)督機(jī)關(guān)的監(jiān)督機(jī)制具有其他監(jiān)督機(jī)制所不具備的監(jiān)督優(yōu)越性。目前對(duì)行政權(quán)力的監(jiān)督方式主要是權(quán)力機(jī)關(guān)的監(jiān)督、行政機(jī)關(guān)的自我監(jiān)督、司法機(jī)關(guān)的監(jiān)督和社會(huì)輿論的監(jiān)督。權(quán)力機(jī)關(guān)對(duì)行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督具有宏觀性和廣泛性，同時(shí)其除了監(jiān)督行政機(jī)關(guān)以外，還要監(jiān)督其他國(guó)家機(jī)關(guān)，因而缺乏針對(duì)性；行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部監(jiān)督如行政復(fù)議也存在著自我約束的力量有限，如行政監(jiān)察、權(quán)利的權(quán)能分離、垂直管理、“收支兩條線”等問(wèn)題，很難觸及根本和要害。內(nèi)部監(jiān)督方式中的行政復(fù)議以及審計(jì)也是如此，行政機(jī)關(guān)既是運(yùn)動(dòng)員又是裁判，很難做到對(duì)自身的監(jiān)督不偏私。司法機(jī)關(guān)對(duì)行政機(jī)關(guān)的主要監(jiān)督方式是行政訴訟，這種方式具有時(shí)間長(zhǎng)、見(jiàn)效慢的特點(diǎn)，行政管理相對(duì)人對(duì)于裁判結(jié)果鮮有滿意的。輿論監(jiān)督由于缺乏強(qiáng)制力的保證，充其量也只是一種軟性的監(jiān)督，行政機(jī)關(guān)往往會(huì)采取拖延或者其他手段以抵消輿論壓力。一言以蔽之，檢察權(quán)對(duì)行政權(quán)監(jiān)督是一種對(duì)等力量的外部監(jiān)督，對(duì)行政權(quán)的不正當(dāng)干預(yù)具有較強(qiáng)的抵抗能力，同時(shí)也具有一定的強(qiáng)制力與針對(duì)性，在理論上這種監(jiān)督方式應(yīng)較其他監(jiān)督方式具有不可比擬的優(yōu)越性。
　　二、行政執(zhí)法檢察監(jiān)督制度的構(gòu)建
　?。ㄒ唬┰诹⒎ㄉ线M(jìn)一步確立行政執(zhí)法檢察監(jiān)督
　　現(xiàn)有的關(guān)于行政執(zhí)法檢察監(jiān)督的立法，對(duì)于位階高的法律規(guī)定得過(guò)于粗略，其他一些法律性文件位階較低，行政機(jī)關(guān)對(duì)于位階較低的法律采取忽略的態(tài)度，具體而言即對(duì)行政執(zhí)法活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督除憲法原則規(guī)定的檢察監(jiān)督權(quán)和其他法律規(guī)定的檢察機(jī)關(guān)的自偵部門(mén)享有對(duì)涉嫌職務(wù)犯罪的行政執(zhí)法工作人員可進(jìn)行立案?jìng)刹榈刃淌路杀O(jiān)督手段外，對(duì)采取刑事監(jiān)督之外的其他監(jiān)督手段法律規(guī)定缺失。因此對(duì)行政執(zhí)法監(jiān)督的立法趨勢(shì)應(yīng)該是在原有立法的基礎(chǔ)上更加明確化、更加精細(xì)化，明確行政執(zhí)法檢察監(jiān)督的范圍，確立檢察建議效力、民事行政公訴權(quán)，使得行政執(zhí)法檢察監(jiān)督得到切實(shí)的法律保障。
　　（二）設(shè)立專門(mén)的業(yè)務(wù)部門(mén)實(shí)施行政執(zhí)法檢察監(jiān)督
　　由于行政執(zhí)法檢察監(jiān)督具有專業(yè)性與針對(duì)性，而原有檢察機(jī)關(guān)的內(nèi)設(shè)部門(mén)中負(fù)責(zé)此項(xiàng)業(yè)務(wù)的有反瀆職侵權(quán)、民事行政檢察、控告申訴等不同的部門(mén)，這些科室原已負(fù)擔(dān)一定的檢察職能，搞行政執(zhí)法監(jiān)督成了兼職，另外由于行政執(zhí)法檢察監(jiān)督本身對(duì)于辦案人員的專業(yè)素質(zhì)要求很高，臨時(shí)、兼職性質(zhì)已經(jīng)很難適應(yīng)對(duì)行政執(zhí)法行為實(shí)施檢察監(jiān)督的辦案需求，因此有必要在檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部專設(shè)部門(mén)來(lái)負(fù)責(zé)這項(xiàng)工作。一些地方對(duì)于這方面有過(guò)有益的嘗試，如2006年9月河南省鄧州市檢察院在報(bào)請(qǐng)鄧州市人大及鄧州市委批準(zhǔn)后成立了“鄧州市人民檢察院行政執(zhí)法監(jiān)督辦公室”，明確該辦公室的主要職責(zé)范圍是：依法受理和查處人民群眾和國(guó)家機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體、企事業(yè)單位以及其他組織控告、檢舉的行政執(zhí)法違法案件；依法受理和初步審查行政執(zhí)法人員職務(wù)犯罪案件；協(xié)調(diào)行政和刑事執(zhí)法的銜接工作；積極做好行政執(zhí)法人員職務(wù)犯罪預(yù)防工作；做好國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)、領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)批轉(zhuǎn)和交辦的其他工作。該做法尤為值得肯定，但在這之后關(guān)于設(shè)立專門(mén)機(jī)構(gòu)或辦事部門(mén)從事行政執(zhí)法監(jiān)督的做法似乎戛然而止，關(guān)于行政執(zhí)法檢察監(jiān)督的探索止步不前。
　?。ㄈ?shí)施監(jiān)督的方式
　　1.檢察建議。檢察機(jī)關(guān)即人民檢察是憲法規(guī)定的國(guó)家法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，有提出檢察建議的權(quán)利，檢察建議作為檢察監(jiān)督的方式有法律支持。但是，目前法律對(duì)檢察建議的具體應(yīng)用及其效力的規(guī)定比較模糊甚至空缺。由于缺乏剛性，在實(shí)踐中檢察機(jī)關(guān)發(fā)出檢察建議后，受監(jiān)督單位的態(tài)度不積極、表面應(yīng)付不落實(shí)，使得檢察建議不能產(chǎn)生實(shí)際的效果。因此，應(yīng)當(dāng)在立法上賦予檢察建議執(zhí)行效力一定的剛性，特別是被建議單位回復(fù)的效力和啟動(dòng)審查的程序效力。
　　2.行政公益訴訟。當(dāng)前我國(guó)提起行政訴訟的原告資格僅局限于認(rèn)為受到具體行政行為侵犯合法權(quán)益的公民、法人或者其他組織。當(dāng)行政行為侵害國(guó)家和公共利益時(shí)，行政訴訟作為一種救濟(jì)方式，對(duì)此難有作為。因此，為遏制日趨嚴(yán)重的公共利益損害及行政權(quán)的濫用，就應(yīng)當(dāng)賦予檢察機(jī)關(guān)提起公益行政訴訟權(quán)。“現(xiàn)在人們頭腦中‘起訴權(quán)’這個(gè)概念的應(yīng)用范圍要比以前廣得多了，它可以適用于任何一個(gè)不是由于好事，而且代表一般公眾利益來(lái)法院起訴的人”為此，建議修改人民檢察院組織法與行政訴訟法，確立檢察行政公訴權(quán)。這樣，使檢察權(quán)與審判權(quán)相結(jié)合以制約行政權(quán)，符合效率原則。當(dāng)然，確立這一制度并非首創(chuàng)，而是有很多立法案例可以借鑒，如法國(guó)、德國(guó)、英美、韓國(guó)等國(guó)都是有例可循的。行政公益訴訟權(quán)如能被確立那將是具有歷史性的時(shí)刻，將意味著檢察機(jī)關(guān)可直接對(duì)行政執(zhí)法行為進(jìn)行司法干預(yù)，切實(shí)保護(hù)國(guó)家和社會(huì)的利益。
　　三、行政執(zhí)法行為檢察監(jiān)督范圍
　　具體而言，如檢察機(jī)關(guān)開(kāi)展行政執(zhí)法行為檢察監(jiān)督，勢(shì)必涉及維護(hù)消費(fèi)者權(quán)益、土地管理、稅收、國(guó)有資產(chǎn)管理等，包括這些，而不限于此，由于行政行為數(shù)量非常龐雜，對(duì)任何行政行為進(jìn)行全程監(jiān)督顯然是不現(xiàn)實(shí)的。監(jiān)督范圍過(guò)大影響效率，監(jiān)督范圍過(guò)小，檢察監(jiān)督會(huì)失效。檢察監(jiān)督的范圍應(yīng)符合效率與比例原則，作為一種權(quán)力，檢察權(quán)應(yīng)保持必要的謙抑和克制。這種謙抑和克制表現(xiàn)在其對(duì)行政監(jiān)督的范圍和手段的限定上。法律監(jiān)督是檢察機(jī)關(guān)依據(jù)法律的授權(quán)，運(yùn)用法律規(guī)定的手段，對(duì)法律實(shí)施情況進(jìn)行的具有法律效力的監(jiān)督。法律監(jiān)督權(quán)源自國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)即人民代表大會(huì)的授權(quán)，監(jiān)督范圍、手段、程序、效力均需有法律明確的規(guī)定。理論上行政機(jī)關(guān)作為法律的執(zhí)行機(jī)關(guān)，其實(shí)施的所有行政行為都需納入監(jiān)督的范圍。但除了檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督外，還有人大監(jiān)督、司法監(jiān)督、輿論監(jiān)督。它們?cè)趯?duì)行政權(quán)的監(jiān)督中都發(fā)揮著重要作用，所以檢察機(jī)關(guān)不需要監(jiān)督所有的行政行為。因此，有學(xué)者建議監(jiān)督的范圍應(yīng)當(dāng)僅限于國(guó)家利益和社會(huì)公共利益受到違法的行政作為或者不作為行為引起的行政爭(zhēng)議，主要包括以下案件：地方和部門(mén)保護(hù)主義的行政行為和不作為案件；造成環(huán)境嚴(yán)重污染的行政作為和不作為案件；破壞自然資源的行政作為和不作為案件。筆者對(duì)此比較贊同。
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　?。ㄘ?zé)任編輯：陳麗