□ 康貞花

（延邊大學(xué)，吉林 延吉 133002）

加強食品行業(yè)協(xié)會自律的必要性及實現(xiàn)路徑

□ 康貞花

（延邊大學(xué)，吉林 延吉 133002）

近幾年來，我國頻發(fā)的食品安全事故反映出政府監(jiān)管的嚴重不足，即單靠政府的監(jiān)管不能確保食品安全，因此，應(yīng)積極發(fā)揮食品行業(yè)協(xié)會的自律作用，以形成食品行業(yè)內(nèi)部的問題自行解決的氛圍。為此，應(yīng)進一步增強食品行業(yè)協(xié)會的獨立性，促進食品行業(yè)協(xié)會自律職能的有效履行，加強政府對食品行業(yè)協(xié)會自律的監(jiān)管。

食品安全；食品行業(yè)協(xié)會；自律作用

目前，我國正處于社會經(jīng)濟轉(zhuǎn)型發(fā)展時期，面臨許多新的問題和挑戰(zhàn)，尤其是食品安全領(lǐng)域，從“蘇丹紅”到“三鹿奶粉事件”，從“一滴香”到“瘦肉精事件”，食品行業(yè)頻頻出現(xiàn)安全問題?？v觀我國食品安全的監(jiān)管制度，除了政府的監(jiān)管不得力之外，食品行業(yè)協(xié)會發(fā)揮的自律作用極為有限，也是食品安全問題得不到及時的遏制和有效解決的一個重要原因。因此，進一步加強食品行業(yè)協(xié)會的自律，對于完善我國食品安全監(jiān)管體系，促進我國食品行業(yè)協(xié)會的自身建設(shè)，保障人民身體健康和生命安全，都具有重要意義。

一、加強食品行業(yè)協(xié)會自律的必要性

食品行業(yè)協(xié)會自律是指通過一系列內(nèi)部機制，形成與食品行業(yè)相關(guān)的決策、約定和制度，要求會員遵守，從而保持其內(nèi)部的秩序，并使其內(nèi)部秩序與法律秩序相互協(xié)調(diào)、相互補充，最終達到維護食品行業(yè)會員的合法權(quán)益，促進食品行業(yè)充分發(fā)展的目的。在市場經(jīng)濟體制下，為了實現(xiàn)國家干預(yù)與市場調(diào)節(jié)之間的平衡，非常有必要進一步增強食品行業(yè)協(xié)會的自律職能。

（一）彌補政府監(jiān)管的不足，完善食品安全監(jiān)管體系的需要

食品安全關(guān)系到人民生命安全和身體健康。雖然我國政府為應(yīng)對食品安全問題作出了很多決策，采取了各種措施，但對我國食品安全危機的解決，未能完全取得立竿見影的效果。雖然政府對食品安全負有主要的監(jiān)管責(zé)任，但專業(yè)性不強，“政府監(jiān)管由于可能出現(xiàn)行政權(quán)力的配置不合理、責(zé)任不明確等問題，從而導(dǎo)致在食品監(jiān)管方面出現(xiàn)執(zhí)法空白或重復(fù)執(zhí)法，而且政府也很難對食品的所有方面實施有效的監(jiān)管?！保?］因而完全靠政府監(jiān)管來解決食品安全問題是不可行的，食品行業(yè)協(xié)會擔(dān)負著實施行業(yè)自律的重要職責(zé)?！耙环矫媸称沸袠I(yè)協(xié)會掌握了全面的、詳細的食品行業(yè)信息；另一方面食品行業(yè)自律章程屬典型的內(nèi)部規(guī)則，往往能得到會員的自覺遵守，其運行具有實效高、成本低的優(yōu)勢。”［2］因而加強食品行業(yè)協(xié)會的自律，可以有效地彌補政府監(jiān)管的不足。在政府不宜干預(yù)或者不能干預(yù)的領(lǐng)域，可以由食品行業(yè)協(xié)會進行管理。食品行業(yè)協(xié)會能夠及時、準確地掌握行業(yè)信息，作出法律和政策框架下的正確決定，引導(dǎo)整個食品行業(yè)的健康發(fā)展，從而有利于構(gòu)建政府與食品行業(yè)協(xié)會相互合作、互補的、良性的食品安全監(jiān)管體系。

（二）促進食品行業(yè)協(xié)會自我管理、自我發(fā)展的需要

我國食品行業(yè)協(xié)會的功能一般可歸納為提供政策咨詢與建議、加強行業(yè)自律、促進食品行業(yè)發(fā)展、維護會員合法權(quán)益等方面。“盡管行業(yè)協(xié)會有多項功能，但“三鹿奶粉事件”表明：在中國轉(zhuǎn)型期，行業(yè)協(xié)會應(yīng)把促進企業(yè)自律放在工作首位，甚至可以說，促進監(jiān)管企業(yè)自律應(yīng)當(dāng)是行業(yè)協(xié)會開展其他工作的前提。從有關(guān)部門的調(diào)查結(jié)果來看，往牛奶中添加三聚氰胺早已成為乳業(yè)行業(yè)的‘潛規(guī)則’，奶業(yè)協(xié)會通過加強企業(yè)自律應(yīng)該可以阻止類似事件發(fā)生，維護全行業(yè)的整體利益。但由于自律功能沒有真正發(fā)揮，未能阻止全行業(yè)的集體‘自殺’式行為?！保?］食品行業(yè)協(xié)會自律的優(yōu)勢在于，“更容易接近服務(wù)對象；更靈活地對服務(wù)對象的要求作出反映；更適合處理高風(fēng)險的社會問題?！保?］因此，，就需要食品行業(yè)協(xié)會引導(dǎo)從事食品行業(yè)的組織或個人不斷提高生產(chǎn)更為安全食品的自律管理能力，從而營造整個食品行業(yè)致力于生產(chǎn)更為安全食品的氛圍。

（三）加強社會管理創(chuàng)新，促進社會和諧發(fā)展的需要

近年來，我國的重大食品安全事件在制約經(jīng)濟和社會進一步發(fā)展的同時也嚴重影響到我國社會的穩(wěn)定和和諧發(fā)展。2004年4月，黨在第十六屆四中全會上提出：“加強社會建設(shè)和管理，推進社會管理體制創(chuàng)新”，2007年10月，中國共產(chǎn)黨十七大報告中提出，“完善社會管理，維護社會安定團結(jié)。社會穩(wěn)定是人民群眾的共同心愿，是改革發(fā)展的重要前提。要健全黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與的社會管理格局?！庇纱丝梢姡称钒踩霈F(xiàn)問題也需要全社會的共同治理，尤其要加強食品行業(yè)協(xié)會的自律，使其在保證食品安全方面發(fā)揮重要作用。食品行業(yè)自律可以使我國食品安全危機得以有效的緩解，通過加強食品行業(yè)自律可以解決我國食品行業(yè)不正當(dāng)競爭的問題，從而有利于維護社會穩(wěn)定，促進社會和諧發(fā)展。

二、我國食品行業(yè)協(xié)會自律中存在的主要問題

我國各類食品行業(yè)協(xié)會在提高食品安全水平，推進食品行業(yè)誠信建設(shè)，促進和引導(dǎo)食品行業(yè)快速、健康發(fā)展，提高綜合競爭力等方面發(fā)揮了積極的作用。但是，從總體上來看我國食品行業(yè)協(xié)會發(fā)展緩慢、發(fā)育不夠成熟，食品行業(yè)協(xié)會自律的功能未能得到充分、有效的發(fā)揮。

（一）相關(guān)法律未明確規(guī)定食品行業(yè)協(xié)會的性質(zhì)和地位

改革開放以來，我國政府對食品安全監(jiān)管的力度逐步加大，對食品安全問題的重視程度也日益上升，制定和出臺了許多有關(guān)食品安全方面的法律法規(guī)，為我國食品安全監(jiān)管工作提供了法律依據(jù)。據(jù)統(tǒng)計，我國法律法規(guī)中涉及食品安全的有《食品安全法》、《產(chǎn)品質(zhì)量法》等20多部法律，有《食品安全法實施條例》、《獸藥管理條例》、《農(nóng)藥管理條例》等40多部行政法規(guī)，有《無公害農(nóng)產(chǎn)品管理辦法》、《食品廣告管理辦法》、《散裝食品衛(wèi)生管理規(guī)范》等150多部規(guī)章。此外，各地方政府結(jié)合本地方的實際，也出臺了一些相關(guān)政策和法規(guī)，如浙江省出臺了全國首個食品安全地方性法規(guī) 《浙江省實施〈中華人民共和國食品安全法〉辦法》（于2011年12月1日起實施）。這些法律法規(guī)和部門規(guī)章共同構(gòu)成了我國食品安全監(jiān)管的基本法律框架，為保障食品安全發(fā)揮了重要作用。但目前尚沒有一部法律法規(guī)對食品行業(yè)協(xié)會的性質(zhì)、地位、職能加以明確規(guī)定，也沒有一部專門針對行業(yè)協(xié)會的法律法規(guī)，從而導(dǎo)致食品行業(yè)協(xié)會的地位不明確，獨立性差，食品行業(yè)協(xié)會的自律制度建設(shè)不規(guī)范。

（二）食品行業(yè)協(xié)會的自律職能不明確

當(dāng)前，我國食品行業(yè)協(xié)會的職能主要限于政府委托辦理的一些事項，行政性較強，因而根本談不上自律職能的有效發(fā)揮。有的食品行業(yè)協(xié)會對自身是否享有自律權(quán)力以及具體可以履行何種自律職能都不清楚，因為一些法律法規(guī)只是原則性地規(guī)定了應(yīng)加強食品行業(yè)協(xié)會的自律，如我國《食品安全法》第7條規(guī)定：“食品行業(yè)協(xié)會應(yīng)當(dāng)加強行業(yè)自律，引導(dǎo)食品生產(chǎn)經(jīng)營者依法生產(chǎn)經(jīng)營，推動行業(yè)誠信建設(shè)，宣傳、普及食品安全知識?！钡恰妒称钒踩ā穼τ诩訌娛称沸袠I(yè)協(xié)會自律的路徑及食品行業(yè)協(xié)會未盡到自律職責(zé)的法律責(zé)任等都沒有規(guī)定。國務(wù)院于2007年公布的《關(guān)于加快推進行業(yè)協(xié)會、商會改革的若干意見》中也提出“積極拓展行業(yè)協(xié)會的職能，加強行業(yè)自律”，但對行業(yè)協(xié)會自律的具體職能只是籠統(tǒng)地概括為 “健全各項自律性管理制度，制訂并組織實施行業(yè)職業(yè)道德準則，大力推動行業(yè)誠信建設(shè)，建立完善行業(yè)自律性管理約束機制，規(guī)范會員行為，協(xié)調(diào)會員關(guān)系，維護公平競爭的市場環(huán)境?！辈]有對行業(yè)協(xié)會自律職能的具體范圍做出規(guī)定。

（三）食品行業(yè)協(xié)會部分成員的自律意識不強

實現(xiàn)整個食品行業(yè)的自律，離不開廣大會員的積極參與。食品行業(yè)協(xié)會只有得到廣大會員的支持和信任，才能有效地履行自律職能，引導(dǎo)整個行業(yè)健康發(fā)展。但目前相當(dāng)一部分食品經(jīng)營企業(yè)不關(guān)注食品行業(yè)的發(fā)展，參與食品行業(yè)管理的積極性不高，守法經(jīng)營意識和誠信意識淡薄，食品安全管理能力較弱，從業(yè)人員的整體素質(zhì)不高。這些現(xiàn)象也表明，我國食品行業(yè)協(xié)會的權(quán)威性還不夠，未能使部分成員對食品行業(yè)協(xié)會產(chǎn)生充分的信任，部分成員沒有意識到自身的發(fā)展是與整個食品行業(yè)的發(fā)展息息相關(guān)的。這一局面與目前食品行業(yè)協(xié)會內(nèi)部的教育培訓(xùn)制度不完善有密切的關(guān)聯(lián)。食品行業(yè)協(xié)會內(nèi)部的教育培訓(xùn)制度的功能主要在于增強食品行業(yè)協(xié)會會員的食品安全意識，提高全體會員生產(chǎn)既安全又能保證質(zhì)量的食品的技術(shù)和能力。

三、加強我國食品行業(yè)協(xié)會自律的路徑

根據(jù)我國《行政許可法》第13條的規(guī)定，“行業(yè)組織或者中介機構(gòu)能夠自律管理的，可以不設(shè)行政許可”。這一規(guī)定為食品行業(yè)協(xié)會的自律提供了比較充分的法律依據(jù)。加強食品行業(yè)協(xié)會的自律，充分發(fā)揮我國食品行業(yè)協(xié)會的作用，必然會使食品行業(yè)協(xié)會的獨立性增強，有利于促進整個食品行業(yè)的良性發(fā)展。為此，應(yīng)從以下幾個方面進一步加強食品行業(yè)協(xié)會的自律。

（一）進一步增強食品行業(yè)協(xié)會的獨立性

應(yīng)通過完善相關(guān)立法明確規(guī)定食品行業(yè)協(xié)會的性質(zhì)和地位，因為，明確食品行業(yè)協(xié)會的性質(zhì)和地位是保證其具有獨立性以及加強其自律的前提條件。“目前，雖然行業(yè)協(xié)會對于經(jīng)濟秩序構(gòu)建的地位和價值已經(jīng)得到理論界的充分認同，但由于在市場調(diào)節(jié)、國家干預(yù)與行業(yè)自律之間并不存在天然的劃分界限，因此‘第三條道路’的通行必須以國家通過法律、法規(guī)的形式明確界定行業(yè)自律與國家干預(yù)的分界線作為前提條件，以防止出現(xiàn)權(quán)力的真空或沖突?！保?］通過制定專門針對行業(yè)協(xié)會的立法，明確規(guī)定包括食品行業(yè)協(xié)會在內(nèi)的所有行業(yè)協(xié)會的性質(zhì)和地位。由此食品行業(yè)協(xié)會才能轉(zhuǎn)變觀念，改變過分依賴政府的現(xiàn)狀。政府如果仍然將行業(yè)協(xié)會看作其下屬，食品行業(yè)協(xié)會認為政府就是其上級，就必然影響食品行業(yè)協(xié)會的發(fā)展和獨立。食品行業(yè)協(xié)會要做到真正獨立，應(yīng)樹立獨立發(fā)展的觀念和信心，“如何促進行業(yè)自律、健康發(fā)展，并力圖證明在現(xiàn)行法律框架下，加強行業(yè)自律對規(guī)范行業(yè)是較之出臺具體法律條文更為有效的手段，應(yīng)成為協(xié)會的工作重點。”［6］

（二）促進食品行業(yè)協(xié)會自律職能的有效履行

食品行業(yè)協(xié)會的自律職能主要有行業(yè)認可、行業(yè)規(guī)制和行業(yè)贊許。其中行業(yè)贊許職能和行業(yè)規(guī)制職能的發(fā)揮尤為重要。具體來說：

⒈應(yīng)加強行業(yè)規(guī)制的職能。行業(yè)規(guī)制是指食品行業(yè)協(xié)會對會員或組織制定的具有可操作性的技術(shù)標準和要求，為會員提供技術(shù)上的指導(dǎo)。為使上述技術(shù)標準和要求落到實處，必須完善對食品行業(yè)協(xié)會成員及其工作人員的教育培訓(xùn)制度。教育培訓(xùn)的內(nèi)容應(yīng)包括食品安全法律法規(guī)知識、食品安全知識及食品行業(yè)倫理道德等。食品行業(yè)協(xié)會的教育培訓(xùn)制度可以使會員接觸到更多的現(xiàn)代社會的食品安全知識，增強其食品安全意識和守法經(jīng)營的責(zé)任意識，提高我國食品行業(yè)從業(yè)人員的素質(zhì)，使其在食品在加工生產(chǎn)過程中遵守行業(yè)規(guī)范，生產(chǎn)的食品更加安全可靠，從而促進食品行業(yè)的穩(wěn)定發(fā)展。同時，加強從業(yè)人員的食品技能培訓(xùn)能夠增強其在從業(yè)過程中的技能創(chuàng)新能力和意識，有利于我國食品行業(yè)技術(shù)的不斷創(chuàng)新及我國食品行業(yè)整體競爭力不斷提高。

⒉應(yīng)加強行業(yè)贊許的職能。行業(yè)贊許是指食品行業(yè)協(xié)會按照特定的食品安全檢測標準，對其成員進行考核評估，并對成就卓越者進行獎勵，對不符合考核標準的成員予以懲戒的職能。為履行好這一職能，必須完善食品行業(yè)協(xié)會的內(nèi)部獎懲制度，內(nèi)部獎懲制度的不完善會直接影響食品行業(yè)協(xié)會的自律，甚至?xí)故称沸袠I(yè)的自律成為空談。食品行業(yè)內(nèi)部的獎懲制度雖然不屬于正式立法，但其一旦發(fā)生效力，就會規(guī)制整個食品行業(yè)協(xié)會的成員，因而必須在遵循民主立法原則下，使獎懲制度的內(nèi)容不得超越法律法規(guī)的規(guī)定。在擬定獎懲制度的草稿以后必須在行業(yè)內(nèi)部公布，通過聽證會、論證會、座談會等多種途徑，主動聽取會員的意見。待時機成熟后，應(yīng)交由食品行業(yè)協(xié)會的全體會員代表大會討論通過。食品行業(yè)內(nèi)部的獎懲力度直接關(guān)系到整個會員的自律。目前，由于我國法律法規(guī)規(guī)定的獎懲力度和食品行業(yè)內(nèi)部的獎懲力度都比較弱，形成了守法成本高、違法成本低的局面，從而導(dǎo)致一些企業(yè)和個人為了盈利肆無忌憚地生產(chǎn)和銷售有安全問題的食品，直接影響了守法誠信經(jīng)營的企業(yè)和個人自律的積極性。因此，在現(xiàn)有獎懲制度的基礎(chǔ)上，在法律法規(guī)允許的范圍內(nèi)，應(yīng)進一步加大獎懲力度。對認真遵守食品行業(yè)制度，表現(xiàn)優(yōu)秀的企業(yè)和個人進行獎勵，對可以頒發(fā)食品行業(yè)協(xié)會貢獻獎?wù)碌钠髽I(yè)和個人可以在其食品包裝上標注食品行業(yè)協(xié)會的獎?wù)聵酥竞妥謽?；反之，食品行業(yè)協(xié)會對那些不遵守行業(yè)規(guī)范的企業(yè)可以采取說服教育并責(zé)令整改、經(jīng)濟制裁、除名、集體抵制、市場禁入等懲罰措施。

（三）進一步轉(zhuǎn)變政府職能，加強政府對食品行業(yè)協(xié)會自律的監(jiān)管

在食品安全監(jiān)管方面，政府必須認識到食品行業(yè)協(xié)會是“承接政府部門社會職能的組織，是公民社會最活躍的部門，是在幫助政府治理社會?！保?］食品行業(yè)協(xié)會的行政主管部門應(yīng)進一步轉(zhuǎn)變其食品安全監(jiān)管職能，對那些不宜監(jiān)管、監(jiān)管不利或不能監(jiān)管的食品安全監(jiān)管事務(wù)轉(zhuǎn)移給食品行業(yè)協(xié)會。這種轉(zhuǎn)移將會提高政府行政的效率，提高食品行業(yè)協(xié)會的獨立性、權(quán)威性，從而為食品行業(yè)協(xié)會的自律留出空間。同時，政府也應(yīng)認識到，食品行業(yè)協(xié)會在自律權(quán)力行使的過程中，如缺乏有效監(jiān)管，就與政府的行政權(quán)力一樣，也具有擴張和濫用的可能。因此，在食品安全監(jiān)管方面，政府應(yīng)嚴格按照法律規(guī)定履行如下監(jiān)管職能，將食品行業(yè)協(xié)會的自律納入法治化的軌道。一是完善食品行業(yè)協(xié)會的市場準入機制。嚴格監(jiān)督食品行業(yè)協(xié)會是否依法登記，其市場主體資格是否合法。二是監(jiān)督食品行業(yè)協(xié)會是否認真履行行業(yè)自律的各種職能。通過建立和完善食品行業(yè)協(xié)會考核評估體系，定期考核評估食品行業(yè)協(xié)會的行業(yè)內(nèi)監(jiān)管能力，對于行業(yè)自律成績卓越的行業(yè)協(xié)會提供一些行政獎勵，即對于認真遵守食品行業(yè)自律制度的企業(yè)和個人給予一些稅制上的優(yōu)惠待遇，如減免稅收。對于未通過考核的食品行業(yè)協(xié)會應(yīng)依據(jù)相關(guān)規(guī)定給予制裁，從而加強對食品行業(yè)協(xié)會的規(guī)范管理。三是加強與食品行業(yè)協(xié)會的溝通與合作。應(yīng)充分發(fā)揮食品行業(yè)協(xié)會的信息優(yōu)勢和技術(shù)優(yōu)勢，充分參考食品行業(yè)協(xié)會的建議，在制定涉及食品行業(yè)的重大政策或行政立法之前，應(yīng)通過聽證程序認真聽取食品行業(yè)協(xié)會的建議，制定更為合理的食品安全政策和行政法規(guī)。

［1］丁志春.論我國食品安全監(jiān)管中政府與行業(yè)協(xié)會的良性互動［J］.江蘇教育學(xué)院學(xué)報（社會科學(xué)版），2010，（01）.

［2］［5］宮寶芝，趙倩.我國行業(yè)協(xié)會自律功能的缺失與拓展［J］.江蘇大學(xué)學(xué)報，2008，（05）.

［3］陳洪濤.轉(zhuǎn)型期中國行業(yè)協(xié)會自律功能探析——以三鹿事件為例［J］.中國非營利評論，2009，（01）.

［4］（美）戴維.奧斯本.改革政府：企業(yè)精神如何改革者公營部門［M］.上海譯文出版社，1996.

［6］郭琛.食品安全監(jiān)管——行業(yè)自律下的維度分析［J］.西北農(nóng)林科技大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版），2010，（05）.

［7］陳振明.公共管理學(xué)［M］.中國人民大學(xué)出版社，2003.

（責(zé)任編輯：牟春野）

Strengthen the Need for Self－regulation by the Food Industry Association and the Path of This

Kang Zhenhua

Recent years，that food safety accidents frequently happen in our country，it reflects the serious inadequacy of governmental supervision.Not only do government alone ensures the food safety，but also Food industry should develop its self－discipline in order to form the atmosphere where Food industry solves the problems itself.Therefore，we should further enhance the independence of food industry to promote food industry association self－discipline function and strengthen the governmental food industry association selfdiscipline supervision.

food safety；food industry associations；self－discipline

D922.1

A

1007－8207（2012）07－0090－04

2012－03－23

康貞花 （1974—），女，延邊大學(xué)法學(xué)院副教授，吉林大學(xué)憲法學(xué)與行政法學(xué)專業(yè)在讀博士，研究方向為行政法學(xué)。