□林野

（中共四平市委黨校，吉林 四平 136000）

新型社區(qū)
——中國式社會管理的新載體

□林野

（中共四平市委黨校，吉林 四平 136000）

社會管理體制創(chuàng)新既是當(dāng)前乃至今后一個時期各級政府面臨的主要任務(wù)，也是一項嶄新的執(zhí)政課題。從當(dāng)前的實際來看，積極推進(jìn)新型社區(qū)組織建設(shè)，是社會管理體制創(chuàng)新的一個有效舉措。新型社區(qū)是中國式社會管理的一個新載體，因而推進(jìn)新型社區(qū)建設(shè)是對社會管理創(chuàng)新所做的有益探索。

新型社區(qū)；社區(qū)建設(shè)；社會管理

加強(qiáng)和創(chuàng)新社會管理的基礎(chǔ)在社區(qū)。2011年初，胡錦濤總書記在省部級領(lǐng)導(dǎo)干部 “社會管理及其創(chuàng)新理論研討班”上做的重要講話中強(qiáng)調(diào)了社會管理創(chuàng)新的重要性和緊迫性。即“加強(qiáng)和完善基層社會管理服務(wù)體系……強(qiáng)化社區(qū)自治和服務(wù)功能，健全新型社區(qū)管理和服務(wù)體制”。可以說，社會管理體制創(chuàng)新是當(dāng)前乃至今后一個時期各級政府面臨的主要任務(wù)。社會管理作為一項嶄新的執(zhí)政課題，其工作重點主要在基層、在社區(qū)。

一、新型社區(qū)的涵義及其在社會管理中的重要地位

⒈社區(qū)涵義的演變。社區(qū)是區(qū)域性社會或社會區(qū)域共同體的簡稱。學(xué)術(shù)界普遍認(rèn)為社區(qū)一詞是由德國社會學(xué)家滕尼斯首先提出來的。1887年，滕尼斯出版了經(jīng)典著作《社區(qū)與社會》，在該書中，滕尼斯首次公開使用了“社區(qū)”一詞，由于不同的學(xué)者從不同的視角對社區(qū)進(jìn)行研究，因此對社區(qū)的概念有諸多不同的理解。20世紀(jì)30年代，以費孝通為代表的中國學(xué)者，把英文Community譯為中文“社區(qū)”。從此，這個概念在我國社會學(xué)界被一直沿用下來。在我國，社區(qū)的涵義是這樣被界定的，“社區(qū)是由居住在同一地域內(nèi)，具有共同聯(lián)系和彼此交往，并且具有相互歸屬感的社會群體組成的相對獨立的社會共同體”。社區(qū)在我國的發(fā)展已有一段歷史，社區(qū)的內(nèi)涵也在發(fā)展中逐漸豐富。我國的社區(qū)建設(shè)最早可以追溯到清末的地方自治，然后經(jīng)過民國時期、抗戰(zhàn)時期以及新中國成立后的合作社、人民公社再到改革開放時期的社區(qū)建設(shè)。所有這些社區(qū)的實質(zhì)都是一樣的，即它們都是“管理”人民的。對新型社區(qū)及其“社區(qū)自治”建設(shè)的探索是艱辛而漫長的。2010年初，我國明確規(guī)范了“社區(qū)自治”的概念，即不需要通過行政手段和司法程序的強(qiáng)制干預(yù)，社區(qū)各種利益相關(guān)者通過民主協(xié)商合作處理社區(qū)公共事務(wù)，使社區(qū)進(jìn)入自我教育、自我管理、自我服務(wù)、自我監(jiān)督的過程。同時明確了社區(qū)自治的范圍，包括社區(qū)公共秩序、民意表達(dá)、訴求反饋、鄰里關(guān)系、矛盾調(diào)解及社區(qū)消防安全監(jiān)督、治安維護(hù)等。提出了社區(qū)自治“兩步走”的發(fā)展戰(zhàn)略，近期目標(biāo)是用2－3年的時間建立起政府與社區(qū)合作型的社區(qū)治理模式。

這里需要突出強(qiáng)調(diào)的是，新型社區(qū)最大的特點就是其活動宗旨是以居民的需求為導(dǎo)向，其主要職能是“服務(wù)”于人民的，其主要任務(wù)是使居民可以享受到政府、市場、社會多元化參與的社區(qū)服務(wù)。比如社區(qū)應(yīng)為居民提供娛樂服務(wù)、健身服務(wù)、健康服務(wù)、托兒服務(wù)等。這種新型社區(qū)是未來社會發(fā)展的載體，我們每一個人都將融入到其中，而且新型社區(qū)與我們的生活息息相關(guān)、密不可分。

⒉新型社區(qū)成為社會管理的新載體是中國社會發(fā)展的必然選擇。新型社區(qū)職能定位上的改變是與中國的社會轉(zhuǎn)型、政府職能轉(zhuǎn)變相聯(lián)系的。我國在由計劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變的過程中，原來由企業(yè)包辦的事務(wù)，企業(yè)不再包辦。在政府和企業(yè)之外，需要社會組織來協(xié)調(diào)政府與企業(yè)之間的關(guān)系，而社會組織在我國發(fā)育遲緩，力量薄弱，承接從政府、企業(yè)剝離出來的社會服務(wù)的能力極其有限，這就使得大量的“單位人”不斷地成為“社會人”。他們生活的主要領(lǐng)域在社區(qū)，社區(qū)便成為滿足他們各方面需求的一個非常重要的社會組織。這些“社會人”生活在一個社區(qū)里，社區(qū)就應(yīng)該讓他們有歸屬感、認(rèn)同感，使轄區(qū)內(nèi)的人形成凝聚力。所以，城市基層管理由單位管理轉(zhuǎn)向社區(qū)服務(wù)和管理就成為我國社會建設(shè)和管理的必然選擇。眾所周知，公共服務(wù)內(nèi)在的核心要求就是公共服務(wù)要實現(xiàn)市場化，而市場化的實現(xiàn)過程必然離不開社區(qū)。所有這些都在呼吁社區(qū)要盡快轉(zhuǎn)型，建立適應(yīng)社會管理體制的新型社區(qū)。

二、建設(shè)新型社區(qū)過程中存在的主要問題

進(jìn)入社會轉(zhuǎn)型期以來，諸多社會矛盾和利益訴求積累到城市社區(qū)，把城市社區(qū)管理問題推到了改革的前沿，最終促使決策者下決心開展城市社區(qū)自治建設(shè)，建立新的社區(qū)管理體制和組織體系。1986年，國家民政部提出的“社區(qū)服務(wù)”理念標(biāo)志著我國城市社區(qū)自治進(jìn)入到了一個新的發(fā)展期。但是，由于我國缺乏居民自發(fā)組織開展自我管理、自我教育、自我服務(wù)的“三自”傳統(tǒng)和意識，也沒有形成西方發(fā)達(dá)國家那樣強(qiáng)大的公民社會，因此，隨著經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展，一些深層次的問題和矛盾逐漸顯現(xiàn)出來，并成為社區(qū)建設(shè)實踐中新的阻滯，這些正是創(chuàng)新社會管理體制，推進(jìn)社區(qū)建設(shè)應(yīng)當(dāng)研究和解決的問題。

⒈社區(qū)管理理念尚未形成，行政化傾向嚴(yán)重。城市社區(qū)功能不斷擴(kuò)大，但社區(qū)中的行政化色彩仍然濃厚，政府職能轉(zhuǎn)換不到位。由于我國實行了幾十年的計劃經(jīng)濟(jì)體制下的行政命令管理模式，加上我國數(shù)千年的封建思想影響，舊的思想觀念在新的政治、經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展面前還保持著很強(qiáng)的慣性。這種慣性不僅體現(xiàn)在黨政機(jī)關(guān)的各級官員中，而且體現(xiàn)在基層企事業(yè)單位和居民群眾中。一是有些機(jī)關(guān)部門當(dāng)慣了“婆婆”，習(xí)慣于“領(lǐng)導(dǎo)”各類社會活動和社會事務(wù)，對社區(qū)民主自治心存疑慮，惟恐其脫離黨政機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)，使黨政機(jī)關(guān)制定的目標(biāo)、任務(wù)難以在基層落實。因此，在指導(dǎo)社區(qū)建設(shè)過程中，一些機(jī)關(guān)部門的領(lǐng)導(dǎo)慣于使用以往的直接領(lǐng)導(dǎo)方式而不太愿意放權(quán)。在社區(qū)行政管理中，政府部門習(xí)慣包辦一切，存在過度行政化傾向以及管理上的錯位、缺位現(xiàn)象。社區(qū)承擔(dān)各種行政職能的責(zé)任日趨加大，任務(wù)過多，負(fù)擔(dān)過重，以至于有的社區(qū)所承擔(dān)的來自上級的任務(wù)竟多達(dá)上百項，由此出現(xiàn)了 “上面千條線，下面一根針”的局面。在現(xiàn)實當(dāng)中，許多社區(qū)主任對上級各個部門下派的行政任務(wù)苦不堪言，但又無可奈何。有責(zé)無權(quán)，工作錯位。有的社區(qū)主任認(rèn)為，拿政府的錢，就是替政府做事。社區(qū)工作過多地是應(yīng)付各種評比檢查，而社區(qū)活動的內(nèi)容卻難以滿足人民群眾精神文化生活的需要，這與新型社區(qū)的服務(wù)理念是不相符的。

⒉社區(qū)內(nèi)在發(fā)展動力不足，各種投入不到位。沒有充足的經(jīng)費投入是目前制約新型社區(qū)發(fā)展的根本因素。新型社區(qū)以服務(wù)居民為主要職能，因此新型社區(qū)不可能是一個營利機(jī)構(gòu)，這就需要政府加大對社區(qū)建設(shè)經(jīng)費的投入力度，以此促進(jìn)傳統(tǒng)社區(qū)向新型社區(qū)的轉(zhuǎn)型。但事實上，許多社區(qū)都存在經(jīng)費短缺現(xiàn)象，同時，還存在社區(qū)辦公條件差，工作人員報酬低，社區(qū)硬件設(shè)施不完善等問題，使社區(qū)活動的可持續(xù)發(fā)展受到了很大影響。

⒊社區(qū)管理方式不靈活，未形成有效的組織運作機(jī)制。社區(qū)建設(shè)目前仍處于政府主導(dǎo)階段，以政府號召、組織為主，傳統(tǒng)的管理方式尚未從根本上得到改變，法律規(guī)定的自治還沒有真正在社區(qū)實現(xiàn)，社區(qū)服務(wù)仍是以政府提供的行政服務(wù)為主；政府與自治組織的關(guān)系尚未完全理順，政府、自治組織、企事業(yè)單位、社團(tuán)及中介組織、居民群眾在社區(qū)建設(shè)中的權(quán)利義務(wù)并沒有得到明確的界定。社區(qū)依法治理的組織運作機(jī)制尚未形成，黨的領(lǐng)導(dǎo)、政府的支持幫助、基層民主自治尚未得到有效融合。

⒋社區(qū)依法治理的內(nèi)容不確切。目前，不少地方對社區(qū)依法治理的概念及內(nèi)涵認(rèn)識不清，如將社區(qū)依法治理等同于社會治安，沒有將社區(qū)依法治理與基層政權(quán)建設(shè)、自治建設(shè)、社會管理、社會服務(wù)、精神文明、黨的建設(shè)等各個層面有機(jī)結(jié)合起來。

⒌新型社區(qū)缺乏管理人才。社區(qū)工作者隊伍整體素質(zhì)與新型社區(qū)的發(fā)展要求不相適應(yīng)，是制約新型社區(qū)發(fā)展的又一個因素。就目前而言，我國城市中比較缺乏直接從事社區(qū)工作的專職社區(qū)工作者。在社區(qū)第一線工作的社區(qū)工作者，其專業(yè)素養(yǎng)不高，因此，無法滿足社區(qū)成員的需求。同時，整個社會既存在社區(qū)工作者人才缺乏的現(xiàn)象，又存在人才浪費的現(xiàn)象，很多社會工作專業(yè)畢業(yè)的大學(xué)生不愿意留在社區(qū)工作。究其原因，一是待遇差，收入低；二是工作任務(wù)繁重。吉林省曾招收一批大學(xué)生在社區(qū)工作，一年后全部辭職，其原因之一就是待遇太低，工作太辛苦。

三、建設(shè)新型社區(qū)的建議

⒈理順政府與社區(qū)的關(guān)系，大力培育和發(fā)展社區(qū)中的社會組織。在新型社區(qū)建設(shè)已經(jīng)取得成效的基礎(chǔ)上，我們還要繼續(xù)深化改革，實行政社分離，明確政府和社區(qū)各自的職責(zé)，理順兩者之間的關(guān)系。社區(qū)建設(shè)的主體是多元的，政府是社區(qū)建設(shè)宏觀決策的主體，而社會則是社區(qū)建設(shè)的微觀實施主體。政府在社區(qū)建設(shè)中的地位不可或缺、無可替代。首先，在社區(qū)建設(shè)中，政府要轉(zhuǎn)變職能，發(fā)揮好社區(qū)建設(shè)的啟動、組織協(xié)調(diào)和宏觀指導(dǎo)三方面的作用。社區(qū)作為基層群眾性自治組織，自治性是其重要特征。為此，政府要改變行政命令的方式，把群眾自治范圍內(nèi)的事情交由群眾自己處理，幫助和支持社區(qū)獨立自主地開展工作。其次，應(yīng)結(jié)合我國國情，積極培育和發(fā)展志愿者社團(tuán)，如老年協(xié)會、志愿者協(xié)會，通過社區(qū)中的社會組織，激發(fā)民眾參與社會管理的熱情。允許和鼓勵居民對社區(qū)的章程、機(jī)構(gòu)、活動情況和財務(wù)管理等相關(guān)情況進(jìn)行監(jiān)督。最后，社區(qū)中的社會組織要建立健全自律機(jī)制。社區(qū)中的社會組織要以章程為依據(jù)開展活動，要加強(qiáng)組織內(nèi)部管理，對內(nèi)部財務(wù)開支、社會捐贈、服務(wù)收費使用等進(jìn)行監(jiān)督。要建立內(nèi)部工作考核評估機(jī)制，定期開展自我評估，以取得社會的信任和支持。

⒉ 拓寬居民參與社區(qū)自治的途徑，促進(jìn)社區(qū)均衡發(fā)展。社區(qū)建設(shè)應(yīng)該實現(xiàn)最大程度的自治，而居民參與是社區(qū)建設(shè)的基礎(chǔ)和動力。直接選舉和競爭選舉是衡量居民自治程度的根本所在，因此，要逐步推進(jìn)直接選舉和競爭選舉。建立群眾參與社區(qū)建設(shè)與管理的制度化機(jī)制，要讓群眾多層次地參加社區(qū)公共事務(wù)的管理，為群眾提供平等的參與機(jī)會，使他們在參與中增強(qiáng)主人翁意識。要探索新的參與途徑與方式，積極引導(dǎo)社會組織和單位個人參與到社區(qū)的建設(shè)與管理中來，如開展社區(qū)論壇等。隨著社會管理工作的進(jìn)一步推進(jìn)，社會管理體制中基層組織“一線攻堅”的優(yōu)勢勢必造就一批工作有力、管理到位的典型社區(qū)，這無疑會對新型社區(qū)建設(shè)起到很好的示范和引領(lǐng)作用。同時，加大對薄弱社區(qū)的扶持力度，使新型社區(qū)建設(shè)的典型經(jīng)驗逐步在各社區(qū)得以推廣，努力實現(xiàn)社區(qū)的均衡發(fā)展，提高社區(qū)建設(shè)的整體水平，使社區(qū)居民共享新型社區(qū)建設(shè)的成果。

⒊加大投入力度，完善財政保障制度。首先，要加大政府的財政投入力度，爭取將各種相關(guān)經(jīng)費納入市級財經(jīng)預(yù)算并制定具體辦法。從相關(guān)的法律規(guī)定看，社區(qū)的工作經(jīng)費、社區(qū)成員的生活補(bǔ)貼費可由不設(shè)區(qū)的市、市轄區(qū)的人民政府或者上級人民政府撥付，因此，將其納入市級財政預(yù)算也是有法律依據(jù)的。其次，實施配套改革，減輕社區(qū)的各項負(fù)擔(dān)。現(xiàn)階段，社區(qū)的資金來源主要有三個渠道，即政府財政撥款、社區(qū)自籌和社會資助。其中，社區(qū)自籌包括社區(qū)資產(chǎn)收益、社區(qū)文化活動收入、社區(qū)服務(wù)收入、費隨事轉(zhuǎn)收益等，這就需要政府加大對社區(qū)財政的扶持力度。

⒋提升品位，推進(jìn)社區(qū)精神文明建設(shè)。一是調(diào)動各方力量參與精神文明創(chuàng)建活動。發(fā)揮黨群組織和社區(qū)各類組織的作用，對推動文明創(chuàng)建工作齊抓共管，整體推進(jìn)，進(jìn)一步加大對亂停亂放、毀綠種菜、亂倒垃圾等不文明行為的執(zhí)法力度，形成宣傳、倡導(dǎo)、激勵等合力。二是以社區(qū)活動、共有資源為載體，開展廣場文化、企業(yè)文化、校園文化、家庭文化、休閑文化等創(chuàng)建活動，以多姿多彩的社區(qū)文化活動創(chuàng)建特色人文社區(qū)?？筛鶕?jù)社區(qū)的資源特點，打造不同類型的精品社區(qū)，如創(chuàng)建“花園式社區(qū)”、“環(huán)保型社區(qū)”、“學(xué)習(xí)型社區(qū)”、“健康型社區(qū)”、“安全型社區(qū)”等。三是強(qiáng)化示范引領(lǐng)的作用，通過開展評選“道德模范”、“五好家庭”、“孝順媳婦”等活動，樹立典型，進(jìn)行示范引領(lǐng)，使其起到“點亮一盞燈，照亮一大片”的作用。

⒌完善服務(wù)，不斷滿足社區(qū)居民需求。不但要繼續(xù)完善公益服務(wù)、便民利民服務(wù)，還要做好社區(qū)社會保障、社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)、預(yù)防青少年犯罪及社區(qū)矯治、下崗職工再就業(yè)、社區(qū)文化設(shè)施建設(shè)、社區(qū)救災(zāi)救濟(jì)等內(nèi)容的公益服務(wù)，更要做好經(jīng)營性服務(wù)。社區(qū)服務(wù)必須建立起公益服務(wù)和經(jīng)營性服務(wù)兩種運行機(jī)制，形成無償服務(wù)和有償服務(wù)相結(jié)合、以有償服務(wù)為主的運行機(jī)制。要以人為本，著眼于社區(qū)居民多層次、多樣化的物質(zhì)文化需求，注重居民最迫切需要解決的問題，推進(jìn)新型社區(qū)服務(wù)社會化、專業(yè)化進(jìn)程，提升服務(wù)的檔次和水平。要積極建設(shè)網(wǎng)絡(luò)化、數(shù)字化社區(qū)，既改善社區(qū)工作條件又創(chuàng)新服務(wù)方式和服務(wù)載體。要充分利用信息化平臺，完善數(shù)據(jù)庫，進(jìn)一步開發(fā)功能模塊，為社區(qū)居民提供更加方便、快捷、優(yōu)質(zhì)的服務(wù)。在完善數(shù)據(jù)庫時應(yīng)做好社區(qū)居民、商家詳細(xì)摸底工作，以家庭、個人、商家為單位，結(jié)合公安檔案、計生檔案、衛(wèi)生檔案、文化檔案等內(nèi)容進(jìn)行摸底，完善居民、商家數(shù)據(jù)，全面掌握居民需求，實現(xiàn)網(wǎng)格化管理，為今后提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)和各項普查、調(diào)查、清查奠定基礎(chǔ)。針對信息化平臺開展社區(qū)活動，增強(qiáng)居民對信息化平臺的認(rèn)同感。逐步建立與生態(tài)文明城市相適應(yīng)，覆蓋社區(qū)全體成員、服務(wù)主體多元、服務(wù)功能完善、服務(wù)質(zhì)量較高的新型社區(qū)服務(wù)體系，實現(xiàn)社區(qū)居民困有所助、難有所幫、需有所應(yīng)。

⒍抓好隊伍建設(shè)，不斷提高社區(qū)工作者的能力和水平。首先，要培養(yǎng)新型社區(qū)管理者。重視選配社區(qū)“兩委”班子，在社區(qū)“兩委”換屆選舉中逐步推行直選。通過崗前培訓(xùn)、專業(yè)培訓(xùn)和鼓勵進(jìn)修等，抓好社區(qū)“兩委”干部的理論和業(yè)務(wù)教育培訓(xùn)，不斷提高社區(qū)干部的整體綜合素質(zhì)，不斷提高管理水平和服務(wù)水平。社區(qū)干部在做群眾思想工作時應(yīng)具備說懂、說通、說服的能力，讓群眾了解社區(qū)所做的工作，所做事情的目的，打消可能存在的顧慮，認(rèn)同和接受社區(qū)干部所采取的行動和提供的幫助。其次，建立健全社區(qū)工作者考核獎懲制度和定期培訓(xùn)制度，提高社區(qū)工作者隊伍的整體素質(zhì)。要從社會定位、工作待遇、事業(yè)發(fā)展的角度關(guān)心社區(qū)工作者，穩(wěn)定社區(qū)工作者隊伍，提高社區(qū)工作者的積極性，為社區(qū)工作的健康、有序發(fā)展提供人才保障。

總之，在全社會倡導(dǎo)社會管理體制創(chuàng)新的大背景下，創(chuàng)建新型社區(qū)是十分必要而迫切的任務(wù)，新型社區(qū)是完善社會管理體制的重要組成部分，是構(gòu)建社會主義和諧社會的題中應(yīng)有之意，是推進(jìn)中國特色社會主義事業(yè)更好發(fā)展的關(guān)鍵。

［1］武漢市江漢區(qū)社區(qū)管理體制改革的調(diào)研報告［R］.學(xué)習(xí)月刊，2008，（11）.

［2］楊曉梅.加強(qiáng)社會管理的基礎(chǔ)路徑—社區(qū)建設(shè)［J］.理論與實踐，2011，（09）.

［3］張大維.民間智慧是社區(qū)發(fā)展的“資本”［J］.社區(qū)前沿，2011，（10）.

［4］隗合蓮.加強(qiáng)社區(qū)建設(shè)促進(jìn)社會和諧［J］.中國校外教育，2011，（07）.

［5］倪光南.社區(qū)是開源發(fā)展的動力［J］.中國教育網(wǎng)絡(luò)，2011，（10）.

（責(zé)任編輯：高 靜）

The new community：New Vector of Social Management

Lin Ye

The innovation of the social management system is the current and future for a long period of our main task，it is a new governing subject，at the local.In place of how to explore new methods and new social management system is imminent political task.From the current reality，actively promoting new community organizational construction，should be the innovation of the social management system is one of the effective measures，and the new community is also China＇s social management a new carrier，promoting the construction of new community is also explored the innovation of social management a new model.This paper is on new community construction in social management in the important position and significance，existing problems and solving ways and other aspects of a more in－depth analysis and discussion.

the new community；construction of community；social management

C916

A

1007－8207（2012）07－0065－04

2012－03－09

林野 （1974—），女，吉林四平人，中共四平市委黨校公共管理教研室副教授，研究方向為公共管理。