□ 王愛(ài)群

（大連大學(xué)，遼寧 大連 116600）

我國(guó)城管行政執(zhí)法體制的弊端與完善
——兼論《輕犯罪法》在日本城市管理中的作用

□ 王愛(ài)群

（大連大學(xué)，遼寧 大連 116600）

我國(guó)城管行政執(zhí)法部門(mén)在執(zhí)法過(guò)程中暴力執(zhí)法和暴力抗法事件頻繁發(fā)生，執(zhí)法部門(mén)和市民之間的矛盾體現(xiàn)出城管制度的立法缺陷。為了避免社會(huì)矛盾的激化、有效合理地創(chuàng)造和諧社會(huì)，有必要對(duì)國(guó)外的相關(guān)制度進(jìn)行研究，對(duì)我國(guó)城市管理制度進(jìn)行整合。在日本，警察是城市管理的執(zhí)法主體， 《輕犯罪法》使城市居民在嚴(yán)格的執(zhí)法過(guò)程中形成了良好的守法意識(shí)，而執(zhí)法者在管理過(guò)程中也有法可依，使執(zhí)法效能倍增。本文通過(guò)分析日本 《輕犯罪法》在城市管理中發(fā)揮的作用，提出我國(guó)應(yīng)當(dāng)借鑒其立法模式與實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，由警察充當(dāng)城市管理執(zhí)法主體，對(duì)城市管理的執(zhí)法機(jī)關(guān)、執(zhí)法范圍、執(zhí)法職能、執(zhí)法手段進(jìn)行統(tǒng)一立法。

城管；警察；輕犯罪法；行政執(zhí)法

近年來(lái)，我國(guó)行政執(zhí)法部門(mén)在執(zhí)法過(guò)程中暴力執(zhí)法和暴力抗法事件頻繁發(fā)生，執(zhí)法部門(mén)和商販、市民之間的矛盾愈演愈烈，甚至釀成血案。一起執(zhí)法事件，兩邊都付出慘重代價(jià)，一項(xiàng)城市管理制度，卻屢屢發(fā)生被管理者以死抗?fàn)?，?zhí)法者在受社會(huì)輿論譴責(zé)的同時(shí)還要面臨工作所帶來(lái)的人身危險(xiǎn)，這讓我們不禁要去思考我國(guó)城市管理制度本身存有的缺陷。為了避免社會(huì)矛盾的激化、有效合理的創(chuàng)造和諧社會(huì)，有必要對(duì)國(guó)外的相關(guān)制度進(jìn)行研究，同時(shí)對(duì)我國(guó)城管制度進(jìn)行反思。

一、《輕犯罪法》與日本的城市管理

日本的城市管理是被世界廣泛認(rèn)可的。在日本，雖然沒(méi)有城管執(zhí)法，城市中卻沒(méi)有亂擺攤、亂貼廣告、亂停車(chē)、亂丟垃圾和隨地吐痰的現(xiàn)象。這樣井然有序的城市管理一方面靠的是國(guó)民的自覺(jué)，另一方面也是靠健全的法律和相關(guān)制度。其中，日本的《輕犯罪法》對(duì)規(guī)范市民行為、加強(qiáng)城市管理發(fā)揮著很大作用。

（一）日本《輕犯罪法》概述

日本的《輕犯罪法》于1958年5月1日制訂，1983年10月1日進(jìn)行了修改?！遁p犯罪法》全文共4條。第2條規(guī)定了屬于輕犯罪的類(lèi)型：潛伏在無(wú)人居住的住宅、建筑物；攜帶兇器，攜帶作案工具；有勞動(dòng)能力不工作的流浪者；公共場(chǎng)所野蠻言行打擾他人；破壞公共標(biāo)示燈；亂停船妨礙水路交通；救災(zāi)時(shí)不合作；不慎用火；使用爆炸物；投擲危害人體或物件的物體；夾塞插隊(duì)；妨礙安靜；學(xué)位、職務(wù)、資格等弄虛作假；謊報(bào)罪情、險(xiǎn)情；虛假申報(bào)、不實(shí)記載；不盡救助或報(bào)告義務(wù)；暴露身體；乞討；偷窺；妨害公、私儀式；妨礙水路流通；吐痰和隨地大小便；隨便丟棄鳥(niǎo)獸死尸和垃圾；妨礙別人通行；共謀準(zhǔn)備；私放動(dòng)物；妨礙他人工作；擅闖禁地或他人耕地；亂立標(biāo)牌；虛假?gòu)V告等。該法第3條規(guī)定，對(duì)于違反《輕犯罪法》者，可處以拘留或罰款。

《輕犯罪法》制定的目的是為了確定人們?nèi)粘Ｉ钭畹偷牡赖聵?biāo)準(zhǔn)，［1］根據(jù)這部法律，幾乎所有不文明的行為都可以通過(guò)法律來(lái)進(jìn)行懲罰，在很大程度上約束了個(gè)人行為。

（二）《輕犯罪法》在城市管理中所起的作用

在日本，非法營(yíng)業(yè)、非法停車(chē)等涉及到城市管理的工作都是由警察來(lái)執(zhí)行的，《輕犯罪法》對(duì)于日本的城市管理和凈化起著很重要的作用。

⒈警察是城市管理的執(zhí)法主體。因?yàn)槌鞘泄芾淼膬?nèi)容都是由《輕犯罪法》來(lái)調(diào)整的，所以可以說(shuō)警察是城市管理的執(zhí)法主體。由于健全的法律體系的約束和監(jiān)督，日本警察執(zhí)法時(shí)也不徇私情，違法必究，有效杜絕了徇私和暴力執(zhí)法的問(wèn)題。此外，因?yàn)榻逃蛩睾蜕鐣?huì)因素的影響，使日本人的守法意識(shí)很強(qiáng)，日本人對(duì)執(zhí)法者的工作是相當(dāng)配合的。例如，有店鋪將大量貨物擺設(shè)在路邊甚至是道路上，并且為了吸引路人放出高分貝音樂(lè)，制造噪音，這樣勢(shì)必影響行人通行、周?chē)従拥男菹?。?duì)此情況，按照我國(guó)的管理方法，應(yīng)該由交通警察管理其占道經(jīng)營(yíng)，由環(huán)保部門(mén)處理其噪音問(wèn)題，但無(wú)論是交通警察還是環(huán)保部門(mén)進(jìn)行處理時(shí)，店主如果采取暴力手段對(duì)抗執(zhí)法人員，則由公安部門(mén)處理其打人事件。因此，一個(gè)不大的事情，需要三個(gè)部門(mén)派人進(jìn)行處理，費(fèi)時(shí)費(fèi)力，效率不高?，F(xiàn)在有一些城市為了防治暴力抗法事件，在市、區(qū)公安部門(mén)內(nèi)部單列執(zhí)法編制，抽調(diào)公安成立專(zhuān)職的城管保障隊(duì)伍。［2］而在日本的《輕犯罪法》立法模式下，可全部直接由警察進(jìn)行處理。

⒉嚴(yán)格執(zhí)法和完善的法律保障。有了《輕犯罪法》的制定及執(zhí)行，再加上完善的法律約束、監(jiān)督體系，促使城市居民嚴(yán)格自律，而執(zhí)法者在管理過(guò)程中也因有法可依，并有法律監(jiān)督，避免了暴力執(zhí)法現(xiàn)象的發(fā)生，使執(zhí)法效能倍增。警察會(huì)依法行使職權(quán)，比如在電線桿等公共設(shè)備或公共場(chǎng)所亂貼宣傳單，警察可依據(jù)《輕犯罪法》第33條將其逮捕。［3］涉及輕犯罪法的最高裁判所（最高法院）的判例最有名的是“販賣(mài)溫泉雞蛋案”：有3名男子在北海道阿寒國(guó)立公園有“禁止入內(nèi)”標(biāo)志的地方賣(mài)溫泉雞蛋。該案經(jīng)過(guò)簡(jiǎn)易裁判所、札幌高級(jí)裁判所和最高裁判所的三級(jí)審理，最高裁判所認(rèn)為就販賣(mài)雞蛋的衛(wèi)生、價(jià)格以及從維持販賣(mài)人本身的生計(jì)角度考慮，該行為沒(méi)有違法性，但是該行為違反了《輕犯罪法》第32條 “無(wú)正當(dāng)理由擅闖禁止入內(nèi)的場(chǎng)所或擅入他人的耕地”的規(guī)定，最終被認(rèn)定為有罪。［4］這樣在我們眼中看似不起眼的小事，在日本卻經(jīng)過(guò)了三級(jí)法院的審理（日本是三審終審制），可見(jiàn)其具備了完善的法律保障和嚴(yán)肅的執(zhí)法手段。

（三）其他相關(guān)制度的完備與國(guó)民的自覺(jué)性

⒈相關(guān)措施的完備。在日本，如果在禁止?fàn)I業(yè)的場(chǎng)所進(jìn)行經(jīng)營(yíng)活動(dòng)會(huì)受到處罰。所以沒(méi)有街頭的流動(dòng)商販，但是對(duì)于臨時(shí)經(jīng)營(yíng)的商販，有關(guān)部門(mén)都給提供固定的場(chǎng)所，這樣就給與了臨時(shí)商販合法的地位。此外，在具體措施上，日本也能兼顧公益性和營(yíng)利性，使城市管理問(wèn)題得到了更合理和更長(zhǎng)效的解決。比如張貼小廣告和傳單，因?yàn)榉梢?guī)定在他人的建筑物上貼廣告是違法的，所以日本一般都是通過(guò)夾帶在報(bào)紙中的方式發(fā)行免費(fèi)的印刷品，既解決了小商小販做廣告的目的，又有效解決了亂發(fā)廣告的問(wèn)題；同時(shí)，日本在城市內(nèi)還建立了許多活動(dòng)廣告牌，上面貼著的或是社區(qū)的活動(dòng)通知，或者是某些廣告信息，這些都是公益性，并不以賺錢(qián)為目的，將公益廣告和營(yíng)利性廣告有效地進(jìn)行了分流。

⒉國(guó)民教育和高度的自覺(jué)性。除了《輕犯罪法》等一些強(qiáng)制性規(guī)范之外，日本城市管理的另一個(gè)方面靠的是國(guó)民高度的自覺(jué)性。除了清理垃圾點(diǎn)和定期清理樹(shù)木的人員，日本沒(méi)有清掃街道的專(zhuān)職工作人員。日本人從小接受的教育就是不給別人添麻煩，愛(ài)整潔，不隨地吐痰、不亂扔廢棄物。有時(shí)候會(huì)看到一些義務(wù)勞動(dòng)者在撿街上的紙屑、飲料罐等丟棄物，有的人在公共場(chǎng)所見(jiàn)到別人丟棄的垃圾會(huì)隨手撿起來(lái)扔到垃圾桶；即使在野外、山區(qū)等地方也不隨手丟棄垃圾；在外面散步溜狗的人，都會(huì)隨身帶著垃圾袋隨時(shí)清理狗排泄的糞便；在公共場(chǎng)所盡量不發(fā)出聲音打攪別人……。在日本的社會(huì)環(huán)境下，遵守所有的法律和社會(huì)規(guī)則是市民基本素質(zhì)的體現(xiàn)。

二、我國(guó)城管制度的弊端

在我國(guó)，城管執(zhí)法是隨著城市化進(jìn)程的深化而建立起來(lái)的綜合性執(zhí)法，它的初衷是解決以前存在的多頭執(zhí)法、重復(fù)執(zhí)法等弊端。實(shí)踐幾年來(lái)，城管執(zhí)法取得了很大的成績(jī)。然而，暴力執(zhí)法和暴力抗法等事件的不斷發(fā)生，反映出城管制度的弊端。如2007年6月11日，45歲蘇州市民趙菁擺攤賣(mài)報(bào)被查，報(bào)紙被沒(méi)收的她不愿也無(wú)力繳納200元的罰款，從城管局的三樓跳下摔成重傷；［5］2007年5月22日， 湖南武岡農(nóng)婦殷小云在半小時(shí)內(nèi)被城管和市場(chǎng)管理所相繼罰款，不堪被“欺負(fù)”的她和市管人員發(fā)生沖突，被帶到派出所后，感到屈辱的她用自己的背包帶結(jié)束了生命；［6］2009年11月27日的成都拆遷戶唐福珍與執(zhí)法人員抗?fàn)帲苑偕硗觥?。?］在處于弱勢(shì)的小商販屢屢成為受害者的同時(shí)，相對(duì)處于“強(qiáng)勢(shì)”的城管執(zhí)法者也可能因?yàn)楸┝狗ǘ芎Γ?006年8月11日，無(wú)照商販崔英杰用尖刀刺入北京市海淀區(qū)城管副隊(duì)長(zhǎng)李志強(qiáng)的脖頸，崔英杰被判死緩；［8］2009年5月16日，沈陽(yáng)小販夏俊峰由于在擺攤時(shí)被城管查處而其發(fā)生爭(zhēng)執(zhí)，持刀將2名城管刺死，2011年5月9日，夏俊峰被判死刑。正如夏俊峰案二審辯護(hù)律師所言，“被殺的城管和殺人的小販一樣，都是城管制度的受害者”。

（一）城管的職責(zé)范圍不明確

由于我國(guó)在城市管理綜合行政執(zhí)法領(lǐng)域至今還沒(méi)有出臺(tái)一部全國(guó)性的城市管理綜合行政執(zhí)法的獨(dú)立法律法規(guī)，城管到底該管什么，也沒(méi)有一個(gè)專(zhuān)門(mén)的機(jī)構(gòu)來(lái)回答這個(gè)問(wèn)題，只是原則上規(guī)定相對(duì)集中行政處罰權(quán)的工作由國(guó)務(wù)院法制辦總體協(xié)調(diào)，這樣的機(jī)制導(dǎo)致城管執(zhí)法的合法性屢受爭(zhēng)議。城管部門(mén)的設(shè)立和執(zhí)法的主要法律依據(jù)是國(guó)務(wù)院 《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)相對(duì)集中行政處罰權(quán)工作的決定》（國(guó)發(fā)［2002］17號(hào)）和其他相關(guān)法律法規(guī)以及一些地方性法規(guī)。但是，城管執(zhí)法的一個(gè)重要特征就是綜合性，城管似乎“無(wú)所不管”，執(zhí)法職能與衛(wèi)生、工商、規(guī)劃、園林、交管等政府部門(mén)均有交叉，而且這種執(zhí)法范圍缺乏穩(wěn)定性，在城管和其他部門(mén)的管理職能有交叉和沖突的執(zhí)法領(lǐng)域沒(méi)有明確的界限。有學(xué)者認(rèn)為，對(duì)于警察或者消防來(lái)說(shuō)，他們很少會(huì)遭遇到?jīng)_突，因?yàn)樗麄兊哪繕?biāo)和職能都是清晰而且無(wú)可爭(zhēng)議的：警察維持治安，消防防治災(zāi)害，這已得到了社會(huì)的普遍認(rèn)同。而城管的目標(biāo)是維持秩序，但秩序卻是很抽象而且包含極大價(jià)值沖突的概念，維持什么樣的秩序，社會(huì)并沒(méi)有一致的共識(shí)。這一條決定了事情本身就充滿著沖突，只是較早時(shí)這一沖突沒(méi)有凸顯而已，城管目標(biāo)的不明晰，才是問(wèn)題所在。［9］

（二）城管執(zhí)法過(guò)程中法律意識(shí)和法律手段不明確

城管部門(mén)雖然有相對(duì)集中行政處罰權(quán)，但是它的法律地位不明確。城管人員的執(zhí)法不規(guī)范，主要原因在于法律不規(guī)范。因此，城管人員在工作中實(shí)施的處罰程度不一致，處罰方式各不相同，影響了執(zhí)法的公平和公正。

(2) 從實(shí)驗(yàn)和數(shù)值角度研究了0Cr18Ni9不銹鋼材料實(shí)際的起裂斷裂韌度，針對(duì)I型裂紋緊湊拉伸測(cè)試，利用掃描電鏡斷面觀察和聲發(fā)射技術(shù)確定起裂載荷為23kN，根據(jù)不同方法所計(jì)算的J積分存在差異性。按照GB/T 21143標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算的J積分的實(shí)際起裂斷裂韌度值JiGB為351.4kJ/m2，處于有限元計(jì)算的J積分范圍內(nèi)。利用數(shù)字圖像相關(guān)方法測(cè)量的位移場(chǎng)計(jì)算得到的實(shí)際起裂韌度值JiDic(293.4kJ/m2)與有限元計(jì)算的J積分平均值JiFem(293.1kJ/m2)接近。

我國(guó)現(xiàn)行的涉及城市管理的法律法規(guī)雖然較多，但不系統(tǒng)，散見(jiàn)于其他的法律法規(guī)之中，許多法律法規(guī)條文又似是而非，可操作性不強(qiáng)，甚至相互矛盾，法律規(guī)范內(nèi)部的協(xié)調(diào)性、統(tǒng)一性、配套性不能滿足行政執(zhí)法的具體性和可操作性要求，導(dǎo)致城管行政處罰缺乏完善、準(zhǔn)確的法律依據(jù)。面對(duì)這一難點(diǎn)，城管執(zhí)法人員往往處于被動(dòng)境地：對(duì)于明顯處于管理權(quán)限范圍內(nèi)的違法、違規(guī)事項(xiàng)，如對(duì)其進(jìn)行管理，又缺乏對(duì)應(yīng)的處罰依據(jù)，如不對(duì)其進(jìn)行管理，則又是行政不作為；同一行為同時(shí)違反兩個(gè)法律，涉及到數(shù)種不同的處罰時(shí)，究竟適用何種法律、何種處罰也成為棘手問(wèn)題。此外，我國(guó)《行政處罰法》第24條規(guī)定：“對(duì)違法當(dāng)事人的同一違法行為，不得給予兩次以上行政罰款的行政處罰”?！耙皇虏辉倭P”是行政處罰適用的基本原則之一，［10］（p205－206）但實(shí)踐中如何正確適用 “一事不再罰”原則更是很難把握和判斷。

（三）執(zhí)法人員的素質(zhì)有待提高

目前，我國(guó)的城市管理工作水平和質(zhì)量還存在這樣那樣的差距和問(wèn)題，城市管理人員的素質(zhì)參差不齊，個(gè)別城管工作人員素質(zhì)低下，作風(fēng)惡劣，也是導(dǎo)致惡性事件發(fā)生的原因之一。［11］而我國(guó)針對(duì)城管部門(mén)工作人員沒(méi)有相關(guān)的專(zhuān)門(mén)考試和專(zhuān)業(yè)培訓(xùn)制度。實(shí)踐中，不管城管人員的素質(zhì)如何高，在執(zhí)法中如果不采取強(qiáng)制措施，僅靠說(shuō)服教育是根本不起作用的。所以有必要從完善制度入手，因?yàn)橐粋€(gè)有序的社會(huì)是靠合理的制度來(lái)維持的。

三、完善我國(guó)城管制度的建議

我國(guó)的城管部門(mén)只是社會(huì)轉(zhuǎn)型期的一個(gè)過(guò)渡機(jī)構(gòu)，這個(gè)部門(mén)面臨著重重危機(jī)：在執(zhí)法過(guò)程中，存在著執(zhí)法依據(jù)不足、執(zhí)法程序不嚴(yán)、執(zhí)法暴力傾向嚴(yán)重、執(zhí)法責(zé)任不清、執(zhí)法隊(duì)伍不強(qiáng)等諸多問(wèn)題。筆者借鑒日本及其他城市的一些經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合實(shí)際情況對(duì)我國(guó)城市管理提出以下建議：

（一）將城市管理改為警察的執(zhí)法工作范圍

有人提出我國(guó)應(yīng)該制定《輕犯罪法》。事實(shí)上，我國(guó)《治安管理處罰法》已基本涵蓋了日本《輕犯罪法》的立法目的和基本內(nèi)容，無(wú)須另行立法。筆者認(rèn)為，我國(guó)應(yīng)參考日本《輕犯罪法》的立法模式，明確執(zhí)法權(quán)的歸屬問(wèn)題。

2012年8月1日，湖北省武漢市漢陽(yáng)區(qū) “城管武裝部”正式成立，引發(fā)了社會(huì)的爭(zhēng)議。［12］深圳政協(xié)委員楊立勛也曾建議深圳組建城管警察。但是，鑒于《立法法》和我國(guó)法律的有關(guān)規(guī)定，深圳市沒(méi)有徹底更改執(zhí)法主體的立法權(quán)，不能制定將城市管理的執(zhí)法權(quán)全部交給公安機(jī)關(guān)的相關(guān)地方性法規(guī)及文件。因此，筆者認(rèn)為，解決這一問(wèn)題的最好辦法就是由有立法權(quán)的機(jī)關(guān)制定城管執(zhí)法的統(tǒng)一法律，將城市管理的執(zhí)法權(quán)交給公安機(jī)關(guān)，明確警察城管執(zhí)法范圍、執(zhí)法職能和執(zhí)法手段。這樣使執(zhí)法機(jī)關(guān)有法可依，既可以防治暴力執(zhí)法和暴力抗法的發(fā)生，也可以使市民意識(shí)到違反城管法律的嚴(yán)重性，促使市民嚴(yán)格自律。一些違法行為不是由城管部門(mén)來(lái)管理，而將受到治安管理處罰，比如根據(jù)城市管理的相關(guān)條例，一些發(fā)送小廣告、攤販占道等違法行為本身不能被拘留，但如果多次違法且屢教不改，就涉嫌擾亂公共秩序，公安機(jī)關(guān)可以直接介入，按照《治安管理處罰法》的規(guī)定可以進(jìn)行警告、罰款和拘留。

（二）加大行政處罰力度，嚴(yán)格執(zhí)法

目前我國(guó)城市管理的法律依據(jù)散見(jiàn)于幾十部法律法規(guī)之中，因而在實(shí)際管理中，時(shí)常出現(xiàn)有法難依和法律法規(guī)相沖突的現(xiàn)象。由于各城市沒(méi)有立法權(quán)，在城市管理中只能依據(jù)相關(guān)條例和一些地方性的規(guī)定來(lái)進(jìn)行，對(duì)城市管理中不斷出現(xiàn)的新情況、新問(wèn)題，導(dǎo)致城市管理在現(xiàn)有政策法規(guī)沒(méi)有涉及時(shí)缺乏可行依據(jù)。為了切實(shí)做到有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究，應(yīng)從以下幾方面入手：

⒈加大處罰力度，加強(qiáng)管理工作的權(quán)威性。在日本，違反《輕犯罪法》的規(guī)定，要受到罰款、拘留等處罰，還要有輕犯罪的犯罪記錄；而在香港，若在大街上亂丟廢紙、隨地吐淡，一經(jīng)發(fā)現(xiàn)，告到法庭判決，處罰金額可達(dá)萬(wàn)元。但我國(guó)各城市的很多規(guī)定和罰則不明，而且有的明顯不適應(yīng)實(shí)際情況，對(duì)于一些違法行為也缺乏威懾力。所以對(duì)于一些陳舊的規(guī)定應(yīng)當(dāng)適時(shí)修改，擴(kuò)大條例的適用范圍，加大處罰力度。

⒊加強(qiáng)部門(mén)監(jiān)督和群眾監(jiān)督。應(yīng)建立健全城市管理目標(biāo)責(zé)任制，切實(shí)做到權(quán)責(zé)分明、問(wèn)責(zé)有據(jù)。充分發(fā)揮部門(mén)監(jiān)督、社會(huì)監(jiān)督、群眾監(jiān)督和新聞?shì)浾摫O(jiān)督的作用，通過(guò)政務(wù)公開(kāi)、市民投訴、市民聽(tīng)政、新聞?shì)浾撈毓獾确绞?，?duì)城市管理工作和違反城市管理的行為實(shí)施有效監(jiān)督舉報(bào)提醒，對(duì)于違法行為，群眾可撥打熱線電話舉報(bào)，相關(guān)部門(mén)應(yīng)給予有效的、迅速的答復(fù)。

（三）給小攤販提供合法經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所

目前城管工作中問(wèn)題最多的是流動(dòng)小商販與執(zhí)法人員的沖突。完善城市管理制度，解決商販和城市管理之間矛盾的根本辦法是承認(rèn)流動(dòng)小販作為商主體的合法地位，實(shí)行統(tǒng)籌安排，統(tǒng)一規(guī)劃，提供規(guī)范性經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所或公益性經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所，從根本上解決小攤販占道和非法經(jīng)營(yíng)的問(wèn)題。

崔英杰故意殺人案中，他的辯護(hù)律師曾經(jīng)提出質(zhì)疑：“我們的法律、我們的城市管理制度究竟是要使我們的公民更幸福還是要使他們更困苦”。水可疏而不可堵，政府如果能夠拋棄“嚴(yán)防死守”的僵化做法，切實(shí)從執(zhí)政為民的思想出發(fā)，合理規(guī)劃設(shè)置既方便群眾，又使“弱勢(shì)們”能夠有經(jīng)營(yíng)的市場(chǎng)，城市就能夠真正的和諧。在日本，對(duì)于飲食業(yè)有嚴(yán)格的管理，但是如果有節(jié)日活動(dòng)，一些臨時(shí)小攤販可以在固定時(shí)間、固定場(chǎng)所內(nèi)從事經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。當(dāng)然，在經(jīng)濟(jì)上政府似乎有一些損失，但眼光放長(zhǎng)遠(yuǎn)一點(diǎn)就可以看到，和諧帶來(lái)的是一個(gè)城市品位真正的提高。法諺有云：立良法于天下者，則天下治?！昂椭C社會(huì)環(huán)境優(yōu)先”，也只有在一個(gè)和諧的城市，城管和無(wú)證小攤販都將得到真正的解放，這才是解決城管和無(wú)證小攤販之間矛盾的唯一途徑。

（四）提高公民守法意識(shí)

在日本，公民的守法意識(shí)很高，對(duì)于違反法律甚至是不道德的行為，都會(huì)認(rèn)為是可恥的。而在我國(guó)，從司空見(jiàn)慣的隨地吐痰、亂扔垃圾，屢禁不止的非法廣告、非法停車(chē)、非法小攤販，到社會(huì)輿論對(duì)違法行為的冷漠、對(duì)行政執(zhí)法人員的謾罵和偏見(jiàn)，說(shuō)明了一個(gè)問(wèn)題，那就是公民的守法意識(shí)淡薄。英國(guó)學(xué)者哈特將守法的動(dòng)機(jī)分為：一種是出于自愿去接受和維護(hù)法律，并以法律規(guī)則作為自己行為的指導(dǎo)；一種是通過(guò)觀察或?qū)嵺`發(fā)現(xiàn)如果不遵守法律可能會(huì)受到懲罰，因而被迫服從法律。［13］我國(guó)公民的守法意識(shí)普遍傾向于第二種。

城管執(zhí)法對(duì)象中大多屬于法制觀念淡薄、法律知識(shí)缺少的人群，這些人中有很多人知道做假證是違法的，可未必知道發(fā)送小廣告是違法的；知道偷盜搶劫是犯罪，但未必知道流浪乞討是非法的。因此，建立市民新的價(jià)值取向，用現(xiàn)代城市文明準(zhǔn)則規(guī)范市民的行為方式，才能減少同執(zhí)法相對(duì)人之間的隔閡與誤解。而提高公民守法意識(shí)的最根本的辦法就是制定符合規(guī)律、符合正義和公眾利益原則、形式科學(xué)“良法”，［14］只有“良法”，公民才能自愿去接受和遵守，執(zhí)法難的問(wèn)題也就能迎刃而解。

綜上所述，日本的《輕犯罪法》使城市居民在嚴(yán)格的執(zhí)法過(guò)程中形成了良好的守法意識(shí)，并能自律，而執(zhí)法者—警察在管理過(guò)程中也因有法可依，使執(zhí)法效能倍增。我國(guó)可借鑒其經(jīng)驗(yàn)，讓警察成為城市管理行政執(zhí)法工作的主體，加強(qiáng)執(zhí)法部門(mén)的權(quán)威性，并加大處罰力度；與此同時(shí)，從“執(zhí)政為民”的思想出發(fā)，合理為小攤販提供合法經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所，從根本上解決非法占道經(jīng)營(yíng)等現(xiàn)象；此外，要從制定“良法”出發(fā)，提高市民守法意識(shí)，營(yíng)造一個(gè)整潔亮麗、秩序井然的良好城市環(huán)境和社會(huì)環(huán)境。

［1］（日）植松正．街の浄化と軽犯罪法［J］．時(shí)の法令，通號(hào)435，（43－47），1962－09－03．

［2］廣州市擬組建城管公安機(jī)構(gòu) 打擊暴力抗法行為［N］．南方都市報(bào)，2006－12－21；武漢將派專(zhuān)職警察進(jìn)駐城管部門(mén) 防止暴力抗法［N］．長(zhǎng)江商報(bào)，2007－04－28．

［3］2006年10月4日的事件：長(zhǎng)野縣兩名男子因?yàn)樵陔娋€桿上張貼傳單而被捕．長(zhǎng)野縣警察．最新事件？事故文件［EB/OL］．http：//www．police．pref．chiba．jp/trouble/newest/index．php？sl＿year ＝2006＆sl＿mon ＝10＆sl＿mday＝04，2012－06－07．

［4］在國(guó)立公園特別地域賣(mài)雞蛋與輕犯罪法的適用［J］．最判昭和48－11－26，時(shí)の法令，通號(hào)855，（44－50），1974－04－23．

［5］蘇州女賣(mài)報(bào)工不滿兩百元最高額罰款從城管局跳樓 ［N］．新京報(bào)，2007－06－11．

［6］湖南農(nóng)婦派出所自殺 官方否認(rèn)200多警力搶尸 ［N］．南方都市報(bào)，2007－05－31．

［7］寧波女企業(yè)家自焚抗拆續(xù)：狀告城管執(zhí)法行為違法［J］．瞭望東方周刊，2011，（16）．

［8］北京市第一中級(jí)人民法院刑事判決書(shū)（2006）一中刑初字第3500號(hào)．

［9］城管執(zhí)法弊端凸顯 制度去留成討論焦點(diǎn)［N］．南都周刊，2007－05－14．

［10］羅豪才．行政法學(xué)［M］．中國(guó)政法大學(xué)出版社，1999．

［11］周興福．文明執(zhí)法——城管執(zhí)法的新課題［J］．城市管理（上海城市管理職業(yè)技術(shù)學(xué)院學(xué)報(bào)），2006，（02）．

［12］何三畏．試看“城管武裝部”的未來(lái)［J］．南方人物周刊，2012，（27）．

［13］（英）哈特．法律的概念［M］．張文顯等譯．中國(guó)政法大學(xué)出版社，1996．

［14］李桂林．論良法的標(biāo)準(zhǔn)［J］．法學(xué)評(píng)論，2000，（02）．

（責(zé)任編輯：張雅光）

Drawbacks and Improvements of the Administrative－Law－Enforcing System of China＇s Urban Management——and Roles of Light of Crime Act in Japan＇s Urban Management

Wang Aiqun

In our administrative law enforcement，violent law enforcement and violent resistance to law cases frequently occurred；the contradictions between law enforcement department and the public show the legislative defect in our urban management system．In order to avoid the intensification of social conflicts and effectively create a harmonious society，it is necessary to study the relevant systems of foreign countries，thus to improve our urban management system．In Japan，police is the law enforcement subject in urban management．And the light Offence Act makes residents developing a good awareness of law abiding and self－discipline in strict law enforcement，as well as enabling law enforcer has legal basis in the management process and then improving effectiveness．By analyzing Japanese Light Offences Act＇s role in urban management，the article suggested that our China should learn Japanese legislative mode and its practice experience：making police acts as enforcement subject in urban management and uniformly legislating on urban management law enforcement agencies，scopes，functions and means．

urban management；police；light offence act；administrative enforcement of law

D922．112

A

1007－8207（2012）11－0095－05

2012－09－07

王愛(ài)群 （1972—），女，內(nèi)蒙古呼和浩特人，大連大學(xué)法學(xué)院講師，法學(xué)博士，研究方向?yàn)槊裆谭ā?/p>