□逯惠艷

（中共吉林省委黨校，吉林長(zhǎng)春130012）

我國(guó)農(nóng)村社區(qū)公共服務(wù)體系建設(shè)研究

□逯惠艷

（中共吉林省委黨校，吉林長(zhǎng)春130012）

農(nóng)村社區(qū)公共服務(wù)體系建設(shè)已作為政府管理的重要內(nèi)容提到了政府工作日程當(dāng)中。本文闡述了農(nóng)村社區(qū)公共服務(wù)體系建設(shè)的必要性；分析了目前農(nóng)村社區(qū)公共服務(wù)建設(shè)方面存在的主要問(wèn)題；提出了建設(shè)農(nóng)村社區(qū)公共服務(wù)體系必須發(fā)揮政府的主導(dǎo)作用以及構(gòu)建以政府為主導(dǎo)的多元化農(nóng)村公共物品供給體系等對(duì)策和建議。

農(nóng)村社區(qū)；公共服務(wù)體系；政府主導(dǎo)

農(nóng)村社區(qū)公共服務(wù)水平的高低，是衡量一個(gè)國(guó)家和地區(qū)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展水平的重要標(biāo)志，也是全面推進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的關(guān)鍵所在。農(nóng)村社區(qū)公共服務(wù)是地方政府為滿足農(nóng)村農(nóng)業(yè)發(fā)展和農(nóng)民生產(chǎn)生活需要，以政府為主提供的具有一定非競(jìng)爭(zhēng)性和非排他性的公共產(chǎn)品和服務(wù)。黨的十六屆五中全會(huì)提出了社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的目標(biāo)，即“生產(chǎn)發(fā)展、生活寬裕、鄉(xiāng)風(fēng)文明、村容整潔、管理民主”，其內(nèi)涵不僅包括基本生活設(shè)施，而且涉及農(nóng)村公共設(shè)施、公共事業(yè)、公共福利、公共服務(wù)等多個(gè)領(lǐng)域。具體來(lái)說(shuō)有：義務(wù)教育、優(yōu)撫救濟(jì)、社會(huì)保障、社會(huì)治安、文化、衛(wèi)生、體育等社會(huì)事業(yè)，同時(shí)還包括供水、供電、道路等公共設(shè)施以及生態(tài)環(huán)境建設(shè)、環(huán)境治理、公共科技資源、法律與行政等多項(xiàng)公共服務(wù)。這些公共服務(wù)相互影響、相互制約，構(gòu)成了農(nóng)村社區(qū)公共服務(wù)體系。而在加快城鄉(xiāng)區(qū)域統(tǒng)籌發(fā)展的關(guān)鍵時(shí)期，建設(shè)農(nóng)村社區(qū)公共服務(wù)體系就顯得尤為重要。

一、農(nóng)村社區(qū)公共服務(wù)體系建設(shè)的必要性

（一）建設(shè)新型農(nóng)村社區(qū)公共服務(wù)體系是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、解決“三農(nóng)”問(wèn)題的必然選擇

改革開(kāi)放以來(lái)，經(jīng)濟(jì)飛速發(fā)展，人民群眾的物質(zhì)文化生活得到了極大改善，但與經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度相比，我國(guó)農(nóng)民的生活質(zhì)量和生產(chǎn)環(huán)境與之并不同步。廣大農(nóng)民還沒(méi)有完全享受到改革發(fā)展帶來(lái)的成果。近年來(lái)，雖然國(guó)家不斷加大惠農(nóng)力度，取消了農(nóng)業(yè)稅，對(duì)農(nóng)民進(jìn)行直接補(bǔ)貼，實(shí)施了新型農(nóng)村合作醫(yī)療、免費(fèi)義務(wù)教育和最低生活保障制度等，但農(nóng)村的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施還很差，諸多因素促成政府對(duì)農(nóng)村的歷史欠賬太多，使得農(nóng)村的發(fā)展嚴(yán)重滯后于城市的發(fā)展。而基礎(chǔ)設(shè)施落后還帶來(lái)了農(nóng)村二、三產(chǎn)業(yè)發(fā)展的滯后，農(nóng)民文化教育水平的滯后，農(nóng)民就業(yè)難、收入增長(zhǎng)難、看病難、上學(xué)難等一系列問(wèn)題。目前，隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，國(guó)力的增強(qiáng)，政府財(cái)力的增強(qiáng)，解決“三農(nóng)”問(wèn)題，改善農(nóng)民生產(chǎn)條件和生活環(huán)境，提高農(nóng)民的物質(zhì)文化生活水平，已迫在眉睫，因此，建設(shè)新型農(nóng)村社區(qū)公共服務(wù)體系是破除城鄉(xiāng)“二元結(jié)構(gòu)”，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)互動(dòng)發(fā)展，從根本上解決農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民問(wèn)題的必然選擇。

（二）建設(shè)新型農(nóng)村社區(qū)公共服務(wù)體系是全面實(shí)現(xiàn)小康社會(huì)戰(zhàn)略目標(biāo)的必然選擇

我國(guó)制定了2020年全面實(shí)現(xiàn)小康的戰(zhàn)略目標(biāo)。而要實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，就必須解決好農(nóng)民問(wèn)題，通過(guò)建設(shè)新型農(nóng)村社區(qū)，使農(nóng)民享受到改革發(fā)展的成果，享受到與城市居民一樣的待遇；使農(nóng)民的生活質(zhì)量、生活理念有一個(gè)根本性的改變。小康目標(biāo)的內(nèi)涵很豐富，它不僅是人們生活水平的提高，而且包括教育水平、文化素養(yǎng)和文明程度的提高。這同樣要求加快新型農(nóng)村社區(qū)公共服務(wù)體系建設(shè)，通過(guò)完善農(nóng)村各種公共服務(wù)和文化教育設(shè)施，全面提高廣大農(nóng)民的受教育水平，全面提升廣大農(nóng)民的素質(zhì)。

（三）推進(jìn)農(nóng)村社區(qū)公共服務(wù)體系建設(shè)是新時(shí)期農(nóng)民的期盼

隨著經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，人們?nèi)找嬖鲩L(zhǎng)的公共產(chǎn)品和公共需求同公共產(chǎn)品和公共需求供給不足的矛盾日益突出。近年來(lái)，農(nóng)村居民在教育、醫(yī)療、環(huán)境保護(hù)等方面的需求大幅度上升，其公共需求逐漸由生存型向生存發(fā)展型升級(jí)，公共需求呈現(xiàn)出了增長(zhǎng)迅速、主體多元、結(jié)構(gòu)復(fù)雜、需求多樣的特點(diǎn)。廣大農(nóng)民的法律意識(shí)、參與意識(shí)不斷增強(qiáng)，思想觀念、生活方式逐漸轉(zhuǎn)變，他們渴望像城里人那樣豐富多彩地生活，渴望有醫(yī)療、教育、社會(huì)保障等服務(wù)。因此，只有加快農(nóng)村社區(qū)公共服務(wù)體系建設(shè)，讓廣大農(nóng)民參與其中，才能建成農(nóng)村服務(wù)和管理網(wǎng)絡(luò)，才能不斷提高農(nóng)民的生活質(zhì)量。

（四）加強(qiáng)農(nóng)村社區(qū)公共服務(wù)體系建設(shè)能夠推動(dòng)基層民主發(fā)展，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)社會(huì)的有機(jī)融合

農(nóng)村社區(qū)建設(shè)既有傳統(tǒng)社區(qū)的地域性、生產(chǎn)性和同質(zhì)性等特點(diǎn)，也強(qiáng)調(diào)農(nóng)村社區(qū)的功能，如公共服務(wù)職能，激發(fā)居民參與，整合社會(huì)資源，構(gòu)建社區(qū)文化，倡導(dǎo)生態(tài)發(fā)展等，旨在實(shí)現(xiàn)與城市的平等對(duì)接，加強(qiáng)農(nóng)民和基層政權(quán)的良性互動(dòng)，為新農(nóng)村建設(shè)提供重要平臺(tái)，為新農(nóng)村發(fā)展提供基礎(chǔ)。農(nóng)村社區(qū)公共服務(wù)體系建設(shè)能夠推動(dòng)村民自治向居民自治的轉(zhuǎn)化，使基層民主自治更具廣泛性、適應(yīng)性并充滿活力。因此，農(nóng)村社區(qū)化將會(huì)更好地推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化，實(shí)現(xiàn)社會(huì)的有機(jī)團(tuán)結(jié)和融合。［1］

二、我國(guó)農(nóng)村社區(qū)公共服務(wù)體系建設(shè)存在的問(wèn)題

近年來(lái)，我國(guó)農(nóng)村社區(qū)公共服務(wù)建設(shè)已經(jīng)在各地逐步展開(kāi)，不僅擴(kuò)大了公共財(cái)政覆蓋農(nóng)村的范圍，也增加了財(cái)政對(duì)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展的投入，但從總體來(lái)看，農(nóng)村公共服務(wù)短缺的問(wèn)題尚未從制度上得到根本解決。特別是與城市相比，農(nóng)村社區(qū)的公共設(shè)施建設(shè)、義務(wù)教育、公共衛(wèi)生、文化、體育和社會(huì)保障等都大大落后于城市，城鄉(xiāng)差別呈擴(kuò)大趨勢(shì)；農(nóng)村公共服務(wù)投資主體不明，供給不足，投入不多，城市與農(nóng)村之間公共服務(wù)不均等現(xiàn)象仍比較突出。主要表現(xiàn)在：

（一）我國(guó)農(nóng)村社區(qū)公共服務(wù)供給數(shù)量不足，服務(wù)體系不夠健全，質(zhì)量不高

隨著農(nóng)民收入水平的上升，人們已經(jīng)不再滿足于過(guò)去吃飽、穿暖的“生存型”需求，而是逐漸提升為具有更高層次的“發(fā)展型”需求。然而，就目前城鄉(xiāng)社區(qū)建設(shè)的情況來(lái)看，公共服務(wù)供給遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足農(nóng)村社區(qū)居民的需求。據(jù)統(tǒng)計(jì)，截止2010年底，全國(guó)40906個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)行政區(qū)劃共有34121個(gè)文化站。［2］但一些公共服務(wù)的供給者在利益的驅(qū)使下還存在著腐敗的尋租行為，使得公共服務(wù)場(chǎng)所的質(zhì)量出現(xiàn)了縮水現(xiàn)象，公共服務(wù)的功能由此也大打折扣。從總體上看，我國(guó)農(nóng)村社區(qū)公共物品和服務(wù)供給的數(shù)量還相對(duì)不足，質(zhì)量也較為低下，與廣大社區(qū)居民的需求還有一定的距離。

（二）我國(guó)農(nóng)村社區(qū)公共服務(wù)供需結(jié)構(gòu)失衡

農(nóng)村社區(qū)公共服務(wù)的供給不僅在總量上短缺，而且在結(jié)構(gòu)上也失衡。具體表現(xiàn)為，農(nóng)村社區(qū)公共服務(wù)供給存在“兩重兩輕”現(xiàn)象：重“硬”輕“軟”、重“準(zhǔn)”輕“純”。如看得見(jiàn)、摸得著的“硬”公共服務(wù)，關(guān)系到地方政府官員的政治利益，政府官員就比較熱衷，致使供給趨于過(guò)剩；而對(duì)一些“軟”公共服務(wù)，地方政府則缺乏積極性，往往會(huì)造成供給缺位。例如：在許多地方，農(nóng)民仍然是求醫(yī)問(wèn)藥難、求學(xué)求知難、享受文化生活難、渴盼科技服務(wù)難；有些地方還無(wú)法實(shí)現(xiàn)九年制義務(wù)教育，有的甚至出現(xiàn)了半文盲現(xiàn)象。據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局的調(diào)查顯示，我國(guó)農(nóng)村居民人均受教育年限為7．6年，比城鎮(zhèn)居民低3年。農(nóng)村的小學(xué)和初中文化程度人口在總?cè)丝谥姓?5%。而在4．8億農(nóng)村勞動(dòng)力中，小學(xué)文化程度和文盲、半文盲占40．31%，初中文化程度占48．07%，高中以上文化程度僅占11．62%，大專以上只有0．5%。

（三）我國(guó)城鄉(xiāng)社區(qū)公共服務(wù)供給差距巨大

在我國(guó)社區(qū)公共服務(wù)水平普遍偏低的情況下，城鄉(xiāng)內(nèi)部發(fā)展也存在巨大差異，農(nóng)村社區(qū)公共服務(wù)供給狀況明顯落后于城市，呈現(xiàn)出嚴(yán)重的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)局面。如我國(guó)城市低保制度的建立始于1997年前后，而農(nóng)村低保則始于2004年前后，比城市晚了六到七年。此外，鄉(xiāng)村公路、供水、電話、電信的發(fā)展也相對(duì)落后。如在湖南省貧困縣城地區(qū)，有9279個(gè)村沒(méi)通自來(lái)水，占總村數(shù)的45%；有1164個(gè)村不通汽車(chē)，占總村數(shù)的5．6%；有107個(gè)村不通電話，占總村數(shù)的0．5%；有7303個(gè)村不通有線電視，占總村數(shù)的35．4%。［3］

（四）我國(guó)農(nóng)村社區(qū)公共服務(wù)供給主體權(quán)責(zé)不明，效率低下

根據(jù)財(cái)政分權(quán)理論，中央政府主要負(fù)責(zé)全國(guó)性公共服務(wù)的提供，地方政府則負(fù)責(zé)地方性公共服務(wù)的提供。但實(shí)踐中，中央與地方政府在農(nóng)村社區(qū)公共服務(wù)供給的責(zé)任劃分上不盡合理，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的事權(quán)大于財(cái)權(quán)，承擔(dān)了許多應(yīng)該由上級(jí)政府承擔(dān)的支出，這樣，無(wú)形中就將一部分本應(yīng)由國(guó)家負(fù)擔(dān)的支出轉(zhuǎn)嫁給了農(nóng)村居民。當(dāng)前，為農(nóng)村社區(qū)提供公共服務(wù)的事業(yè)單位、村民自治組織和民間機(jī)構(gòu)等公共資源還未被充分調(diào)動(dòng)，政府直接掌握的公共資源多被用于行政控制和各類(lèi)達(dá)標(biāo)活動(dòng)或政績(jī)工程，有限的公共服務(wù)得不到合理利用，達(dá)不到幫助農(nóng)民發(fā)展生產(chǎn)和改善生活質(zhì)量的目的。

（五）對(duì)農(nóng)村社區(qū)公共服務(wù)體系缺乏清晰的認(rèn)識(shí)和規(guī)劃

我國(guó)關(guān)于農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的規(guī)劃還停留在原則和指導(dǎo)思想的層面，可操作性不強(qiáng)，缺乏具體細(xì)致的建設(shè)內(nèi)容和順序，行政區(qū)劃往往不適合本地實(shí)際情況，造成了社區(qū)管理和服務(wù)因地域問(wèn)題而產(chǎn)生不均衡的狀況。應(yīng)該說(shuō)，地方政府對(duì)農(nóng)村社區(qū)公共服務(wù)的認(rèn)知還處于初始階段，甚至有很多地方還處于空白狀態(tài)。大多數(shù)社區(qū)工作者對(duì)公共服務(wù)的認(rèn)識(shí)還都停留在社區(qū)公共服務(wù)就是政府部門(mén)為社區(qū)居民提供服務(wù)所履行的職能與職責(zé)這一層面，片面地理解社區(qū)成員、社區(qū)各類(lèi)組織、社區(qū)公共意識(shí)等物質(zhì)性或意識(shí)形態(tài)因素來(lái)增強(qiáng)社區(qū)凝聚力的重要作用。社區(qū)公共服務(wù)項(xiàng)目商業(yè)性操作多，公益性操作少，社區(qū)公共服務(wù)發(fā)展的思路不清晰，缺乏長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃和科學(xué)指導(dǎo)。另外，農(nóng)村社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施管理中的投資主體、經(jīng)營(yíng)管理、產(chǎn)權(quán)管理、財(cái)務(wù)管理等問(wèn)題都未得到有效解決，其結(jié)果是出現(xiàn)了投入不足、產(chǎn)權(quán)不清、管理紊亂等現(xiàn)象，直接制約了農(nóng)村社區(qū)公共服務(wù)水平和質(zhì)量的提高。

三、構(gòu)建農(nóng)村社區(qū)公共服務(wù)體系的路徑選擇

《中華人民共和國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十二個(gè)五年規(guī)劃綱要》（以下簡(jiǎn)稱《十二五規(guī)劃綱要》）將“覆蓋城鄉(xiāng)居民的基本公共服務(wù)體系逐步完善”作為今后五年經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的目標(biāo)之一，這為構(gòu)建科學(xué)的農(nóng)村社區(qū)公共服務(wù)體系指明了方向。構(gòu)建科學(xué)的農(nóng)村社區(qū)公共服務(wù)體系是確保農(nóng)村社區(qū)公共服務(wù)建設(shè)長(zhǎng)期穩(wěn)定發(fā)展的基礎(chǔ)，而科學(xué)的公共服務(wù)體系規(guī)劃又是確保這一體系有效性的關(guān)鍵。在新時(shí)期農(nóng)村社區(qū)公共服務(wù)體系建設(shè)的關(guān)鍵階段，應(yīng)該堅(jiān)持基本公共服務(wù)均等化原則，依靠政府公共服務(wù)的強(qiáng)力支持，輔之以社會(huì)力量和相關(guān)政策的支持，著力建設(shè)以公共服務(wù)為中心的農(nóng)村新社區(qū)。

（一）充分發(fā)揮政府在農(nóng)村社區(qū)公共服務(wù)體系建設(shè)中的主導(dǎo)作用

1．重視農(nóng)村公共服務(wù)體系建設(shè)，制定好農(nóng)村公共服務(wù)發(fā)展規(guī)劃。要在思想上高度重視農(nóng)村公共服務(wù)的長(zhǎng)遠(yuǎn)建設(shè)和發(fā)展，結(jié)合這一發(fā)展目標(biāo)，明確各級(jí)政府在農(nóng)村公共服務(wù)方面的職責(zé)和義務(wù)，建立中央、省、市縣、鄉(xiāng)和農(nóng)村社區(qū)四位一體的農(nóng)村公共服務(wù)體系。各級(jí)政府要制定與當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃相銜接的農(nóng)村公共服務(wù)體系建設(shè)規(guī)劃，并由上而下逐級(jí)細(xì)化，科學(xué)劃分各級(jí)政府公共服務(wù)的管理權(quán)限，以法律法規(guī)的形式規(guī)范中央和地方政府的權(quán)力范圍、權(quán)力運(yùn)作方式、利益分配結(jié)構(gòu)、責(zé)任和義務(wù)。要遵循責(zé)權(quán)配置相一致的原則，明確界定各級(jí)政府應(yīng)提供哪些農(nóng)村公共服務(wù)并賦予其相應(yīng)的管理權(quán)力，真正做到財(cái)權(quán)與事權(quán)的統(tǒng)一。要制定和完善基本公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，各省級(jí)政府要有明確的考核規(guī)定，增強(qiáng)其針對(duì)性和可操作性。

2．界定農(nóng)村公共服務(wù)的建設(shè)順序。要針對(duì)農(nóng)村的實(shí)際情況，根據(jù)不同地區(qū)、不同階段發(fā)展水平的差異，合理確定公共服務(wù)覆蓋農(nóng)村的優(yōu)先順序，區(qū)分輕重緩急，突出服務(wù)重點(diǎn)，量力而行，循序漸進(jìn)，從農(nóng)民群眾最關(guān)心、最迫切、最直接的事情入手，在現(xiàn)有政策的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步提高新型農(nóng)村合作醫(yī)療、免費(fèi)義務(wù)教育和最低生活保障的標(biāo)準(zhǔn)。加強(qiáng)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，進(jìn)一步擴(kuò)大公共服務(wù)范圍，逐步形成與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平相適應(yīng)的農(nóng)村公共服務(wù)發(fā)展格局。

3．深化農(nóng)村綜合改革，提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的公共服務(wù)能力。要深化鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革，優(yōu)化基層資源配置，弱化鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)管理職能，強(qiáng)化社會(huì)管理和公共服務(wù)的職能，把鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的工作重點(diǎn)逐步轉(zhuǎn)移到為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展創(chuàng)造良好環(huán)境、為農(nóng)民提供更多的公共服務(wù)上來(lái)。進(jìn)一步深化縣、鄉(xiāng)財(cái)政體制改革，合理下放財(cái)權(quán)，確?；鶎诱蟹€(wěn)定的收入來(lái)源，不斷提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的公共服務(wù)能力。

（二）政府應(yīng)根據(jù)農(nóng)村地區(qū)間的不同情況，采取不同的公共服務(wù)對(duì)策

在宏觀上，中央政府和地方政府應(yīng)制定專門(mén)的、有關(guān)農(nóng)村社區(qū)公共服務(wù)的法律、政策，建立農(nóng)村社區(qū)公共服務(wù)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，配備農(nóng)村社區(qū)公共服務(wù)專業(yè)人員和農(nóng)村社區(qū)公共服務(wù)的運(yùn)行資金，研究農(nóng)村社區(qū)公共服務(wù)發(fā)展理論，在全國(guó)范圍內(nèi)或者一個(gè)地區(qū)對(duì)農(nóng)村社區(qū)公共服務(wù)進(jìn)行宏觀上的調(diào)控。中央制定相關(guān)的法律、政策，確定中央的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)和專業(yè)人員；地方要根據(jù)中央的安排確定該地區(qū)的法律、政策和領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，以協(xié)調(diào)農(nóng)村社區(qū)公共服務(wù)的順利開(kāi)展。在微觀上，在農(nóng)村社區(qū)公共服務(wù)運(yùn)行中，政府要根據(jù)不同的情況采取不同的對(duì)策，應(yīng)該為貧困農(nóng)村居民特別是欠發(fā)達(dá)地區(qū)的貧困農(nóng)村居民提供強(qiáng)有力的有關(guān)生存的公共服務(wù)，保證這些地區(qū)的貧困農(nóng)村居民能夠像其他一般農(nóng)村居民那樣生活。在這部分公共服務(wù)上，要強(qiáng)調(diào)公民的權(quán)利和公平原則，政府對(duì)這部分公共服務(wù)的提供不能以這部分農(nóng)村居民的貢獻(xiàn)和義務(wù)為基礎(chǔ)，而是一種政府行為，其資金來(lái)源不是通過(guò)收費(fèi)等方式籌集，應(yīng)把這部分資金開(kāi)支列入中央政府和地方政府的財(cái)政開(kāi)支。也就是說(shuō)，這部分公共服務(wù)的模式是社會(huì)救助保障制度，市場(chǎng)在這個(gè)領(lǐng)域起不到調(diào)節(jié)作用，這類(lèi)公共服務(wù)的運(yùn)行完全由政府內(nèi)部計(jì)劃調(diào)節(jié)，不引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。

（三）構(gòu)建以政府為主導(dǎo)的多元化農(nóng)村公共物品供給體系

《十二五規(guī)劃綱要》提出，要“擴(kuò)大公共財(cái)政覆蓋農(nóng)村范圍，全面提高財(cái)政保障農(nóng)村公共服務(wù)水平”，這為建立農(nóng)村社區(qū)公共服務(wù)財(cái)政投入機(jī)制提供了可靠支撐。目前，農(nóng)村社區(qū)公共服務(wù)建設(shè)出現(xiàn)財(cái)政困境的原因主要有兩個(gè)：一是事權(quán)與財(cái)權(quán)不一致造成的基層政府和農(nóng)村社區(qū)公共服務(wù)的投入困境；二是農(nóng)村稅費(fèi)改革后基層政府尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財(cái)力大幅度下降。對(duì)此，應(yīng)做好以下兩方面的工作：

⒈強(qiáng)化政府在農(nóng)村公共服務(wù)中的投資主體地位。一要強(qiáng)化政府的投資主體地位，不斷加大對(duì)農(nóng)村社區(qū)公共服務(wù)的投入力度。應(yīng)按照中央的要求，建立健全各級(jí)財(cái)政對(duì)農(nóng)村社區(qū)公共服務(wù)體系建設(shè)投入的穩(wěn)定增長(zhǎng)機(jī)制，真正做到財(cái)政新增教育、衛(wèi)生、文化等事業(yè)經(jīng)費(fèi)主要用于農(nóng)村，國(guó)家基本建設(shè)資金增量主要用于農(nóng)村，政府征用土地出讓收益用于農(nóng)村的比例明顯增加，保持農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施、社會(huì)事業(yè)發(fā)展和農(nóng)民生活環(huán)境改善等方面的投入不斷增長(zhǎng)。同時(shí)，還要重視制度化建設(shè)，將公共財(cái)政用于農(nóng)村社區(qū)公共服務(wù)的支出以法律形式加以確定，明確各級(jí)政府在農(nóng)村社區(qū)公共服務(wù)供給方面的財(cái)權(quán)和事權(quán)，建立一個(gè)有利于新農(nóng)村建設(shè)的長(zhǎng)效投入機(jī)制。二要加大財(cái)政對(duì)農(nóng)村的轉(zhuǎn)移支付力度，增強(qiáng)基層政府的公共服務(wù)能力。財(cái)政資金轉(zhuǎn)移支付應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)向縣鄉(xiāng)級(jí)政府傾斜特別是向欠發(fā)達(dá)地區(qū)的縣鄉(xiāng)政府傾斜，著力解決縣、鄉(xiāng)財(cái)政困難，增強(qiáng)基層政府為農(nóng)村社區(qū)提供公共服務(wù)的能力。進(jìn)一步完善轉(zhuǎn)移支付制度，增加一般性轉(zhuǎn)移支付，規(guī)范專項(xiàng)補(bǔ)助。中央財(cái)政目前正在增加對(duì)地方困難縣、鄉(xiāng)的補(bǔ)助，省、市地方政府也要進(jìn)一步加大對(duì)基層的轉(zhuǎn)移支付力度，逐步增加基層財(cái)力，確保農(nóng)村基本公共服務(wù)的有效供給。三要建立城鄉(xiāng)一體的公共服務(wù)供給機(jī)制，逐步實(shí)現(xiàn)農(nóng)村公共服務(wù)均等化。在現(xiàn)階段，重點(diǎn)要在建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的義務(wù)教育體制、加快建立新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度、在全國(guó)范圍內(nèi)初步建立農(nóng)村最低生活保障制度、探索建立符合農(nóng)村特點(diǎn)的養(yǎng)老保障制度、建立農(nóng)民工基本公共服務(wù)供給制度等方面有所突破，以真正實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)城鄉(xiāng)一體化，推動(dòng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展。

⒉增加農(nóng)村社區(qū)公共服務(wù)的多元供給主體。政府壟斷供給農(nóng)村公共服務(wù)也存在“政府失靈”的問(wèn)題，因而有必要進(jìn)行供給主體的多元化創(chuàng)新，發(fā)揮社會(huì)領(lǐng)域多元主體的作用。社會(huì)領(lǐng)域供給主體主要有以下三種形式：首先是私人盈利組織。政府應(yīng)允許一部分以盈利為目的的民營(yíng)資本進(jìn)入公共服務(wù)供給領(lǐng)域，在經(jīng)濟(jì)和技術(shù)具備可行性的條件下，私人盈利組織就會(huì)有動(dòng)力提供農(nóng)村公共物品和服務(wù)，尤其是一部分準(zhǔn)公共物品，如農(nóng)村職業(yè)教育、農(nóng)村水利灌溉系統(tǒng)、農(nóng)村醫(yī)療、農(nóng)村道路電網(wǎng)建設(shè)等，都可以通過(guò)收費(fèi)的方式實(shí)現(xiàn)排他并可能盈利。其次是民間互助互益供給模式。這種供給模式適合區(qū)域性公共物品的供給，村民往往按照居住村落和血緣關(guān)系形成互助互益群體，共同出資修建小范圍內(nèi)的公共物品，如農(nóng)田水渠、水井等。由于出資是建立在互助、自愿的基礎(chǔ)上，那些不出資的人就很容易被排除在使用范圍之外。最后是民間公益性組織。有越來(lái)越多的民間非盈利性組織在道德動(dòng)力的驅(qū)使下，自愿供給農(nóng)村公共物品和服務(wù)，彌補(bǔ)了政府提供公共服務(wù)的不足。

（四）強(qiáng)化監(jiān)督，切實(shí)加強(qiáng)農(nóng)村社區(qū)公共服務(wù)資金、項(xiàng)目的績(jī)效管理

1．建立以公共服務(wù)為導(dǎo)向的縣鄉(xiāng)政府績(jī)效考核體系，不斷提高農(nóng)村社區(qū)公共服務(wù)管理水平。應(yīng)改革縣、鄉(xiāng)政府的績(jī)效考評(píng)機(jī)制，盡快建立縣鄉(xiāng)政府政績(jī)考核體系，科學(xué)確定政府績(jī)效評(píng)估的內(nèi)容和指標(biāo)體系，將社會(huì)發(fā)展指標(biāo)、基本公共服務(wù)指標(biāo)納入干部政績(jī)考核體系之中，以形成正確的政績(jī)導(dǎo)向，促使地方政府把工作重心由注重GDP和投資項(xiàng)目轉(zhuǎn)為重視農(nóng)村公共服務(wù)管理，提高管理水平。

2．建立農(nóng)村社區(qū)公共服務(wù)自下而上的決策機(jī)制，增強(qiáng)農(nóng)村社區(qū)公共服務(wù)決策的科學(xué)性和有效性。應(yīng)改革過(guò)去自上而下的決策機(jī)制，完善農(nóng)村社區(qū)公共服務(wù)投資決策程序，建立起自下而上的、能真正體現(xiàn)農(nóng)民需求意愿的決策機(jī)制和需求表達(dá)機(jī)制，將公共服務(wù)的選擇權(quán)交給需求者，讓農(nóng)民參與到?jīng)Q策中來(lái)，在執(zhí)行過(guò)程中形成政府與農(nóng)民共同決策的模式。對(duì)于擬建的公共服務(wù)項(xiàng)目要進(jìn)行充分的論證和可行性分析，或交村民代表大會(huì)、村民代表會(huì)議進(jìn)行民主表決，讓農(nóng)民充分表達(dá)自己的意愿。

3．強(qiáng)化對(duì)農(nóng)村社區(qū)公共服務(wù)資金、項(xiàng)目的監(jiān)督和管理，提高農(nóng)村社區(qū)公共服務(wù)的質(zhì)量和效率。農(nóng)村社區(qū)公共服務(wù)短缺、低效甚至出現(xiàn)公共資金擠占、浪費(fèi)現(xiàn)象，主要就是透明度、公開(kāi)化不夠，缺乏必要的監(jiān)督和制約。因此，要完善農(nóng)村社區(qū)公共服務(wù)資金的使用和管理制度，對(duì)公共資金的使用情況進(jìn)行全過(guò)程的管理和監(jiān)督，增加資金使用的透明度。要建立責(zé)任追究制度，對(duì)資金使用情況進(jìn)行有效約束，及時(shí)查處在公共服務(wù)方面損害農(nóng)民利益的行為和相關(guān)人員。發(fā)揮財(cái)政、審計(jì)等部門(mén)的監(jiān)督作用，確保公共財(cái)政資金的合理使用，做到?？顚Ｓ?，提高資金使用效率。同時(shí)，針對(duì)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付資金和支農(nóng)資金多部門(mén)、分散管理等問(wèn)題，必須加強(qiáng)部門(mén)整合、資源整合和項(xiàng)目整合，合理有效地配置公共資源，發(fā)揮公共財(cái)政資金的整體功能和規(guī)模效益，以形成支持農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展的整體合力。

［1］項(xiàng)績(jī)權(quán)．農(nóng)村社區(qū)建設(shè)：社會(huì)融合與治理轉(zhuǎn)型｛［J］．社會(huì)主義研究，2008，（02）．

［2］縱觀“十五”以來(lái)全國(guó)群眾文化業(yè)發(fā)展情況［EB／OL］．文化部網(wǎng)站，2008－08－25．

［3］中國(guó)網(wǎng)新聞中心［EB／OL］news．china．com．cn 2012－09－06

（責(zé)任編輯：高靜）

Public Service System of Rural Communities of China

Lu Huiyan

Rural community building has been on the government agenda as an important public service．This paper discusses the necessity of the public service system in rural communities；analysis of the main problems of the rural communities in the public service building；and suggests that we must play the leading role of government in the construction of public service system of rural communities，as well as build the a government－led diversification of rural public goods supply system．

rural communities；public service system；government－led

C916．2

A

1007－8207（2012）11－0010－04

2012－04－20

逯惠艷（1968－），女，吉林長(zhǎng)春人，中共吉林省委黨校（吉林省行政學(xué)院）應(yīng)急管理教研部副教授，研究方向?yàn)楣补芾怼?/p>

本文系吉林省社科基金項(xiàng)目“新時(shí)期農(nóng)村社區(qū)公共服務(wù)建設(shè)問(wèn)題研究”的階段性成果，項(xiàng)目編號(hào)：2011B307。