□ 李鐘浩

（延吉市國土資源局，吉林 延吉 133001）

關(guān)于創(chuàng)新土地衛(wèi)星遙感圖片執(zhí)法檢查機(jī)制的思考

□ 李鐘浩

（延吉市國土資源局，吉林 延吉 133001）

建立土地衛(wèi)星遙感圖片執(zhí)法檢查機(jī)制的意義在于進(jìn)一步規(guī)范土地資源管理秩序。本文通過對(duì)創(chuàng)新土地衛(wèi)星遙感圖片執(zhí)法檢查機(jī)制的價(jià)值、現(xiàn)狀等的分析，提出了創(chuàng)新土地衛(wèi)星執(zhí)法檢查機(jī)制的相關(guān)措施，目的在于為我國建立良好的土地衛(wèi)星遙感圖片執(zhí)法檢查機(jī)制提供參考。并希望以此引導(dǎo)更多的相關(guān)行業(yè)人員將土地衛(wèi)星遙感圖片執(zhí)法檢查機(jī)制與其他整改措施結(jié)合，共同維護(hù)國土資源管理秩序。

土地衛(wèi)星遙感圖片執(zhí)法檢查機(jī)制；土地資源管理秩序；執(zhí)法監(jiān)察

一、創(chuàng)新土地衛(wèi)星遙感圖片執(zhí)法檢查機(jī)制的價(jià)值

衛(wèi)星遙感圖片簡稱衛(wèi)片，是指利用衛(wèi)星遙感監(jiān)測等技術(shù)手段制作的疊加監(jiān)測信息及有關(guān)要素所形成的專題影像圖片。我們將一個(gè)地區(qū)的土地利用情況形成衛(wèi)片，將該地區(qū)某同一個(gè)地域前后兩個(gè)不同時(shí)間的衛(wèi)片進(jìn)行疊加對(duì)比后，就可以發(fā)現(xiàn)該地域土地利用的變化情況。土地衛(wèi)星遙感圖片執(zhí)法檢查（以下簡稱衛(wèi)片執(zhí)法檢查）就是依據(jù)衛(wèi)片對(duì)一個(gè)行政區(qū)域開展執(zhí)法檢查，發(fā)現(xiàn)和掌握該行政區(qū)某一地塊的新增的建設(shè)用地和礦產(chǎn)資源開采情況，依法查處違法用地行為和違法采礦行為。衛(wèi)片執(zhí)法檢查作為一種新的執(zhí)法手段，能夠?yàn)榧皶r(shí)發(fā)現(xiàn)、制止和查處各類土地違法行為提供有力支撐，而且為更加準(zhǔn)確地評(píng)價(jià)一個(gè)地區(qū)的土地管理秩序提供客觀、公正的依據(jù)。衛(wèi)片執(zhí)法檢查已經(jīng)成為執(zhí)法監(jiān)察工作不可缺少的重要手段，是我國執(zhí)法監(jiān)察工作方式的創(chuàng)新，也是執(zhí)法監(jiān)察工作由被動(dòng)走向主動(dòng)的轉(zhuǎn)變，它在發(fā)現(xiàn)、查處和遏制土地違法方面發(fā)揮了很大的作用。

創(chuàng)新土地衛(wèi)星遙感圖片執(zhí)法檢查機(jī)制具有十分重要的現(xiàn)實(shí)意義和價(jià)值。首先，衛(wèi)片執(zhí)法檢查對(duì)違法用地看得清，找得準(zhǔn)，可以做到全方位、最大限度地發(fā)現(xiàn)違法行為，它對(duì)土地執(zhí)法巡查的有效補(bǔ)充極大地提高了違法用地的發(fā)現(xiàn)率，有效地提高了執(zhí)法效率。其次，衛(wèi)片執(zhí)法檢查能使國家國土資源部和各省土地行政督察部門嚴(yán)格監(jiān)督土地利用變化情況，對(duì)土地違法者起到強(qiáng)大的震懾作用，使一些地方政府在土地使用問題上不敢再存僥幸心里。同時(shí)，可以引起各級(jí)政府對(duì)土地管理問題的高度重視，而由政府領(lǐng)導(dǎo)掛帥或由政府出面組織部署，不僅可以增強(qiáng)地方政府依法管地、用地的自覺性，還可以在增強(qiáng)和提高全社會(huì)依法用地意識(shí)方面起到積極的推動(dòng)作用。再次，通過衛(wèi)片執(zhí)法，能夠使國家在批地、供地等土地管理和利用方面出臺(tái)的新政策和要求落到實(shí)處；能夠促使地方報(bào)批用地的積極性、規(guī)范性和及時(shí)性有所增強(qiáng)。最后，通過衛(wèi)片執(zhí)法檢查，不僅促進(jìn)了對(duì)違法用地的整改查處，而且還能夠促使地方政府著眼執(zhí)法監(jiān)管長效機(jī)制的建設(shè)。特別是對(duì)違法、違規(guī)用地情況嚴(yán)重的城市實(shí)施約談，由國家土地總督察與地方政府主要負(fù)責(zé)人面對(duì)面溝通情況，面對(duì)面的督察，提出預(yù)警，面對(duì)面商議整改和查處工作，對(duì)推動(dòng)各地建立并完善共同責(zé)任機(jī)制起到了重要作用。

二、土地衛(wèi)星遙感圖片執(zhí)法檢查現(xiàn)狀及存在的問題

目前，土地衛(wèi)片執(zhí)法檢查工作已經(jīng)大范圍地覆蓋了全國各個(gè)地級(jí)市和大中城市，土地衛(wèi)片執(zhí)法檢查的實(shí)際面積比以往有大幅度增長，從檢查的總體情況來看，土地使用中出現(xiàn)的違法、違規(guī)情況與過去相比已經(jīng)有所下降，尤其是耕地的使用總體上趨于合理化。

為了進(jìn)一步規(guī)范國土資源管理秩序，許多政府部門已經(jīng)通過土地衛(wèi)片執(zhí)法檢查工作，嚴(yán)厲查處了違法、違章使用土地的行為，這在一定程度上規(guī)范了土地資源管理；同時(shí)，由于各地出臺(tái)的措施比較到位，相關(guān)部門對(duì)各地違規(guī)使用土地的違法行為，針對(duì)情節(jié)的輕重進(jìn)行了處罰，對(duì)嚴(yán)重違規(guī)的違章建筑進(jìn)行了拆除，對(duì)涉案人員嚴(yán)格按照法律規(guī)定進(jìn)行了處置。將土地衛(wèi)片檢查機(jī)制和相關(guān)法律規(guī)章制度有機(jī)聯(lián)系起來，使土地衛(wèi)片檢查更加有效，有利地維護(hù)了國土資源管理秩序。各地還普遍建立了執(zhí)法監(jiān)管長效發(fā)展機(jī)制，比如：建立并完善共同責(zé)任機(jī)制、從重處罰機(jī)制、責(zé)任追究機(jī)制等，這些機(jī)制的同時(shí)使用，使違規(guī)用地的個(gè)人和企業(yè)有所收斂，使土地衛(wèi)片執(zhí)法機(jī)制獲得了更新的進(jìn)展。

目前，國土資源管理秩序得到規(guī)范主要有三個(gè)因素的影響比較大。第一，我國對(duì)土地使用的宏觀調(diào)控取得了很大的成效，減少了土地違法現(xiàn)象的發(fā)生。比如2008年國家和政府實(shí)行的宏觀調(diào)控政策。2008年開端的政策可以概括為“兩防”政策，言外之意以防范為主。2008年中期，對(duì)于土地資源管理的宏觀政策已經(jīng)轉(zhuǎn)變?yōu)椤胺揽亟Y(jié)合”。在這樣的政策指導(dǎo)下，我國的國土資源秩序得到了進(jìn)一步規(guī)范，對(duì)違章土地的懲處也有了政策支持，對(duì)違法使用土地的各種行為的控制也取得了一定的效果。第二，不同地區(qū)的政府已經(jīng)開始關(guān)注土地資源的合法使用問題，并將其納入政府的政績考核之中，地方國土資源管理局對(duì)上級(jí)的指示嚴(yán)格落實(shí)，加強(qiáng)土地衛(wèi)片執(zhí)法檢查，在遵循國家大方針政策的同時(shí)根據(jù)不同地區(qū)的特點(diǎn)靈活運(yùn)用檢查機(jī)制，做到了“對(duì)癥下藥”，收到了良好的整治土地違規(guī)利用行為的效果。第三，政府對(duì)國土資源監(jiān)管部門的管理人員在思想上加強(qiáng)了教育，使他們在土地規(guī)范利用問題上提高了思想覺悟，認(rèn)真履行土地規(guī)范管理的職能，有效地維護(hù)了國土資源管理秩序。

盡管如此，土地執(zhí)法監(jiān)管還存在許多薄弱環(huán)節(jié)，土地違法、違規(guī)問題依然比較突出，在某些城市依然存在著諸多違法用地的行為。據(jù)調(diào)查，有全國有17個(gè)城市非法占用耕地的比例過高，使耕地面積范圍不斷縮小，尤其是一些城市的城區(qū)建設(shè)占用了大量的耕地。還有些城市并沒有向相關(guān)部門申報(bào)，就私自占用了其他類型用地，這種現(xiàn)象是對(duì)國家土地法規(guī)置若罔聞的表現(xiàn)，土地監(jiān)察部門應(yīng)該對(duì)這種行為進(jìn)行嚴(yán)厲整治，否則國土資源管理秩序就會(huì)受到嚴(yán)重破壞，土地資源使用就會(huì)出現(xiàn)嚴(yán)重混亂現(xiàn)象。因此，建立和完善相關(guān)機(jī)制是維護(hù)國土資源管理秩序的重要環(huán)節(jié)。

三、創(chuàng)新土地衛(wèi)星遙感圖片執(zhí)法檢查機(jī)制的建議

（一）健全土地違法違規(guī)行為發(fā)現(xiàn)和違法曝光制度機(jī)制

進(jìn)一步健全土地執(zhí)法監(jiān)察工作機(jī)制，通過 “天上看、地上查，網(wǎng)上管”的有機(jī)結(jié)合，做到及時(shí)發(fā)現(xiàn)、及時(shí)報(bào)告、及時(shí)制止、及時(shí)處理，有效遏制土地違法行為。利用衛(wèi)星遙感影像高科技，完善土地違法行為發(fā)現(xiàn)機(jī)制。國家國土資源部每年應(yīng)制作全國衛(wèi)星遙感影像圖，結(jié)合年度土地變更調(diào)查和圖片，組織開展一次全國性的衛(wèi)片執(zhí)法檢查，地方政府要按照國土資源部的指示開展土地執(zhí)法季度、半年或重點(diǎn)檢查，做到及時(shí)發(fā)現(xiàn)、及時(shí)制止。地方各級(jí)國土資源行政主管部門要根據(jù)當(dāng)?shù)赝恋乩煤屯恋剡`法具體情況，合理劃分巡查轄區(qū)，有針對(duì)性地確定巡查次數(shù)和巡查重點(diǎn)并落實(shí)責(zé)任人，及時(shí)發(fā)現(xiàn)土地違法行為?？h級(jí)土地資源行政主管部門要積極采取措施，建立鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村執(zhí)法監(jiān)察信息員、協(xié)管員制度，構(gòu)建“橫向到邊、縱向到底”的執(zhí)法監(jiān)察網(wǎng)絡(luò)。建立網(wǎng)絡(luò)信息監(jiān)管制度，實(shí)現(xiàn)土地管理業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)與執(zhí)法監(jiān)察機(jī)構(gòu)信息監(jiān)管平臺(tái)的統(tǒng)一，將所獲取的監(jiān)管信息在網(wǎng)絡(luò)上進(jìn)行統(tǒng)一管理和在線應(yīng)用，進(jìn)行動(dòng)態(tài)監(jiān)管和及時(shí)查處。地方各級(jí)土地資源行政主管部門要設(shè)立舉報(bào)電話、舉報(bào)信箱、群眾信訪接待辦公室等并向社會(huì)公布，進(jìn)一步拓寬土地違法行為發(fā)現(xiàn)的多種渠道。

進(jìn)一步完善土地違法公開、曝光、公示制度，將典型違法案件公開、曝光工作制度化、定期化，市、縣國土資源土地行政主管部門每半年要向社會(huì)公開曝光一批典型違法案件，將發(fā)生兩次以上違法行為或違法行為性質(zhì)惡劣、后果嚴(yán)重的單位或個(gè)人列入“土地違法記錄單”，通過金融業(yè)統(tǒng)一征信平臺(tái)向當(dāng)?shù)亟鹑跈C(jī)構(gòu)通報(bào)，并向社會(huì)公示。

（二）建立部門聯(lián)動(dòng)和推進(jìn)落實(shí)共同責(zé)任機(jī)制

地方各級(jí)國土資源行政主管部門要積極爭取當(dāng)?shù)厥形?、政府的支持，建立有關(guān)國土資源執(zhí)法監(jiān)管共同責(zé)任機(jī)制工作方案，組織協(xié)調(diào)計(jì)劃與發(fā)展改革委員會(huì)、城市規(guī)劃、建設(shè)、房產(chǎn)管理、城管綜合執(zhí)法、交通公路、電力、水利、銀行等部門，明確落實(shí)部門之間的工作職責(zé)，形成綜合執(zhí)法合力，共同遏制違法違規(guī)用地行為。地方國土資源行政主管部門要及時(shí)將建設(shè)用地審批的有關(guān)信息及時(shí)告知上述相關(guān)部門。

為查處土地違法行為，各地國土資源行政主管部門應(yīng)主動(dòng)與當(dāng)?shù)厝嗣穹ㄔ?、人民檢察院、公安機(jī)關(guān)、監(jiān)察機(jī)關(guān)協(xié)作配合，建立制止和查處國土資源違法、違規(guī)、違紀(jì)犯罪行為的聯(lián)席會(huì)議工作機(jī)制和工作制度，協(xié)調(diào)解決案件查處過程中遇到的問題，聯(lián)合預(yù)防和打擊各類土地違法犯罪行為。建立聯(lián)席會(huì)議工作制度，定期召開聯(lián)席會(huì)議，通報(bào)案件查處情況，研究土地違法形勢，能夠協(xié)調(diào)解決工作配合中存在的問題，制定預(yù)防和查處土地違法行為的措施。建立信息情況通報(bào)制度，每季度針對(duì)有關(guān)土地違法案件查處方面的信息進(jìn)行書面交流，逐步實(shí)現(xiàn)信息聯(lián)網(wǎng)交換。建立案件調(diào)查協(xié)助配合制度，國土資源行政主管部門查處土地違法案件時(shí)，可邀請(qǐng)當(dāng)?shù)厝嗣駲z察院、公安機(jī)關(guān)、監(jiān)察機(jī)關(guān)的工作人員參加案件的討論，以便有助于查處案件時(shí)能夠準(zhǔn)確、及時(shí)、適度。

（三）建立對(duì)土地違規(guī)利用城市的通報(bào)及相關(guān)負(fù)責(zé)人約談的長效機(jī)制

對(duì)個(gè)別城市存在的嚴(yán)重的違規(guī)使用土地的行為必須進(jìn)行通報(bào)，同時(shí)約談相關(guān)部門的負(fù)責(zé)人。通報(bào)能夠使相關(guān)部門負(fù)責(zé)人充分認(rèn)識(shí)到自身對(duì)本地區(qū)土地資源管理行為的不當(dāng)，并引起政府負(fù)責(zé)人的重視，因?yàn)閲?yán)重違規(guī)使用土地行為已經(jīng)影響了地方政府的政績。此外，必須組織領(lǐng)導(dǎo)班子會(huì)議進(jìn)行商討，制定整治地方土地違法使用行為的各項(xiàng)措施。還要對(duì)政府部門的領(lǐng)導(dǎo)和土地資源管理的負(fù)責(zé)人進(jìn)行約談，使其認(rèn)識(shí)到自己在領(lǐng)導(dǎo)和管理方面存在的不足，從根本上維護(hù)國土資源管理秩序，完善土地衛(wèi)片執(zhí)法檢查機(jī)制。在思想上引起高度重視，然后逐步在行動(dòng)上加以落實(shí)。通報(bào)以及約談是很有效的督促方式可以督促土地違規(guī)嚴(yán)重的城市積極開展整改工作，遏制違法、違規(guī)使用各類土地的現(xiàn)象的出現(xiàn)。在土地衛(wèi)片執(zhí)法檢查總結(jié)會(huì)議上，要對(duì)這些城市的整治情況進(jìn)行總體的概括，表揚(yáng)進(jìn)步較大的城市，對(duì)于沒有改進(jìn)的城市以及未有效遏制土地違規(guī)行為的城市，要提出批評(píng)并給予一些參照意見，使違規(guī)土地整改產(chǎn)生一定的效果。這一工作必須做到常態(tài)化、制度化。

（四）進(jìn)一步規(guī)范對(duì)違規(guī)、違法使用土地的整改查處工作

整改查處工作要嚴(yán)厲規(guī)范。既要查處具體事件，同時(shí)也要追究相關(guān)責(zé)任人，針對(duì)違規(guī)土地使用行為，盡量走法律程序處理，要在法律準(zhǔn)許的范圍內(nèi)進(jìn)行立案處理，明確與此事件相關(guān)的責(zé)任主體。已經(jīng)判定對(duì)責(zé)任人或者責(zé)任單位進(jìn)行處罰的，就必須真正去執(zhí)行。在立案查處的過程中，應(yīng)該按照制度進(jìn)行真正的落實(shí)，對(duì)于個(gè)人或企業(yè)的處分，要嚴(yán)格按照法規(guī)進(jìn)行執(zhí)行，不能有半點(diǎn)的違規(guī)。整改查處的整個(gè)過程完成后，對(duì)于那些沒有上報(bào)就已經(jīng)使用土地的項(xiàng)目，要對(duì)責(zé)任人或責(zé)任企業(yè)進(jìn)行處罰，如果用地符合制度范圍，可以對(duì)要求的手續(xù)進(jìn)行補(bǔ)辦，手續(xù)需要各項(xiàng)費(fèi)用以及相關(guān)費(fèi)用，企業(yè)或個(gè)人應(yīng)該付出要求的最高額度，以示處罰；不同地區(qū)也要根據(jù)本地區(qū)內(nèi)土地使用的情況做好查處工作，要積極主動(dòng)，不能消極被動(dòng)，不能等到國土資源管理秩序已經(jīng)出現(xiàn)嚴(yán)重失衡的狀態(tài)再進(jìn)行整治，要盡最大努力將違規(guī)用地的行為遏止在萌芽狀態(tài)。

國家土地監(jiān)察部門下屬各地分理處的人員應(yīng)該根據(jù)既定的時(shí)間做好驗(yàn)收工作，對(duì)整改的效果進(jìn)行總結(jié)分析，對(duì)于那些沒有將整改策略落到具體行為上，同時(shí)沒有取得任何成效的地區(qū)，要給予批評(píng)，并嚴(yán)令地方土地監(jiān)察部門進(jìn)行二次整治，將違法使用土地的行為徹底清查并執(zhí)行處罰措施，以此不斷強(qiáng)化對(duì)違規(guī)違法使用土地行為的整改查處力度。

對(duì)于土地違規(guī)行為的防范和打擊，在土地衛(wèi)片執(zhí)法檢查中應(yīng)該有針對(duì)性。通過檢查要有所收獲，將不同原因的土地違規(guī)使用行為進(jìn)行一定的分類歸納，找出整改不力的深層原因。

對(duì)于違規(guī)違法使用土地的行為必須強(qiáng)化防范和打擊力度，出了問題該處罰的處罰，該移送司法機(jī)關(guān)處理的堅(jiān)決移送司法機(jī)關(guān)處理，決不手軟。

［1］甘藏春．在國家土地督察北京局例行督察試點(diǎn)工作匯報(bào)會(huì)上的講話［J］．國土資源通訊，2009，（08）．

［2］趙同剛．加強(qiáng)衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法規(guī)范執(zhí)法行為努力做好衛(wèi)生監(jiān)督稽查工作——2006年在全國衛(wèi)生監(jiān)督稽查工作會(huì)議上的講話［J］．中國衛(wèi)生監(jiān)督雜志，2007，（02）．

［3］曾培炎．堅(jiān)持不懈推進(jìn)環(huán)保執(zhí)法工作——在環(huán)保專項(xiàng)行動(dòng)電視電話會(huì)議上的講話［J］．環(huán)境保護(hù)，2007，（09）．

（責(zé)任編輯：牟春野）

Reflections on the Innovation of Enforcement and Inspection Mechanisms of Land Satellite Image

Li Zhonghao

The significance of the land satellite image of law enforcement inspection mechanism is to further standardize the order of the land resources management．This article through the analysis on the value and current situation of innovation of enforcement and inspection mechanisms of land satellite image，put forward related measures on innovation of enforcement and inspection mechanisms of land satellite image，in order to establish a good land satellite remote sensing image inspection of law enforcement mechanism to provide reference．And we hope to guide more relevant industry personnel will land satellite remote sensing image inspection of law enforcement mechanism and other reform measures in combination， to jointly safeguard the management order of land resources．

enforcement and inspection mechanisms of land satellite image；land resources management order；law enforcement

F301．22

A

1007－8207（2012）11－0084－03

2012－09－05

李鐘浩 （1962—），男，吉林延吉人，吉林省延吉市國土資源局工作人員，研究方向?yàn)橥恋匦姓芾怼?/p>