□ 饒明輝

（深圳市人民政府法制辦公室法制研究所，廣東 深圳 518035）

社會(huì)組織承接政府轉(zhuǎn)移職能的法制思考
——以深圳市的實(shí)踐為例

□ 饒明輝

（深圳市人民政府法制辦公室法制研究所，廣東 深圳 518035）

隨著我國(guó)政府職能轉(zhuǎn)變步伐的逐步加快，社會(huì)組織如何承接政府轉(zhuǎn)移職能的問(wèn)題日益凸顯。本文立足于法制層面，結(jié)合深圳市的實(shí)踐，探討了政府轉(zhuǎn)移職能和社會(huì)組織培育的關(guān)系，分析了社會(huì)組織承接政府職能的依據(jù)，從國(guó)家 （深圳市政府）層面討論了社會(huì)組織承接政府轉(zhuǎn)移職能方面的法治化實(shí)踐，剖析了社會(huì)組織承接政府轉(zhuǎn)移職能存在的問(wèn)題，并提出了相應(yīng)的改進(jìn)建議。

社會(huì)組織；政府職能；承接；轉(zhuǎn)移

隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制建立和完善，我國(guó)政府職能轉(zhuǎn)變步伐正在逐步加快。一般說(shuō)來(lái)，我國(guó)要打造的政府職能主要包括四項(xiàng)基本職能：經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理與公共服務(wù)。當(dāng)前，我國(guó)各項(xiàng)改革處于攻堅(jiān)階段，發(fā)展處于關(guān)鍵時(shí)期，社會(huì)矛盾凸顯。社會(huì)管理和公共服務(wù)職能迫切需要提升和強(qiáng)化。于是，近年來(lái)，促進(jìn)社會(huì)組織建設(shè)，創(chuàng)新社會(huì)管理，已經(jīng)成為我國(guó)各級(jí)政府工作中的一項(xiàng)重要內(nèi)容。2012年國(guó)務(wù)院《政府工作報(bào)告》明確要求，要加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理，強(qiáng)化政府社會(huì)管理和公共服務(wù)職能。在我國(guó)社會(huì)建設(shè)與社會(huì)管理工作中，特別是在城鄉(xiāng)社區(qū)自治和提供公共服務(wù)方面，社會(huì)組織的健康發(fā)展有著重要地位和作用。而要培育社會(huì)組織，離不開(kāi)政府職能的轉(zhuǎn)變，因?yàn)樯鐣?huì)組織是政府轉(zhuǎn)移職能的最佳承接者。但是，社會(huì)組織如何承接政府轉(zhuǎn)移職能則缺乏相應(yīng)的制度規(guī)范。本文擬結(jié)合深圳市的實(shí)踐，對(duì)該問(wèn)題做出法制層面的思考。

一、政府轉(zhuǎn)移職能與社會(huì)組織培育

從我國(guó)現(xiàn)有政策來(lái)看，政府對(duì)社會(huì)組織的培育主要是通過(guò)兩個(gè)途徑：第一，將轉(zhuǎn)移出的政府職能交給社會(huì)組織；第二，采取政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)或資助等方式扶持社會(huì)組織，這可以認(rèn)為是政府職能的委托。轉(zhuǎn)移職能和委托職能兩種培育方式各有特點(diǎn)。首先，就轉(zhuǎn)移職能而言，職能性質(zhì)發(fā)生變化，原有的政府職能轉(zhuǎn)化為社會(huì)功能與市場(chǎng)功能，實(shí)質(zhì)上屬于政府權(quán)力邊界的收縮。其次，就委托職能而言，職能仍然在政府手里，只不過(guò)是職能的實(shí)現(xiàn)方式發(fā)生了變化，由政府提供變?yōu)橛缮鐣?huì)組織代政府提供。政府與社會(huì)組織之間為委托與受委托關(guān)系，實(shí)際上屬于合作關(guān)系。而且，主導(dǎo)權(quán)仍在政府手中。通過(guò)比較可以發(fā)現(xiàn)，政府職能的轉(zhuǎn)移更符合行政管理體制改革的根本目的，與構(gòu)建服務(wù)型、有限型政府理念相契合，應(yīng)當(dāng)成為社會(huì)組織建設(shè)的重點(diǎn)。

本文“社會(huì)組織承接政府轉(zhuǎn)移職能”是狹義的政府轉(zhuǎn)移職能，即指由社會(huì)組織承接經(jīng)由政府轉(zhuǎn)移出的職能。

二、社會(huì)組織承接政府轉(zhuǎn)移職能的依據(jù)

（一）構(gòu)建互動(dòng)合作的新型政社關(guān)系的需要

當(dāng)前，我國(guó)正在著力構(gòu)建互動(dòng)合作的新型政社關(guān)系。所謂“互動(dòng)合作”，是指政府將經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理和公共服務(wù)等四項(xiàng)基本職能履行好，同時(shí)把應(yīng)由市場(chǎng)與社會(huì)承擔(dān)的職責(zé)歸還給市場(chǎng)與社會(huì)，充分發(fā)揮市場(chǎng)和社會(huì)的作用，從而形成政府與社會(huì)既有分工又有合作的良性互動(dòng)合作關(guān)系。要構(gòu)建這一新型政社關(guān)系，就必然要求政府轉(zhuǎn)變職能。政府轉(zhuǎn)變職能的關(guān)鍵一環(huán)就在于將那些原本由政府承擔(dān)而市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求剝離出來(lái)的職能向社會(huì)組織轉(zhuǎn)移。

（二）社會(huì)組織具備承接政府轉(zhuǎn)移職能的獨(dú)特優(yōu)勢(shì)

相關(guān)研究及國(guó)外發(fā)展經(jīng)驗(yàn)表明，社會(huì)組織在承接政府轉(zhuǎn)移出來(lái)的部分社會(huì)管理與公共服務(wù)職能方面有著獨(dú)特優(yōu)勢(shì)。正如有學(xué)者指出的，與政府統(tǒng)一、層級(jí)、全局的管理模式不同，社會(huì)組織作為一種社會(huì)自治機(jī)制，其行為特點(diǎn)是貼近社會(huì)的、多元的、志愿組合的、公民個(gè)體基礎(chǔ)的、參與式的。具體而言，其獨(dú)特優(yōu)勢(shì)如下：第一，在教育、醫(yī)療、社會(huì)服務(wù)、文化發(fā)展等主導(dǎo)性服務(wù)領(lǐng)域，社會(huì)組織可以提供多元化的選擇。第二，在弱勢(shì)群體或特殊人群的服務(wù)領(lǐng)域，社會(huì)組織因其分工細(xì)致、貼近服務(wù)對(duì)象的特點(diǎn)而更具有效率。第三，社會(huì)組織因其廣泛的參與性，在自我組織、自我治理等方面具有優(yōu)勢(shì)。［1］（p189－224）

（三）社會(huì)組織規(guī)模不斷擴(kuò)大，作用日益顯現(xiàn)

目前，我國(guó)初步形成了門(mén)類齊全、層次不同、覆蓋廣泛的社會(huì)組織體系。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2007年至2011年，全國(guó)依法登記的社會(huì)組織從35．4萬(wàn)個(gè)發(fā)展到46萬(wàn)個(gè)。［2］深圳社會(huì)組織發(fā)展迅速。截至2009年12月底，深圳市依法登記的社會(huì)組織為3760個(gè)，其中，社會(huì)團(tuán)體1521個(gè)，民辦非企業(yè)單位2238個(gè)，基金會(huì)1個(gè)。兩年過(guò)去，截至2011年12月底，深圳市社會(huì)組織達(dá)到了4442個(gè)，比2009年增長(zhǎng)18%，其中，社會(huì)團(tuán)體1772個(gè)，比2009年增長(zhǎng)17%，民辦非企業(yè)單位2651個(gè)，比2009年增長(zhǎng)18%，基金會(huì)19個(gè)，比2009年增長(zhǎng)18倍。［3］社會(huì)組織在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中提供服務(wù)、反映訴求、規(guī)范行為的作用日益顯現(xiàn)，已經(jīng)成為社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的一支重要力量。

三、社會(huì)組織承接政府轉(zhuǎn)移職能的法治化實(shí)踐

（一）政府轉(zhuǎn)移職能法治化的提出

社會(huì)組織承接政府轉(zhuǎn)移職能雖然沒(méi)有法律的明確要求，但是，我國(guó)對(duì)于政府職能轉(zhuǎn)變的法治化要求則是確定無(wú)疑的。政府職能轉(zhuǎn)變的法治化要求本身似乎也暗含著社會(huì)組織承接政府轉(zhuǎn)移職能的法治化內(nèi)涵。

2004年國(guó)務(wù)院 《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》提出，依法行政的基本原則之一就是“必須把推進(jìn)依法行政與深化行政管理體制改革、轉(zhuǎn)變政府職能有機(jī)結(jié)合起來(lái)，堅(jiān)持開(kāi)拓創(chuàng)新與循序漸進(jìn)的統(tǒng)一，既要體現(xiàn)改革和創(chuàng)新的精神，又要有計(jì)劃、有步驟地分類推進(jìn)?！痹谶@里，政府職能轉(zhuǎn)變與依法行政發(fā)生了關(guān)聯(lián)，國(guó)家要求將政府職能轉(zhuǎn)變納入法治軌道，實(shí)現(xiàn)政府職能依法轉(zhuǎn)變。

2008年3月3日，中共中央國(guó)務(wù)院《關(guān)于深化行政管理體制改革的意見(jiàn)》強(qiáng)調(diào)了以轉(zhuǎn)變政府職能為核心的行政管理體制改革必須堅(jiān)持按照法治政府建設(shè)要求，與建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家相協(xié)調(diào)，實(shí)現(xiàn)政府組織機(jī)構(gòu)及人員編制向科學(xué)化、規(guī)范化、法制化的根本轉(zhuǎn)變，加強(qiáng)依法行政和制度建設(shè)。自此，政府職能轉(zhuǎn)變被納入了法治政府建設(shè)體系當(dāng)中。

2007年5月1日實(shí)施的 《地方各級(jí)人民政府機(jī)構(gòu)設(shè)置和編制管理?xiàng)l例》則在行政法規(guī)層面實(shí)現(xiàn)了政府組織機(jī)構(gòu)和人員編制的法制化。該條例第3條規(guī)定：“地方各級(jí)人民政府機(jī)構(gòu)設(shè)置和編制管理工作，應(yīng)當(dāng)按照經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展的要求，適應(yīng)全面履行職能的需要，遵循精簡(jiǎn)、統(tǒng)一、效能的原則。”政府職能轉(zhuǎn)變所應(yīng)遵循的精簡(jiǎn)、統(tǒng)一、效能原則被法律確定下來(lái)。

（二）深圳市政府轉(zhuǎn)移職能的法治化進(jìn)程

2008年，《中共深圳市委深圳市人民政府關(guān)于制定和實(shí)施〈深圳市法治政府建設(shè)指標(biāo)體系（試行）〉的決定》在深圳市法治政府建設(shè)指標(biāo)體系中專門(mén)設(shè)置了“機(jī)構(gòu)、職責(zé)和編制法治化”指標(biāo)，分別從機(jī)構(gòu)依法設(shè)置、機(jī)構(gòu)職責(zé)依法確定和人員編制依法核定三個(gè)細(xì)項(xiàng)指標(biāo)入手，對(duì)政府機(jī)構(gòu)、職責(zé)和編制提出了全面法治化要求。2008年9月24日，深圳市發(fā)布了《關(guān)于進(jìn)一步發(fā)展和規(guī)范我市社會(huì)組織的意見(jiàn)》，提出要從體制機(jī)制上規(guī)范政府、市場(chǎng)、社會(huì)三者的關(guān)系，培育社會(huì)自治能力，強(qiáng)化市場(chǎng)功能，完善政府職能，拓展社會(huì)組織的發(fā)展空間。要結(jié)合新一輪行政管理體制改革，將各部門(mén)可由社會(huì)組織承擔(dān)的事項(xiàng)，交由社會(huì)組織承擔(dān)，通過(guò)向社會(huì)購(gòu)買(mǎi)服務(wù)來(lái)實(shí)現(xiàn)公共責(zé)任和義務(wù)。而部市協(xié)議的簽署和落實(shí)則為深圳市社會(huì)組織承接政府轉(zhuǎn)移職能提供了契機(jī)。2009年7月20日，《民政部與深圳市人民政府推進(jìn)民政事業(yè)綜合配套改革合作協(xié)議》規(guī)定：“促進(jìn)政府轉(zhuǎn)移職能，能夠由社會(huì)組織承擔(dān)的公共服務(wù)，尤其是新增的公共服務(wù)，可采用政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)、委托承擔(dān)等方式，支持社會(huì)組織提供公共服務(wù)。”2010年，深圳市在社會(huì)組織承接政府轉(zhuǎn)移職能的制度化建設(shè)方面邁出了重要一步，即出臺(tái)了《深圳市推進(jìn)政府職能和工作事項(xiàng)轉(zhuǎn)移委托工作實(shí)施方案》。這一文件對(duì)政府職能轉(zhuǎn)移委托工作的總體目標(biāo)、政府轉(zhuǎn)移職能或委托事項(xiàng)的范圍、轉(zhuǎn)移委托的步驟和要求等方面都提出了具體的要求。

最值得關(guān)注的是 《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)社會(huì)建設(shè)促進(jìn)條例》的出臺(tái)。該特區(qū)法規(guī)已由深圳市人大常委會(huì)通過(guò)并已于2012年3月1日起實(shí)施。該法專門(mén)用一個(gè)章節(jié)（第4章 “社會(huì)組織”）12個(gè)條款的篇幅對(duì)社會(huì)組織做了具體規(guī)定。它是深圳市在社會(huì)組織承接政府轉(zhuǎn)移職能方面做出的重大立法。該法第45條規(guī)定：“推進(jìn)行業(yè)管理與協(xié)調(diào)、社會(huì)微觀事務(wù)服務(wù)與管理、技術(shù)和市場(chǎng)服務(wù)等政府公共管理職能依法向符合條件的社會(huì)組織轉(zhuǎn)移。市、區(qū)政府應(yīng)當(dāng)制定并公布年度轉(zhuǎn)移社會(huì)服務(wù)與管理事項(xiàng)目錄?！?/p>

此外，民政部門(mén)也加快了社會(huì)組織領(lǐng)域的立法步伐。如《深圳市非營(yíng)利組織條例》和《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)條例》等地方性法規(guī)和特區(qū)法規(guī)已列入立法計(jì)劃，并且正在起草之中。

（三）深圳市社會(huì)組織承接政府轉(zhuǎn)移職能的法治化探索

⒈確定了需要向社會(huì)組織轉(zhuǎn)移的政府職能范圍。根據(jù)《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)社會(huì)建設(shè)促進(jìn)條例》第45條，需要向社會(huì)組織轉(zhuǎn)移的政府職能范圍主要包括：推進(jìn)行業(yè)管理與協(xié)調(diào)、社會(huì)微觀事務(wù)服務(wù)與管理、技術(shù)和市場(chǎng)服務(wù)等政府公共管理職能。《深圳市推進(jìn)政府職能和工作事項(xiàng)轉(zhuǎn)移委托工作實(shí)施方案》則規(guī)定了一條原則：凡是社會(huì)能夠自主解決、市場(chǎng)機(jī)制能夠自行調(diào)節(jié)、行業(yè)組織能夠自律解決的事項(xiàng)，都要轉(zhuǎn)移委托出去。該實(shí)施方案進(jìn)一步將社會(huì)組織承接的政府轉(zhuǎn)移的職能范圍限定為：深圳市機(jī)構(gòu)改革中，政府各相關(guān)部門(mén)“三定方案”明確不再承擔(dān)和不直接辦理的工作事項(xiàng)。其中，可分為兩類：第一類是政府部門(mén)不再承擔(dān)，轉(zhuǎn)由社會(huì)和市場(chǎng)自行辦理的職能和工作事項(xiàng)。例如，深圳市第八輪機(jī)構(gòu)改革中新組建的市場(chǎng)監(jiān)督管理局就不再?gòu)氖沦|(zhì)量獎(jiǎng)勵(lì)、推廣先進(jìn)的質(zhì)量管理方法、推行采用國(guó)際化標(biāo)準(zhǔn)和國(guó)外先進(jìn)標(biāo)準(zhǔn)、推進(jìn)工業(yè)計(jì)量現(xiàn)代化、重大專利項(xiàng)目的實(shí)施與服務(wù)和技術(shù)性評(píng)審的事務(wù)性工作等。這些不再?gòu)氖碌墓ぷ魇马?xiàng)便可以向社會(huì)組織轉(zhuǎn)移，由社會(huì)組織承接。第二類為政府部門(mén)繼續(xù)提供，但委托社會(huì)和市場(chǎng)辦理的職能和工作事項(xiàng)。例如，由司法行政部門(mén)承擔(dān)的禁毒幫教職責(zé)，近年來(lái)就是通過(guò)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)方式部分地委托給了社工服務(wù)機(jī)構(gòu)。

⒉初步規(guī)定了社會(huì)組織承接政府轉(zhuǎn)移職能的程序?！渡钲诮?jīng)濟(jì)特區(qū)社會(huì)建設(shè)促進(jìn)條例》第45條要求，市、區(qū)政府應(yīng)當(dāng)制定并公布年度轉(zhuǎn)移社會(huì)服務(wù)與管理事項(xiàng)目錄。這一法律規(guī)定實(shí)際上要求市、區(qū)政府在社會(huì)組織承接政府轉(zhuǎn)移職能過(guò)程中履行一項(xiàng)義務(wù)：科學(xué)、合理、合法地確定社會(huì)組織承接政府轉(zhuǎn)移職能的范圍，制定年度轉(zhuǎn)移社會(huì)服務(wù)與管理事項(xiàng)目錄并予以公布。

對(duì)于第一類政府部門(mén)不再承擔(dān)，轉(zhuǎn)由社會(huì)和市場(chǎng)自行辦理的職能和工作事項(xiàng)，政府部門(mén)應(yīng)當(dāng)主動(dòng)退出，社會(huì)組織可以自行決定參與和提供服務(wù)，政府各部門(mén)按各自職能依據(jù)法律、法規(guī)、規(guī)章進(jìn)行監(jiān)管。對(duì)于第二類政府部門(mén)繼續(xù)提供，但委托社會(huì)和市場(chǎng)辦理的職能和工作事項(xiàng)，由政府各相關(guān)部門(mén)通過(guò)轉(zhuǎn)變工作方式，以政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)和政府資助的方式委托社會(huì)組織辦理。具體步驟是：政府相關(guān)部門(mén)發(fā)布轉(zhuǎn)移委托工作事項(xiàng)的信息，社會(huì)組織向政府相關(guān)部門(mén)申請(qǐng)承接政府工作事項(xiàng)，政府相關(guān)部門(mén)確定受托單位，簽訂《委托協(xié)議書(shū)》。

四、社會(huì)組織承接政府轉(zhuǎn)移職能存在的問(wèn)題

深圳市在社會(huì)組織承接政府轉(zhuǎn)移職能方面進(jìn)行了一些可貴的探索，取得了一定成效。2010年，深圳市將各部門(mén)在2009年的行政管理體制改革中取消、調(diào)整和轉(zhuǎn)移的284項(xiàng)職責(zé)和行政審批事項(xiàng)，有序地與社會(huì)組織進(jìn)行了對(duì)接。目前第一批核定削減的86項(xiàng)政府工作事項(xiàng)中80%進(jìn)行了轉(zhuǎn)移委托。不過(guò)，其中存在的問(wèn)題卻值得關(guān)注。

（一）觀念滯后，政府轉(zhuǎn)移職能缺乏動(dòng)力

政府將職能轉(zhuǎn)移出去，對(duì)于政府機(jī)關(guān)而言無(wú)異于“自我瘦身”，是政府機(jī)關(guān)的一種自我革命。盡管政府機(jī)構(gòu)改革歷經(jīng)多次，但是有些部門(mén)仍然停留在 “政府萬(wàn)能”的思維定勢(shì)上，總認(rèn)為社會(huì)組織沒(méi)有足夠的承接能力，不愿意放權(quán)，在轉(zhuǎn)移政府職能方面缺乏動(dòng)力，導(dǎo)致政府轉(zhuǎn)移職能工作推進(jìn)難度大。這也成為社會(huì)組織參與社會(huì)管理創(chuàng)新的一個(gè)瓶頸。例如，在深圳第八輪機(jī)構(gòu)改革中，一些適宜由社會(huì)組織承接的職能在有些部門(mén)仍然不愿意放開(kāi)，導(dǎo)致這部分職能仍難以真正轉(zhuǎn)移出去。而現(xiàn)在開(kāi)展的職能轉(zhuǎn)移，多為增量職能的轉(zhuǎn)移，基本談不上對(duì)存量職能的清理。［4］換句話說(shuō)，政府轉(zhuǎn)移的多為新增職能，對(duì)既有職能轉(zhuǎn)移的少。因而，社會(huì)組織承接部門(mén)職能的范圍非常有限。

（二）法律責(zé)任缺乏，制度約束力不夠

目前，關(guān)于社會(huì)組織承接政府轉(zhuǎn)移職能的法律尚未制定，對(duì)此進(jìn)行規(guī)范的基本為政府或者行政部門(mén)的規(guī)范性文件。規(guī)范性文件在法律效力上較低，對(duì)政府及其部門(mén)難以起到強(qiáng)制性的規(guī)范和約束作用?！渡钲谑型七M(jìn)政府職能和工作事項(xiàng)轉(zhuǎn)移委托工作實(shí)施方案》盡管規(guī)定了市編辦、市財(cái)政委、委托職能和事項(xiàng)的政府各相關(guān)部門(mén)、政府采購(gòu)中心、市監(jiān)察局（糾風(fēng)辦）以及市民政局（民間組織管理局）等部門(mén)在社會(huì)組織承接政府轉(zhuǎn)移委托職能方面的職責(zé)，但是要真正推動(dòng)這一工作卻缺乏足夠的強(qiáng)制性約束力。而現(xiàn)有的規(guī)定在法律責(zé)任方面的約束力也較弱。如《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)社會(huì)建設(shè)促進(jìn)條例》第69條規(guī)定，建立和完善社會(huì)建設(shè)考核指標(biāo)體系。社會(huì)建設(shè)工作實(shí)績(jī)應(yīng)當(dāng)作為公務(wù)員考核和選拔任用的重要依據(jù)。第65條也規(guī)定了由市、區(qū)社會(huì)建設(shè)工作領(lǐng)導(dǎo)、協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)加強(qiáng)社會(huì)建設(shè)工作督促檢查和考核獎(jiǎng)懲，落實(shí)社會(huì)建設(shè)工作責(zé)任制。上述兩條都只是軟約束。對(duì)于政府及其部門(mén)在社會(huì)組織承接政府轉(zhuǎn)移職能方面究竟承擔(dān)哪些具體法律責(zé)任仍未明確。

（三）相關(guān)信息不透明，社會(huì)組織無(wú)法及時(shí)了解政府轉(zhuǎn)移的職能

政府有哪些職能需要向社會(huì)組織轉(zhuǎn)移？如何向社會(huì)組織轉(zhuǎn)移？社會(huì)組織怎樣承接這些職能？這些信息對(duì)于社會(huì)組織順利承接政府轉(zhuǎn)移職能都非常重要，因此，政府應(yīng)當(dāng)及時(shí)、準(zhǔn)確地向社會(huì)公開(kāi)發(fā)布。但從實(shí)踐來(lái)看，這些信息似乎都被政府及其部門(mén)嚴(yán)密控制，知曉范圍有限。信息如此不透明，致使社會(huì)組織無(wú)法及時(shí)了解政府轉(zhuǎn)移的職能有哪些，從而使政府職能無(wú)法順利轉(zhuǎn)移出去，造成政府職能轉(zhuǎn)移的短路。

五、改進(jìn)建議

（一）適時(shí)提升立法層次，使社會(huì)組織承接政府轉(zhuǎn)移職能有法可依

如上所述，目前，關(guān)于社會(huì)組織承接政府轉(zhuǎn)移職能的法律尚未制定，對(duì)此進(jìn)行規(guī)范的多為政府或者行政部門(mén)的規(guī)范性文件，這些規(guī)范性文件對(duì)政府及其部門(mén)難以起到強(qiáng)制性的規(guī)范和約束作用。作為特區(qū)法規(guī)的《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)社會(huì)建設(shè)促進(jìn)條例》也僅僅是對(duì)社會(huì)組織承接政府轉(zhuǎn)移職能做出了局部性的規(guī)范。社會(huì)組織承接政府轉(zhuǎn)移職能，成了法律相對(duì)薄弱的領(lǐng)域。但是，社會(huì)組織承接政府轉(zhuǎn)移職能這一環(huán)節(jié)卻是打通政府職能轉(zhuǎn)變與社會(huì)組織培育道路的關(guān)鍵。畢竟社會(huì)組織可以承接的政府轉(zhuǎn)移出來(lái)的職能有多少，社會(huì)組織承接政府轉(zhuǎn)移職能的好壞，都反映了政府轉(zhuǎn)變職能的效果優(yōu)劣與社會(huì)組織成長(zhǎng)的空間大小。因此，建議適時(shí)地提升立法層次，在總結(jié)現(xiàn)有經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上以政府規(guī)章或者地方性法規(guī)形式對(duì)社會(huì)組織承接政府轉(zhuǎn)移職能做出專門(mén)規(guī)范，使社會(huì)組織承接政府轉(zhuǎn)移職能有法可依，有章可循。

（二）將政府職能梳理納入法治化，挖掘可轉(zhuǎn)移的存量職能

社會(huì)組織承接政府轉(zhuǎn)移職能，需要以政府職能的梳理和清理為條件。為了保證社會(huì)組織承接政府轉(zhuǎn)移職能的延續(xù)性，政府職能的梳理和清理就必須制度化、規(guī)范化、經(jīng)?；Ｒ蚨?，有必要以法律形式規(guī)范政府職能的梳理和清理，要求政府及其部門(mén)對(duì)其職能進(jìn)行定期梳理，并使之與行政審批制度改革等相關(guān)工作同步。

在對(duì)政府職能進(jìn)行梳理和清理時(shí)，建議著重挖掘存量職能的轉(zhuǎn)移。目前，這些存量職能主要有以下三類：一是行業(yè)管理與協(xié)調(diào)職能。包括行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)和行規(guī)行約的制定；行業(yè)準(zhǔn)入資質(zhì)資格、專業(yè)技術(shù)職稱、職業(yè)資格與等級(jí)初審；公信證明、行業(yè)評(píng)比、行業(yè)領(lǐng)域?qū)W術(shù)和科技成果評(píng)審等。二是社會(huì)事務(wù)管理與服務(wù)職能。包括法律服務(wù)、宣傳教育、專業(yè)培訓(xùn)、社區(qū)事務(wù)、公益服務(wù)。三是技術(shù)服務(wù)與市場(chǎng)監(jiān)督職能。包括業(yè)務(wù)咨詢、行業(yè)調(diào)研、統(tǒng)計(jì)分析、資產(chǎn)項(xiàng)目評(píng)估，行業(yè)內(nèi)重大投資、改造、開(kāi)發(fā)項(xiàng)目可行性前期論證以及項(xiàng)目的責(zé)任監(jiān)督。［5］

（三）完善立法，透明轉(zhuǎn)移，強(qiáng)化責(zé)任

建議完善社會(huì)組織承接政府轉(zhuǎn)移職能的法律規(guī)范。首先，在內(nèi)容上對(duì)社會(huì)組織承接政府轉(zhuǎn)移職能的原則、承接范圍、年度轉(zhuǎn)移社會(huì)服務(wù)與管理事項(xiàng)目錄及其公布、轉(zhuǎn)移和承接時(shí)限、承接標(biāo)準(zhǔn)、可承接的社會(huì)組織條件、承接后的監(jiān)管及法律責(zé)任等做出明確規(guī)定。其次，要求政府及其部門(mén)應(yīng)當(dāng)及時(shí)、準(zhǔn)確地向社會(huì)公開(kāi)發(fā)布政府職能轉(zhuǎn)移的相關(guān)信息，實(shí)現(xiàn)政府職能的透明轉(zhuǎn)移。再次，強(qiáng)化政府及其部門(mén)責(zé)任，增強(qiáng)法律約束力，使政府及其部門(mén)自覺(jué)履行向社會(huì)組織轉(zhuǎn)移職能的義務(wù)。

［1］賈西津．民間組織與政府的關(guān)系［A］．王名．中國(guó)民間組織30年［M］．社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2008．

［2］王愛(ài)平等．以民為本 為民解困 為民服務(wù)［J］．中國(guó)民政，2012，（03）．

［3］2011年12月深圳民政事業(yè)統(tǒng)計(jì)季報(bào)表．

［4］屈宏偉．低準(zhǔn)入 嚴(yán)監(jiān)管 去行政化［N］．深圳商報(bào)，2011－09－27（A15）．

［5］彭琰．三類職能向社會(huì)組織轉(zhuǎn)移［N］．深圳商報(bào)，2012－01－05日（A03）．

（責(zé)任編輯：王秀艷）

Legal Thinking on Society Organizations＇Undertaking Transferred Government Functions：An Example of Shenzhen

Rao Minghui

Today a problem is more and more sensitive accompanied with Chinese government functions＇rapid transfer．It is how society organizations can undertake those transferred government functions．Based on lelality，this article discusses the relationship between government functions＇transfer and society organizations＇cultivation，considers the reasons of society organizations＇undertaking transferred government functions，deeply investigates national and especially ShenZhen legal practices in society organizations＇undertaking transferred government functions．Furthermore the article analyses some problems about society organizations＇undertaking transferred government functions and gives suggestions to make better．

society organization；undertake；government functions；transfer

C912．2

A

1007－8207（2012）11－0045－04

2012－07－28

饒明輝 （1978—），男，江西贛州人，深圳市人民政府法制辦公室法制研究所助理研究員，法學(xué)博士，研究方向?yàn)榉▽W(xué)理論、知識(shí)產(chǎn)權(quán)法、行政法。