文/張克

預(yù)算法:十年風(fēng)雨路

文/張克

自 1994年中國進(jìn)行了旨在劃分中央和地方財權(quán)和事權(quán)的分稅制改革以來，財政領(lǐng)域的基本法《預(yù)算法》奠定了現(xiàn)行的財政稅收體制。但由于彼時立法技術(shù)以及各界對預(yù)算制度的了解還十分有限，致使《預(yù)算法》的制定并不完善，在實施不久就暴露出許多問題。

曾任全國人大預(yù)算工委主任的高強(qiáng)將現(xiàn)行《預(yù)算法》問題概括為：對預(yù)算編制完整性缺乏明確表述，對規(guī)范預(yù)算管理執(zhí)行缺乏嚴(yán)格的約束，對財政機(jī)制和轉(zhuǎn)移支付制度缺乏明確的表述，對地方政府的債務(wù)審批、管理、使用、償還等缺乏具體的規(guī)定，對預(yù)算監(jiān)督和違法行為追究缺乏可操作性，以及對預(yù)算公開缺乏明確要求等六個方面。

全國人大早在1997年就提出了修法動議。在經(jīng)過與行政部門反復(fù)協(xié)商之后，2004年全國人大正式啟動了《預(yù)算法》修改的進(jìn)程，并在2006年完成了由全國人大預(yù)算工作委員會牽頭起草的《預(yù)算法》修改稿，按立法計劃，該草案將在當(dāng)年10月提交全國人大常委會審議。

由于這份草案較多借鑒了國外預(yù)算制度的先進(jìn)經(jīng)驗，對政府部門權(quán)力的限制和監(jiān)督偏重，招致了相關(guān)部門的諸多質(zhì)疑。草案最終被束之高閣，審議無從談起。

不過，全國人大和法學(xué)界始終沒有放棄修改《預(yù)算法》。

十一屆全國人大在2009年重啟預(yù)算修法進(jìn)程，成立了由全國人大預(yù)工委、財政部、國家發(fā)改委、審計署等十幾個部門聯(lián)合組成的預(yù)算法修正小組。

這次修法依舊由全國人大主導(dǎo)，不同之處在于法律草案先由全國人大預(yù)工委和財政部各自起草，并于2010年初共同形成了一份雙方均認(rèn)可的“修正案”(草案)初稿。同年3月至5月這份草案向社會廣泛征求意見，進(jìn)行相應(yīng)調(diào)整。

按照全國人大2010年的立法計劃，該草案將在當(dāng)年8月提交全國人大常委會審議，并在10月和12月進(jìn)行二審和三審后，交由2011年3月的全國人民代表大會表決通過。

然而國務(wù)院在2010年8月臨時提出，《預(yù)算法修正案(草案)》要先通過國務(wù)院常務(wù)會議審議通過，再提交全國人大常委會審議。而在國務(wù)院審議前，還要在國務(wù)院系統(tǒng)內(nèi)重新對草案征求意見。由此，《預(yù)算法》修法進(jìn)程再度被推遲。

2010年12月，時任全國人大預(yù)工委主任高強(qiáng)在全國人大的一次內(nèi)部會議上表示，預(yù)工委已將預(yù)算法修正事宜轉(zhuǎn)交國務(wù)院。但在2011年，全國人大沒有公布其當(dāng)年的立法計劃，而修正案將提交人大審議的消息雖時有傳出，但最終均為虛言。

直到2011年11月16日，國務(wù)院總理溫家寶主持召開國務(wù)院常務(wù)會議，討論并原則通過了由國務(wù)院起草的《預(yù)算法修正案(草案)》，并決定將該草案提請全國人大常委會審議。

2011年12月31日，全國人大常委會任命財政部黨組副書記、副部長廖曉軍為全國人大預(yù)算工作委員會主任，原全國人大法制工作委員會經(jīng)濟(jì)法室主任黃建初為副主任。

廖曉軍在財政部長期分管預(yù)算工作，由其接任高強(qiáng)出任全國人大預(yù)工委主任，對全國人大預(yù)工委與國務(wù)院及財政部的業(yè)務(wù)溝通起到積極作用，而長期從事經(jīng)濟(jì)立法工作的黃建初則將為包括《預(yù)算法修正案(草案)》在內(nèi)的財稅立法提供專業(yè)支持。

修改《預(yù)算法》會直接涉及行政體制改革、人大與政府間的關(guān)系、公眾與政府的關(guān)系、中央和地方的關(guān)系，以及財政部門和其他政府部門的關(guān)系，涉及各部委權(quán)力再分配，修法阻力可想而知。

中國政法大學(xué)財稅法研究中心主任施正文教授表示，加強(qiáng)政府宏觀調(diào)控不應(yīng)成為《預(yù)算法》的立法目的，《預(yù)算法》應(yīng)是一部對政府預(yù)算權(quán)力的監(jiān)督法和對社會公眾預(yù)算知情權(quán)、表達(dá)權(quán)和監(jiān)督權(quán)的保障法，其最終保障的是公民的財產(chǎn)權(quán)。

他認(rèn)為，近些年來，政府的財政收入高速增長，三公消費(fèi)居高不下，同時用于基本民生和社會公平的財政支出依然滯后，一些地方政府的基本財政支出也無法保障，現(xiàn)有預(yù)算制度的突出問題在于預(yù)算的規(guī)范和監(jiān)督，而不是進(jìn)一步賦予政府更多的預(yù)算權(quán)力。

預(yù)算全口徑覆蓋，被視為本次修正案的一大亮點(diǎn)。時任全國人大預(yù)算工委主任高強(qiáng)曾在2010年兩會期間表示，修訂的核心內(nèi)容之一，就是增強(qiáng)預(yù)算編制的完整性?，F(xiàn)行《預(yù)算法》只對主要來源為稅收的政府公共預(yù)算進(jìn)行了規(guī)范，政府的其他收支均不需要經(jīng)過各級人大的審議和監(jiān)督。

而實際上，據(jù)中央黨校國際戰(zhàn)略研究所副所長周天勇測算，2010年中國政府實際總收入約15萬億元，其中已納入預(yù)算收入的財政收入8.3萬億元，未納入預(yù)算收入的其他收入約6萬億元，包括土地出讓收入、發(fā)行彩票收入、探礦權(quán)和采礦權(quán)拍賣收入、收費(fèi)和罰款收入，以及煙草利潤等。

第十一屆人大財經(jīng)委和預(yù)工委曾提出，政府要從2011年開始將非稅收入納入預(yù)算，從2012年開始提交全國國有資本預(yù)算、試編社會保障預(yù)算，并從2012年起向全國人大報告地方土地出讓收支情況。

全國人大財政經(jīng)濟(jì)委員會副主任委員吳曉靈則表示，只有全覆蓋的預(yù)算才能加強(qiáng)監(jiān)督。政府性基金預(yù)算、國有資本金預(yù)算和社會保障預(yù)算，都會在2012年，以及《預(yù)算法修正案(草案)》審議通過之后，全部納入到預(yù)算的監(jiān)督范圍之內(nèi)。

如果國務(wù)院此次提交草案中沒有明確規(guī)定上述收入如何納入預(yù)算，這將削弱預(yù)算全覆蓋的可操作性和執(zhí)行力度，各級人大履行預(yù)算監(jiān)督職能也難以得到充分實現(xiàn)。

目前，政府預(yù)算收支科目依次分為：類、款、項、目?，F(xiàn)在的政府預(yù)算基本上只編制到類，如文教有多少，農(nóng)業(yè)有多少，即使是細(xì)化到了第三級的“項”，以中央政府預(yù)算為例，各“項”中仍有很多預(yù)算都是數(shù)以幾百億元計的固定資產(chǎn)投資。人大在審議政府預(yù)算時并不知道這些錢具體用到了什么地方，也就更談不上有效監(jiān)督。其結(jié)果必然是，讓人大的預(yù)算審批和監(jiān)督都流于形式，而政府則可以隨意支配手中的資金。又由于中央和地方在財權(quán)和事權(quán)上的不匹配，地方在資金上相對匱乏，加之以項目型為主的轉(zhuǎn)移支付制度，地方政府要上馬一些項目，就需要找中央批項目要錢，于是就產(chǎn)生了被廣為詬病的“跑部錢進(jìn)”。

吳曉靈表示，只有細(xì)化預(yù)算才能最終做到無預(yù)算不開支，才能減少“跑部錢進(jìn)”的腐敗和尋租問題。細(xì)化預(yù)算還能督促各級政府按“五年規(guī)劃”編制年度計劃，滾動發(fā)展，減少上項目隨意性，從而形成讓項目等錢的正常預(yù)算方法。

為了改善這些問題，本屆全國人大已經(jīng)要求政府在編制2009年預(yù)算時將關(guān)于民生、社會發(fā)展等重點(diǎn)支出落實到“款”；政府要力爭在2012年將中央本級預(yù)算重點(diǎn)支出編制到“項”；并于2012年初將中央本級75%的基建項目編入部門預(yù)算。

由于現(xiàn)行《預(yù)算法》在客觀上造成了預(yù)算編制粗糙，往往只有一個框架性的總數(shù)，預(yù)算款項層層下?lián)埽嬲掳l(fā)到具體使用資金的基層部門時，有時已經(jīng)到了三季度，這在一定程度上促成了年底突擊花錢的問題。

北京大學(xué)法學(xué)院王錫鋅教授指出，目前的預(yù)算編制過程中至少有兩本賬，一種是功能分類，一種是經(jīng)濟(jì)分類。他接受新華社采訪時表示，“應(yīng)該要改革預(yù)算編制的技術(shù)，要有現(xiàn)有的功能分類轉(zhuǎn)向未來經(jīng)濟(jì)分類”，經(jīng)濟(jì)分類可以做到非常詳盡，將三公經(jīng)費(fèi)開支等有效地控制住。

本屆全國人大要求政府將轉(zhuǎn)移支付和代編預(yù)算的安排支出，除少數(shù)特殊項目外，均應(yīng)在當(dāng)年6月30日前下達(dá)完畢。