唐曉清 丁雪梅

（1.中共遼寧省委黨校，遼寧 沈陽 110004；2.中共長?？h委黨校，遼寧 大連 116500）

防止利益沖突制度：倫理文化視角的反腐倡廉基礎制度

唐曉清1丁雪梅2

（1.中共遼寧省委黨校，遼寧 沈陽 110004；2.中共長?？h委黨校，遼寧 大連 116500）

從倫理文化學角度分析，防止利益沖突制度是基于文化、道德和倫理層面的防止公權私用、以權謀私的基礎性、預防性和前瞻性制度。學習借鑒國際社會防止利益沖突制度建設的經(jīng)驗，健全中國特色的防止利益沖突制度，必須透過這一制度的表象深刻揭示其倫理文化內(nèi)涵，以完善國家廉政立法為核心，以加強廉政倫理教育和廉潔文化建設為基礎，以完善防止利益沖突管理型制度為保障，把防止利益沖突制度有機融入到懲治和預防腐敗體系之中，真正成為適應執(zhí)政黨反腐倡廉建設和國家廉政體系建設要求的基礎性制度。

利益沖突；倫理文化；制度建設

防止利益沖突制度是一個國際社會通行的廉政制度，當代世界許多發(fā)達國家和地區(qū)的廉政立法和反腐敗制度體系，實際上都是以防止利益沖突制度為基礎構建起來的。黨的十七屆四中全會明確提出“健全防止利益沖突制度”的要求，標志著我國的黨風廉政建設正在與國際社會接軌，也表明了黨的反腐倡廉制度建設水平在不斷提升。然而，學習借鑒國際社會廉政制度建設經(jīng)驗，健全中國特色的防止利益沖突制度，必須透過這一制度的表象深刻揭示其倫理道德和文化內(nèi)涵，從行政倫理學角度把握防止利益沖突制度的理論內(nèi)涵、基本功能和本質(zhì)特征。

一、基于倫理文化學視角的防止利益沖突制度

所謂“利益沖突”，是指國家公職人員的私人利益與其行使公共權力、履行公共職責時所代表的公共利益相沖突、相違背、相矛盾的情境、狀態(tài)和行為。國外學術界關于“利益沖突”問題的研究，主要涉及政治學、社會學、行政倫理學和法學等學科視角，但最基礎的學科是行政倫理學。

特里·L·庫珀教授是美國著名行政倫理學家，他的《行政倫理學：實現(xiàn)行政責任的途徑》（1982）一書被西方眾多學者稱為是 “在許多有關公共行政倫理學方面的優(yōu)秀著作和文章中最優(yōu)秀的”。庫珀從行政倫理學的角度闡述了利益沖突的概念，他認為，行政倫理的基本問題是權力與利益的關系問題，正是這種關系“導致可能發(fā)生兩種類型的沖突：即利益沖突和各種權力來源之間的沖突”。利益沖突就是“我們個人自己的個人利益與我們作為一個公共官員的義務之間產(chǎn)生了沖突。這種沖突包括角色沖突和各種權力資源之間的緊張關系；但這些沖突中較典型的是為我們提供了濫用公務謀取私利的機會”。［1］這種由于倫理困境而導致的利益沖突是危害政府廉潔形象和合法性的首要消極因素。而防止利益沖突的主要途徑就是通過訓練和職業(yè)性社會化過程來培養(yǎng)和強化公務員的職業(yè)價值觀和職業(yè)水平，形成公職人員理性認識和務實解決具體利益沖突問題的行為導向。

美國加利福尼亞州立大學政治學教授馬國泉在《行政倫理：美國的理論與實踐》一書中，立足于美國行政倫理發(fā)展的實踐經(jīng)驗論述了利益沖突問題。他的核心觀點是：公職是一個基于信托的職位，公職人員有責任以公共利益為出發(fā)點審慎履行職責。但由于現(xiàn)代社會公共領域和私人領域出現(xiàn)了分化，在公職人員身上又體現(xiàn)出公共利益和私人利益的沖突。所謂的利益沖突是指公務員的社會關系、金錢財產(chǎn)往來或個人信念有可能會妨礙他（她）從公眾利益出發(fā)，依照法律秉公辦事。為此馬國泉提出，影響“廉政的罪魁禍首之一是利益沖突”。［2］解決利益沖突問題，首先要對利益沖突實施道德管理，進行專業(yè)精神教育、組織道德教育和公民道德文化教育，使國家公職人員樹立正確的行政倫理觀，形成內(nèi)在約束機制，服務于公共利益。

按照西方行政倫理學的觀點，公權與私利之間的利益沖突雖然并不直接都表現(xiàn)為腐敗，但公共生活中的許多腐敗現(xiàn)象、不正之風、官僚主義等問題的背后都有一個共同的根源即利益沖突。［3］腐敗的滋生是私欲、權力、機會等各種要素綜合作用的結果。在諸多要素中，利益沖突相當于一種觸發(fā)機制，正是在公權與私利出現(xiàn)沖突的背景下才會導致私欲膨脹、權力異化和機會漏洞。從這個意義講，利益沖突是“以權謀私的土壤”，是“權力腐敗之源”。更重要的是，利益沖突直接影響公眾對國家公職人員的信任。在行政過程中，國家公職人員是各種利益的載體，也是追求和維護各種利益的矛盾焦點，在許多情況下，即使公職人員在行使權力過程中沒有獲得私人利益，但只要利益沖突現(xiàn)象明顯存在，公眾就有理由對決策過程的客觀性產(chǎn)生質(zhì)疑，對公共權力的合法性及運行的合理性和預期失去信心。

既然公權與私利之間的利益沖突是一種客觀存在，那么通過健全法規(guī)制度來管理和防止利益沖突就成為行政倫理法規(guī)建設的重要組成部分。針對國家公職人員的利益沖突問題進行公共服務倫理立法，實現(xiàn)防止利益沖突的倫理化與立法化之間的有機融合，使公共倫理道德規(guī)范不再僅僅依靠公職人員的信念和覺悟來維持，而是通過國家法律的權威性來保證和管理利益沖突問題，是當今國際社會廉政建設的發(fā)展趨勢。

1.加強行政倫理法制建設，強化對公職人員的法律約束。建立公共服務倫理法規(guī)體系，加強公職人員的自我約束與外在監(jiān)督，是防止利益沖突的有效手段和關鍵策略。根據(jù)這個理念，近20年來，許多國家相繼制定了政府官員從政行為準則，對國家公職人員提出防止利益沖突的倫理道德要求，并對利益沖突行為作出警告、賠償、撤職等處罰，使從政職責和行為標準法律化、成文化，形成公職人員“失德即違法”的強制效應。如美國的《政府倫理法》、加拿大的《公共服務的價值與倫理規(guī)范》、意大利的國家公務員《道德法典》、日本的《國家公務員倫理法》、韓國的《公職人員倫理法》等都是防止利益沖突的立法典型。有些國家在加強防止利益沖突的倫理立法的基礎上，還專門制定了相應的刑事法典，對公職人員的利益沖突問題進行法律懲戒。如美國的 《利益沖突法》就是一部刑事法律，針對各種利益沖突行為規(guī)定了相應的罰金刑和有期徒刑。這些公共服務倫理規(guī)范體系建設的突出特點就是緊緊圍繞防止利益沖突這一核心理念進行安排設計的。

2.健全防止利益沖突管理制度，構建廉政風險防控機制。對于解決利益沖突問題，國際社會法律制度建設的側(cè)重點是預防。許多國家都把建立健全信息公開、財產(chǎn)申報、利益回避、禮品登記、限制兼職、限制經(jīng)商、離職后從業(yè)限制等管理性制度作為重中之重。如美國就針對政府官員實際的或潛在的容易導致利益沖突的財產(chǎn)，制定了利益回避、財產(chǎn)出售、辭退兼職、資產(chǎn)托管、調(diào)動工作、第三者擔保、豁免等多種解決利益沖突的法規(guī)制度。英國針對高級官員制定了一項“利益聲明”制度，要求官員在參與決策之前首先說明擬決策事項是否關聯(lián)到個人利益，利益內(nèi)容包括個人在公司或社會上的任職兼職情況、所加入的政黨及社團、個人資產(chǎn)及所持公司股票、配偶及子女的任職情況等。加拿大防止利益沖突的法律規(guī)定非常細密，經(jīng)常在條文之后附有范例，如與《利益沖突條例》相配套的單項法規(guī)就有《公共服務雇用法規(guī)》、《公共服務工作人員關系條例》、《公職人員利益沖突與離職后行為準則》、《關于泄露內(nèi)部信息的錯誤行為的處理方法》、《信息法規(guī)》、《財政管理法規(guī)》等法律。這些法律相互配套協(xié)調(diào)，形成了防控利益沖突的管理制度體系。

二、防止利益沖突制度：理論內(nèi)涵和制度屬性

從行政倫理學的視角審視，防止利益沖突制度并不是一種腐敗發(fā)現(xiàn)和查處機制，而是一個基于文化、道德和倫理層面的防止公權私用、以權謀私的基礎性、預防性和前瞻性制度。在國家政治生活中，利益沖突是一種客觀存在，是權力異化的一種形式，［4］任何國家公職人員在權力行使過程中，都事實上存在實現(xiàn)公共利益與追求個人利益之間的矛盾沖突，即在代表公共利益的同時，也會追求個人或小團體利益。這種“雙重利益代表”身份，很可能導致公職人員在同時追求雙重利益的過程中發(fā)生角色錯位，其行為表現(xiàn)就是公權私用或以權謀私。要避免和解決這種公權與私利之間的利益沖突，就需要建立健全防止利益沖突制度。從理論形態(tài)層面分析，防止利益沖突制度具有三個方面的基本制度屬性、功能和特征。

1.制度屬性。防止利益沖突制度是一種防微杜漸的廉政制度，是基于行政道德倫理層面的國家公職人員誠信制度。腐敗的滋生和蔓延是一種政治現(xiàn)象，也是一種文化現(xiàn)象。研究表明，在具有不同文化傳統(tǒng)的國家和地區(qū)，腐敗的發(fā)生與表現(xiàn)形式也存在明顯的不同。［5］按照行政倫理學的分析，利益沖突是一種倫理困境。公權與私利的利益沖突是客觀存在，關鍵是對這種利益沖突持什么態(tài)度，采取什么措施。既然公職是一個基于信托的職位，公職人員就應當審慎履行職責和行使公共權力。防止利益沖突制度作為一部倫理道德法規(guī)，首先就是要表明一種對待利益沖突的態(tài)度，并從抑制國家公職人員腐敗動機、規(guī)范群體行為的人性化立場，從倫理道德層面厘清公權和私利的界限，引導國家公職人員確立心有所守、行知所拒的行為規(guī)范，在社會公眾中建立政府官員誠信體系，并通過一系列防止利益沖突的管理型制度，創(chuàng)設了不寬容利益沖突的社會心理氛圍，從制度上構建國家公職人員誠信體系。

2.制度特征。防止利益沖突制度是對公權與私利的沖突行為作出的原則性界定，是具有廣涵意義的基礎性制度。明確及清晰的公權與私利的關系界定，是構建反腐倡廉制度體系的內(nèi)在基礎，也是加強基礎性制度建設的內(nèi)在要求。與我國現(xiàn)有的許多反腐敗制度法規(guī)不同，防止利益沖突制度不是直接針對某些具體違紀違法行為和腐敗現(xiàn)象提出的“禁止”和“不準”，而是相當于法學的類罪概念，是對所有公權與私利沖突行為作出的理念性、原則性界定，不僅排除了許多單項制度法規(guī)存在的死角和盲點，而且堵塞了所有公權私用、以權謀私的通道，對于在全社會形成對腐敗的“零容忍”態(tài)度具有重要作用。按照這種預防腐敗的理念，反腐倡廉制度體系必須體現(xiàn)一個基本原則：以防止黨員干部和國家公職人員私人利益與公共利益的沖突為核心，以預防性規(guī)定多于并且優(yōu)先于懲罰性規(guī)定為基礎，倡導和形成公職人員正確的行為導向。正是從這個意義上講，防止利益沖突制度是構建反腐倡廉制度體系的內(nèi)在基礎，也是嚴格界定公權與私利關系的基礎性制度。

3.制度功能。防止利益沖突制度是圍繞權力和利益之間關系作出的制度安排，是預防腐敗的前瞻性制度。“防止利益沖突”制度的提出是建立在關于人性惡的假定基礎之上，即任何人無論道德水平多高，都會受到私人利益誘惑，特別是公共權力天然就具有易被濫用的傾向?；谶@種假定，對官員應實行“有罪推定”，即假定其可能濫用權力，而后對其權力行為進行必要的限制。建立防止利益沖突制度的基點是預防，無論是從行政倫理立法角度，還是完善利益公開、利益回避、利益處理等各種管理型制度，立足點都是預防公權私用和以權謀私，即圍繞權力和利益之間的關系，作出合理的權力安排和利益安排，使公權與私利之間涇渭分明，避免各種現(xiàn)實或潛在的利益沖突，提前阻斷公職人員以權謀私的通道，形成不想腐敗、不敢腐敗、不能腐敗的有效機制，從而達到從源頭上預防和治理腐敗的目的。

正是由于防止利益沖突制度在防止公權私用、以權謀私上具有基礎性、預防性和前瞻性作用，2003年通過的《聯(lián)合國反腐敗公約》明確提出：“各締約國均應當根據(jù)本國法律的基本原則，努力采用、維持和加強促進透明度和防止利益沖突的制度”，“應當根據(jù)本國法律的基本原則，酌情努力制定措施和建立制度，要求政府人員特別就可能與其政府人員的職能發(fā)生利益沖突的職務外活動、任職、投資、資產(chǎn)以及貴重饋贈或者重大利益向有關機關申報”。根據(jù)這個要求，借鑒國際社會制度防腐的基本經(jīng)驗，從行政倫理道德的視角健全具有中國特色的防止利益沖突制度，已經(jīng)成為我國反腐倡廉制度與國際社會有效對接的必然要求。

三、健全中國特色防止利益沖突制度的思路和途徑

健全中國特色的防止利益沖突制度，必須學習借鑒國際社會防止利益沖突制度建設的經(jīng)驗，從理論形態(tài)上把握防止利益沖突制度的本質(zhì)內(nèi)涵、基本功能和文化倫理特征，堅持以馬克思主義理論為指導，緊密聯(lián)系我國國情和實際，以完善廉政立法為核心，以加強廉政倫理教育和廉潔文化建設為基礎，以完善防止利益沖突管理型制度為保障，把防止利益沖突制度有機融入到懲治和預防腐敗體系之中，貫穿于教育、監(jiān)督、制度、預防、懲治、糾風等各個環(huán)節(jié)，真正成為適應執(zhí)政黨反腐倡廉建設和國家廉政體系建設要求的基礎性制度。

1.把防止利益沖突作為核心制度，納入國家廉政制度頂層設計之中。健全防止利益沖突制度是我們黨在推進反腐倡廉制度體系建設中提出的新課題，也是推進我國廉政制度轉(zhuǎn)型的重要契機。分析我國目前反腐倡廉制度建設存在的問題，一個重要方面，就是缺乏一部基礎性法規(guī)。應當看到，近年來出臺的許多“禁止”、“不準”，應當說只是治標，而非治本；只是應急之計，而非根本之策。針對這個問題，應把防止利益沖突作為反腐倡廉建設的基礎性制度，納入國家法律體系之中。應借鑒許多國家，“特別是以成文法形式推行防止利益沖突制度的國家，一部法律往往綜合了大部分可能的利益沖突事項”［6］的做法，緊密結合我國反腐倡廉建設的具體實際和目標任務，在健全中國特色的反腐倡廉制度體系的同時，把“利益沖突”作為一個單獨的用語引入法制領域，制定《防止利益沖突法》，用國家倫理立法的形式對利益沖突加以科學界定，對現(xiàn)行政策法規(guī)中的共同性內(nèi)容加以歸納，特別是對黨員干部和國家公職人員能干什么、不能干什么，追求哪些利益正當、追求哪些利益不正當，作出具體明晰的界定，使黨員領導干部和國家公職人員能夠始終遵循一個合理的利益規(guī)則，避免因利益越界而以權謀私、損公肥私。通過明確公權與私利的利益邊界，使黨員領導干部和國家公職人員的從政行為真正做到有法可依，有法必依。在黨內(nèi)反腐倡廉制度建設中，要把健全防止利益沖突制度作為完善懲治和預防腐敗體系的基礎性制度，把防止利益沖突的要求貫穿到黨內(nèi)反腐倡廉教育機制、權力運行監(jiān)控機制和整個制度體系之中，以基礎性制度創(chuàng)新推動反腐倡廉制度體系創(chuàng)新。

2.建立防止利益沖突倫理法規(guī)體系，增強黨風廉政教育的針對性。在防止利益沖突中，行政倫理道德具有獨特的價值導向功能，觀念文化性要素是有效發(fā)揮約束作用的內(nèi)在要素，廉政教育仍具有不可替代的作用。我國的黨風廉政教育具有自身特色，即重視黨員領導干部和國家公職人員的黨性和政治思想教育。加強政治思想教育固然重要，但反腐倡廉教育也應著眼于加強行使公共權力的倫理觀念、道德責任教育和文化修養(yǎng)。為此，應從中國國情和實際出發(fā)，建立公共權力倫理法規(guī)體系，加強公職人員倫理道德教育。在黨內(nèi)教育體系中，要把加強對黨員領導干部的權力觀、地位觀、利益觀教育與防止利益沖突教育結合起來，升華黨內(nèi)規(guī)章中廉潔自律、作風建設及警示訓誡等特色內(nèi)容。在國家公職人員教育體系中，要適時制定《公務員倫理法》，建立公職人員合規(guī)行政、合法用權、為民服務的政府誠信體系，并在各級黨校、行政學院中開設專門課程，把防止利益沖突倫理培訓作為公職人員實現(xiàn)職業(yè)發(fā)展的重要內(nèi)容。培訓目標是幫助公職人員了解防止利益沖突制度法規(guī)的規(guī)定要求和應用范圍，特別是幫助他們樹立防止利益沖突的思想觀念和道德規(guī)范，并指導他們在利益沖突中進行倫理妥協(xié)。根據(jù)這個要求，還應制定專門的《防止利益沖突指導手冊》，詳細說明公職人員可能面臨的利益沖突問題、主管機構、解決方案、咨詢程序、處罰規(guī)定、適用條款及疑難解答等，進一步提高黨風廉政教育的針對性和實效性。

3.加強廉潔文化建設，營造不寬容利益沖突的社會心理文化氛圍。在反腐倡廉建設中，社會文化心理氛圍是一種軟環(huán)境，潛移默化地滲透于黨員和群眾的思想意識中，從而形成心理調(diào)控機制，主導著人們對腐敗的認識和反腐敗的態(tài)度。綜觀目前我國反腐倡廉建設面臨的形勢，筆者認為，最大的難點問題是腐敗現(xiàn)象已經(jīng)逐漸演變成一種腐敗文化，轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐣L氣。從歷史文化傳承看，“貪瀆文化”在我國封建社會根深蒂固，“利”是“官”的附屬品，“官”是“利”的代名詞。在這種傳統(tǒng)文化背景下，像現(xiàn)今社會中的公車私用、公款旅游、職務消費等司空見慣的利益沖突行為并不為社會所不齒，甚至為人們所羨慕和追求。反腐倡廉建設既是一場重大的政治斗爭，同時也是一場十分艱巨的先進思想文化戰(zhàn)勝腐朽沒落思想文化的斗爭，是廉潔文化與腐敗文化的動態(tài)博弈過程。要反對腐敗，就必須反對腐敗文化；要遏制腐敗，就必須鏟除滋生腐敗的文化根基。為此，應以廉潔文化建設為基礎，在社會各個層面努力創(chuàng)設一種崇尚廉潔從政、貶斥貪污腐敗的社會評價，營造“崇尚廉政、褒揚廉政”、“以廉為榮、以貪為恥”的嶄新社會風尚，在社會心理上形成對利益沖突行為的 “零容忍”態(tài)度，為廉潔從政營造良好社會文化氛圍。加強廉潔文化的建設，還必須認真研究制度文化問題，把握防止利益沖突制度的倫理文化內(nèi)涵，構建充分體現(xiàn)廉政文化內(nèi)涵的反腐倡廉制度體系，真正使反腐倡廉制度獲得社會文化心理的支持。

4.健全防止利益沖突的配套管理制度，提高制度建設科學化水平。防止利益沖突制度是一項以行政倫理道德為基礎的綜合性管理制度。在健全防止利益沖突制度的過程中，要按照懲防并舉，注重預防的原則要求，牢固樹立廉政風險防控機制所倡導的“管理防腐”理念，把利益公開、利益回避和利益處理等內(nèi)容作為健全防止利益沖突制度體系中的一個統(tǒng)一整體加以考慮，進一步完善黨員領導干部和國家公職人員行為限制制度，全面提升反腐倡廉制度建設的科學性、針對性和規(guī)范性水平。完善利益公開，特別是財產(chǎn)公開制度，是防止利益沖突的一項基礎性措施。當前，要從賦予財產(chǎn)申報制度明確的法律地位、擴大領導干部財產(chǎn)公開的范圍、完善財產(chǎn)申報種類等方面入手，不斷完善我國的財產(chǎn)公開制度，結合領導干部收入申報和有關事項報告等規(guī)定，擴大申報內(nèi)容和對象，把住房、投資、配偶子女從業(yè)等情況列入報告內(nèi)容，讓財產(chǎn)申報真正成為制度常態(tài)。完善利益回避制度，要從明晰任職回避、地域回避、公務回避等內(nèi)容入手，切斷公務員任職中的血親姻親關系及公務員與所處理的公務之間的金錢利益關系，并加強對公務員的兼職限制和辭職退休后的從業(yè)限制。完善利益處理制度，即對領導干部和國家公職人員中存在的實際或潛在利益沖突的資產(chǎn)進行處理，處理的形式一般有資產(chǎn)出售、資產(chǎn)委托等。按照預防腐敗的要求，應設立專門的廉政監(jiān)督管理部門，對領導干部和國家公職人員的利益公開、利益回避和利益處理等問題進行詳細審查，對于發(fā)現(xiàn)的那些構成實際或潛在利益沖突的資產(chǎn)，要及時進行處理。

［1］特里·L·庫珀.行政倫理學：實現(xiàn)行政責任的途徑［M］.北京：中國人民大學出版社，2001.

［2］馬國泉.行政倫理：美國的理論與實踐［M］.上海：復旦大學出版社，2006.

［3］莊德水.利益沖突視角下的腐敗與反腐敗［J］.廣東行政學院學報，2009，（12）.

［4］程文浩.中國治理和防止公職人員利益沖突的實踐［J］.廣州大學學報，2006，（10）.

［5］吳丕.中國反腐?。跰］.哈爾濱：黑龍江人民出版社，2003.

［6］任建明.朝著公開透明的方向改進申報制度［N］.學習時報，2010－7－27.

責任編輯 魏子揚

D26

A

1672－2426（2012）04－0042－04

唐曉清（1955－ ），男，湖南新化人，中共遼寧省委黨校教授，主要從事黨的建設理論研究。

丁雪梅（1968－），女，遼寧長海人，中共長?？h委黨校副教授，主要從事黨的建設理論研究。