王德福

（華中科技大學(xué)，湖北 武漢 430074）

當(dāng)前農(nóng)村基層干部的主要心態(tài)與影響因素

王德福

（華中科技大學(xué)，湖北 武漢 430074）

農(nóng)村基層干部是鄉(xiāng)村治理的主體，是保障農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定、促進(jìn)農(nóng)村發(fā)展和建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村的基礎(chǔ)力量。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前農(nóng)村基層干部存在“有心無力”、“不劃算”、“不得罪人”、“不出事”、“灰心”等復(fù)雜的心態(tài)。分析認(rèn)為，農(nóng)村社會(huì)變遷和稅改后鄉(xiāng)村治理體制轉(zhuǎn)型是造成這種狀況的客觀原因。今后應(yīng)從制度環(huán)境、政策環(huán)境、輿論環(huán)境和社會(huì)環(huán)境等層面改善基層干部生存和工作狀況，促進(jìn)農(nóng)村穩(wěn)定發(fā)展。

基層干部；鄉(xiāng)村治理；社會(huì)變遷；激勵(lì)機(jī)制

稅費(fèi)改革以來，我國鄉(xiāng)村治理體制正經(jīng)歷深刻變革。農(nóng)村基層干部是鄉(xiāng)村治理的主體，是保障農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定、促進(jìn)農(nóng)村發(fā)展和建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村的基礎(chǔ)力量。如何激勵(lì)和發(fā)揮他們的積極性、主動(dòng)性、創(chuàng)造性，進(jìn)一步完善鄉(xiāng)村治理體制，更好地推動(dòng)農(nóng)村工作不斷向前發(fā)展，是一項(xiàng)十分緊迫的重大課題。

胡錦濤總書記指出要“真正重視、真情關(guān)懷、真心愛護(hù)廣大基層干部，滿腔熱忱地支持和幫助基層干部做好工作”；2009年中央一號(hào)文件提出建立 “一定三有”的激勵(lì)保障機(jī)制。近年來，各級(jí)政府也陸續(xù)出臺(tái)一系列政策措施，探索建立農(nóng)村基層干部激勵(lì)保障機(jī)制，但由于沒有同稅改后鄉(xiāng)村治理體制轉(zhuǎn)型的制度環(huán)境、政策環(huán)境和輿論環(huán)境結(jié)合起來，也忽視了基層干部的生活環(huán)境——即鄉(xiāng)村社會(huì)的變化，因此難以全面把握影響基層干部工作心態(tài)的各種因素，仍有進(jìn)一步完善的空間。筆者及筆者所在的華中科技大學(xué)中國鄉(xiāng)村治理研究中心多年來堅(jiān)持從事農(nóng)村調(diào)查和研究工作，先后赴全國十余個(gè)省市農(nóng)村地區(qū)進(jìn)行實(shí)地調(diào)查，對(duì)當(dāng)前農(nóng)村基層干部的現(xiàn)實(shí)處境和工作心態(tài)有著比較深刻和全面的把握，現(xiàn)分析如下，希望引起更多的重視。

一、當(dāng)前農(nóng)村基層干部的現(xiàn)實(shí)處境

1.承擔(dān)上級(jí)任務(wù)壓力大?！吧厦媲l線，下面一根針”，各級(jí)政府的任務(wù)最終都要由村組干部落實(shí)，而稅費(fèi)改革后隨著合村并組、精簡干部職數(shù)，村組兩級(jí)干部數(shù)量已大為減少，其承擔(dān)的上級(jí)任務(wù)卻相當(dāng)繁重。包括計(jì)劃生育、衛(wèi)生防疫、信訪穩(wěn)定、防洪抗旱、調(diào)解糾紛、血防滅螺、民政救助等，此外還有臨時(shí)性的任務(wù)，如人口普查、水利普查等。由于情況不同，各地村級(jí)組織還承擔(dān)著不同的地方性任務(wù)，比如湖北某縣基層干部就承擔(dān)著上級(jí)政府派發(fā)的煙酒銷售任務(wù)。

此外，上級(jí)政府對(duì)村級(jí)工作的制度化、規(guī)范化、科學(xué)化要求越來越高。村級(jí)組織除了要定期填報(bào)各種表格并向上級(jí)匯報(bào)，還要制定、整理各項(xiàng)工作制度，記錄村級(jí)工作檔案，等等。這些形式化的任務(wù)要求有其合理性，但農(nóng)村工作靈活性很高，不可能完全按照制度要求按部就班展開，因此許多制度只能作為擺設(shè)掛在墻上，卻無法真正落實(shí)，反而增加了村級(jí)開支負(fù)擔(dān)。同時(shí)，為了應(yīng)付檢查，村干部又不得不制作各種表格檔案，消耗了大量不必要的人力物力和財(cái)力。

2.群眾服務(wù)要求多。稅費(fèi)改革后，雖然村級(jí)財(cái)力大為弱化，但群眾對(duì)村級(jí)組織的要求卻并沒有因此而減少。換句話說，稅費(fèi)改革后農(nóng)民是不允許村級(jí)組織“懸浮”的，在他們看來，既然村干部拿著工資，就必須要做事。［1］

從大的方面看，目前農(nóng)民對(duì)村組干部的要求有生產(chǎn)服務(wù)、糾紛調(diào)解、社會(huì)救助、民政服務(wù)等幾項(xiàng)，其中令村組干部最感棘手的是農(nóng)民在生產(chǎn)、民政和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)三方面的需求，生產(chǎn)方面最主要的是水利，民政方面主要是低保，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)主要是修路。近年來極端天氣頻發(fā)，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)頻繁遭遇重大自然災(zāi)害，此時(shí)農(nóng)民更需要村組干部組織大家集體應(yīng)對(duì)，那些受災(zāi)嚴(yán)重的地方，往往是村組干部無所作為（包括無法作為），農(nóng)民怨氣最重的地方。另外，農(nóng)民往往看到別的村修路，而本村沒有修路，就會(huì)對(duì)村干部產(chǎn)生怨氣甚至懷疑，“上面修路的錢肯定撥下來了，被干部們貪污了”。低保評(píng)選也讓村干部們備感棘手，低保名額有限，標(biāo)準(zhǔn)很難得到所有人認(rèn)同，于是各地普遍出現(xiàn)爭低保的情況，爭取不到便會(huì)認(rèn)為村干部“偏心”，把名額給了“有關(guān)系的人”。

3.物質(zhì)待遇水平低。物質(zhì)待遇水平低是調(diào)查期間村組干部們反映最為強(qiáng)烈的問題，他們無一例外地認(rèn)為目前的工資水平與自己承擔(dān)的任務(wù)相比太不相稱。有的村干部總結(jié)了當(dāng)前農(nóng)村工作中的四個(gè)不協(xié)調(diào)，其中之一就是 “黨組織的責(zé)任任務(wù)與待遇不協(xié)調(diào)”。應(yīng)該說，村組干部的物質(zhì)待遇近年來已經(jīng)有了較大提高，但是，同務(wù)工收入以及生活成本相比，目前的待遇水平依然偏低。各地農(nóng)村生產(chǎn)上請(qǐng)的小工，日?qǐng)?bào)酬已達(dá)100元上下，外出務(wù)工也至少有萬元以上的收入。同時(shí)，生活成本不斷上漲也使得干部工資待遇相對(duì)下降。除了日常性開支外，人情往來的開支也在逐年增加，東北等地農(nóng)村同村關(guān)系送禮已達(dá)100元，親戚朋友關(guān)系則在數(shù)百甚至數(shù)千元，因此每家的年度送禮費(fèi)用都有數(shù)千元。村組干部社會(huì)交往多，人情送禮方面的負(fù)擔(dān)更重，有的開支達(dá)1萬元以上。村組干部對(duì)物質(zhì)待遇的不滿還包括退職后的養(yǎng)老保障。目前幾個(gè)推行村干部養(yǎng)老保險(xiǎn)的省份大多針對(duì)村主職干部，且對(duì)任職年限等有嚴(yán)格規(guī)定，許多副職干部或因職務(wù)變動(dòng)不足年限的人對(duì)此還有較大意見。

4.社會(huì)輿論評(píng)價(jià)差。稅費(fèi)改革后干群關(guān)系已不像以前那樣緊張。但是，基層干部所處的社會(huì)輿論環(huán)境卻并沒有得到根本改善，無論是外界輿論還是群眾評(píng)價(jià)，對(duì)基層干部仍然充滿了懷疑、不滿和批評(píng)。

現(xiàn)在農(nóng)民的不滿主要是針對(duì)干部服務(wù)不到位，對(duì)干部貪污的懷疑也沒有消減。農(nóng)民的服務(wù)要求多而且迫切，但基層干部可用于做事的資源有限，不可能短時(shí)間內(nèi)解決問題，于是農(nóng)民就抱怨基層干部只拿錢不做事。在他們看來，現(xiàn)在的干部“好當(dāng)了”，每年還要拿那么多工資，理應(yīng)更好地為人民服務(wù)，何況他們從電視上了解到國家很多的惠農(nóng)政策，就認(rèn)為“上面的錢撥下來了，但是被干部貪污了”。農(nóng)民對(duì)基層干部“不做事”的不滿轉(zhuǎn)化為對(duì)干部貪污的懷疑。除了部分老黨員老干部能夠理解現(xiàn)在基層干部的苦衷外，絕大多數(shù)農(nóng)民都對(duì)基層干部評(píng)價(jià)很差。

不只是村莊這個(gè)小的輿論環(huán)境，整個(gè)社會(huì)輿論環(huán)境都對(duì)基層干部缺乏必要的理解。媒體上最常見的也都是某個(gè)地方的干部如何侵犯農(nóng)民權(quán)益的報(bào)道，而且這類報(bào)道最容易引起注意，那些正面典型的報(bào)道反而被懷疑為虛假宣傳?？梢哉f，目前的輿論環(huán)境仍傾向于將基層干部判定為農(nóng)民權(quán)益的對(duì)立面，而非其維護(hù)者、實(shí)現(xiàn)者，更對(duì)基層干部面臨的處境缺乏必要的關(guān)注，對(duì)他們的所思所想缺乏了解和同情。

二、當(dāng)前農(nóng)村基層干部的主要心態(tài)

當(dāng)前農(nóng)村基層干部的心態(tài)可以歸結(jié)為五個(gè)方面，這五個(gè)方面涉及基層干部的責(zé)任意識(shí)、角色認(rèn)同、工作方法、工作原則和自我評(píng)價(jià)等諸方面，可以比較全面的反映現(xiàn)實(shí)情況。

1.“有心無力”。當(dāng)前農(nóng)村的基層干部絕大多數(shù)具有較強(qiáng)的責(zé)任意識(shí)，許多基層干部對(duì)當(dāng)前農(nóng)村工作中存在的問題都有深刻清醒的認(rèn)識(shí)與思考，對(duì)如何解決問題也提出了許多建設(shè)性的意見。同普通群眾相比，基層干部對(duì)改變農(nóng)村發(fā)展滯后局面的愿望同樣迫切，對(duì)群眾的要求也非常清楚和理解，可以說干群之間存在極高的共識(shí)基礎(chǔ)，基層干部依然高度關(guān)心群眾的所思所慮（相反，倒是群眾對(duì)基層干部普遍缺乏必要的理解）。但是，搞建設(shè)遇到的首要困難就是資金不足，以目前的村級(jí)財(cái)力，根本無法支撐起規(guī)模巨大的建設(shè)。

2.“不劃算”?！安粍澦恪笔菍?duì)比較收益計(jì)算后得出的結(jié)論。比較收益包括物質(zhì)待遇，但不完全如此，面子、聲望、關(guān)系等社會(huì)性收益也非常重要?；鶎痈刹科毡閷?duì)目前的物質(zhì)待遇水平不滿意，這也是造成干部職務(wù)吸引力下降的直接原因。湖北某村8個(gè)村民小組長中就有5個(gè)人同時(shí)提出辭職不干，理由就是“不劃算”。村干部找他們反復(fù)做工作，通過講感情講道理最終還是留下了4個(gè)，另外一個(gè)執(zhí)意外出打工，村里只好又做工作動(dòng)員另外一個(gè)人接替，換句話說，如果僅靠民主選舉，組長肯定無法產(chǎn)生。

現(xiàn)在擔(dān)任村組干部的絕大多數(shù)是40－60歲之間的中年人。在農(nóng)村這個(gè)年齡的勞動(dòng)力多數(shù)在外打工，沒有外出的就通過私人關(guān)系流轉(zhuǎn)別人的土地，成為種養(yǎng)大戶。也就是說，他們正是創(chuàng)造財(cái)富的黃金年齡，因此他們進(jìn)行物質(zhì)收益上的比較是很正常的?！安粍澦恪钡男膽B(tài)表明當(dāng)前農(nóng)村基層干部的角色認(rèn)同度不高，也導(dǎo)致干部職位的吸引力下降，無法吸引優(yōu)秀的農(nóng)村精英參與到村級(jí)治理中來。

3.“不得罪人”?！安坏米锶恕钡谋憩F(xiàn)就是工作中過于強(qiáng)調(diào)、重視和顧忌與對(duì)象的私人關(guān)系，不愿為了堅(jiān)持公共利益、公共原則而損害私人利益、私人感情，對(duì)人一團(tuán)和氣，只講團(tuán)結(jié)不講斗爭，用農(nóng)民的話說就是“不過硬”?！安坏米锶恕焙拖旅嬉v的“不出事”是稅費(fèi)改革后農(nóng)村基層干部普遍出現(xiàn)的心態(tài)，是當(dāng)前基層治理中最為突出的問題之一?；鶎痈刹坎辉傅米锶艘彩恰安粍澦恪毙膽B(tài)的必然結(jié)果。調(diào)查中許多干部說，“干部當(dāng)不了一輩子，但是我要在這里生活一輩子，還有子子孫孫，得罪人不劃算”，這里的“不劃算”算計(jì)的是社會(huì)性收益，是在村莊中的面子、聲望和關(guān)系等社會(huì)資本。不敢得罪人勢必造成基層治理工作中“正式權(quán)力的非正式運(yùn)作”泛濫，那些有實(shí)力有勢力的人，就敢于出來做釘子戶，做大社員，基層干部無可奈何，許多公益事業(yè)因此無法開展。在普通群眾眼中，干部“不過硬”，徇私情，欺軟怕硬，其公正性、權(quán)威性自然下降［2］。

4.“不出事”?！安怀鍪隆本褪?“不求有功但求無過”，就是消極不作為［3］。“不出事”正成為越來越多農(nóng)村基層干部的工作邏輯，許多事情因?yàn)橛锌赡?“出事”而基層干部不愿意也不敢去做，這其中既有侵犯農(nóng)民權(quán)益的事情，也有增進(jìn)農(nóng)民權(quán)益的事情，也就是說“不出事”的心態(tài)雖然制約了基層干部做壞事，但也導(dǎo)致他們?nèi)狈?dòng)力去做好事?！安蛔鍪隆笔恰安怀鍪隆毙膽B(tài)的極端表現(xiàn)和后果，“不做事”則會(huì)進(jìn)一步引發(fā)基層治理的危機(jī)。基層干部在治理工作中不敢堅(jiān)持原則，不敢得罪人，事事息事寧人，處處忍讓退避，就會(huì)讓那些強(qiáng)勢者有恃無恐、得寸進(jìn)尺，讓那些本該為社會(huì)邊緣化，受到懲罰和制裁的人有機(jī)可乘，有利可圖，最終瓦解所有農(nóng)民的原則底線，導(dǎo)致小道理滿天飛，大道理卻無人聲張，公平正義得不到保障，釀成更大的危機(jī)。

5.“灰心了”。“灰心了”是農(nóng)村退職基層干部在進(jìn)行自我回顧和評(píng)價(jià)時(shí)經(jīng)常流露出的心態(tài)。新中國建立60多年來，每個(gè)村莊都產(chǎn)生了一大批基層干部，他們中有的已經(jīng)去世，有的則仍然在世，有的屬自然退職，有的是因?yàn)榉N種原因退下來。他們大多是村莊中的精英人物，雖然不在任，但依然對(duì)村莊治理發(fā)揮著重要的影響。而且，他們的自我評(píng)價(jià)還會(huì)影響到在任干部的自我認(rèn)同，影響到對(duì)未來的預(yù)期，進(jìn)而影響到他們當(dāng)下的工作邏輯。老干部們常說的一句話就是“辛辛苦苦工作了一輩子，到老了什么也沒得到”。一方面物質(zhì)上缺乏養(yǎng)老保障；另一方面感覺政治上被組織冷落了、忽略了、忘記了。一位76歲的老干部，1961年入黨，擔(dān)任基層干部30余年。調(diào)查時(shí)老人感慨地說 “搞了一輩子革命，到老了像喂豬一樣待我”“沒人管我了，不拿我當(dāng)個(gè)人了”，“還說你沒用，一輩子都是瞎搞的”。在接受我們?cè)L談時(shí)，老人不禁潸然淚下，連連說“灰心了”。

退職干部是鄉(xiāng)村社會(huì)的精英，他們有著豐富的工作經(jīng)驗(yàn)，對(duì)政策敏感而且熟悉，懂策略、有能力，在群眾中有影響力。正像一位老干部說的，“不解除農(nóng)村基層干部的后顧之憂，不穩(wěn)定因素就存在”。這應(yīng)當(dāng)引起高度注意。

三、影響基層干部心態(tài)的因素

農(nóng)村基層干部的現(xiàn)實(shí)處境和心態(tài)，應(yīng)該置于稅費(fèi)改革后鄉(xiāng)村治理體制的轉(zhuǎn)型中才能得到恰當(dāng)?shù)慕忉?，正是在這個(gè)轉(zhuǎn)型過程中，基層干部遭遇到了許多新問題。稅改前延續(xù)下來的老問題也因?yàn)樵庥鲂碌闹贫拳h(huán)境、輿論環(huán)境、社會(huì)環(huán)境等而無法沿用老辦法解決，因此，基層干部才出現(xiàn)了困惑、消極、猶疑的心態(tài)。

1.基層治理轉(zhuǎn)型弱化鄉(xiāng)村治權(quán)［4］。與稅費(fèi)改革配套的農(nóng)村綜合改革深刻改變了基層治理體制，這不僅體現(xiàn)在大規(guī)模的精簡人員上，更體現(xiàn)為基層組織治理職能、治理資源和治理規(guī)則的重構(gòu)，其綜合效應(yīng)即基層組織治權(quán)的大幅弱化。

稅費(fèi)改革后，基層組織被要求轉(zhuǎn)型為服務(wù)型組織，即要滿足農(nóng)民生產(chǎn)生活上的需求，同時(shí)也要將國家的惠農(nóng)政策保質(zhì)保量地落實(shí)下去。與之配套的改革措施是，基層組織的治理權(quán)力被嚴(yán)格約束，強(qiáng)制性的治理手段被禁止使用，代之以科學(xué)化、制度化、規(guī)范化的現(xiàn)代治理方式。這種基于市民社會(huì)基礎(chǔ)之上的現(xiàn)代政府架構(gòu)在鄉(xiāng)村社會(huì)遭遇到了困境。首先是各種現(xiàn)代、科學(xué)的制度無法在基層工作中實(shí)現(xiàn)，比如嚴(yán)格的會(huì)議制度、考勤制度等，在農(nóng)村人口大量外流，同時(shí)時(shí)間的經(jīng)濟(jì)效益日益凸顯的情況下，往往因?yàn)闊o法達(dá)到法定人數(shù)而不能實(shí)施。各種嚴(yán)格的檔案記錄制度，雖然有利于上級(jí)檢查考核，但農(nóng)村工作太過瑣碎、靈活，很難事無巨細(xì)全部記錄在案。因此，這些制度化的建設(shè)往往流于形式，徒增基層干部的負(fù)擔(dān)。其次是強(qiáng)制性手段被禁用，制度化手段又不能發(fā)揮作用，導(dǎo)致基層干部無法有效約束村莊中的不合作者，特別是那些在公益事業(yè)建設(shè)中的“搭便車”者。這部分人本來就在村民中屬強(qiáng)勢群體，因此依靠多數(shù)民主資源的原則根本無法制約他們。強(qiáng)制性手段不能用，制度化手段又不管用，基層干部在工作中只好更加借重私人關(guān)系，靠個(gè)人的面子、情感和關(guān)系推動(dòng)工作。這種工作方式造成的一個(gè)后果是，基層干部必然更加不愿也不敢得罪人，特別是不敢得罪那些在群眾中影響力大的“大社員”們。本來這些人是最應(yīng)該用公共原則加以約束和治理的對(duì)象，現(xiàn)在反而變成村干部必須用情感、利益拉攏的力量，這會(huì)削弱干部在普通群眾中的威信。

所以說，鄉(xiāng)村治理體制的轉(zhuǎn)型是影響農(nóng)村基層干部處境和心態(tài)的首要因素，體制轉(zhuǎn)型塑造了新的制度環(huán)境。在這個(gè)環(huán)境中，基層干部被要求按照現(xiàn)代政府的規(guī)則向農(nóng)民提供服務(wù)，但職能和規(guī)則的改變并沒有相應(yīng)增加的基層干部的治理資源，反而因?yàn)橹贫燃s束導(dǎo)致他們不得不借助于私人關(guān)系?；鶎痈刹考纫柚饺岁P(guān)系推進(jìn)村莊內(nèi)的工作，也要借助私人關(guān)系向上爭取資源，如此就可以理解為什么基層干部有心無力，怕得罪人了。

2.農(nóng)民服務(wù)要求提高。群眾服務(wù)要求的不斷增加，既與客觀現(xiàn)實(shí)有關(guān)，也與國家政策的激勵(lì)有關(guān)［5］，而且后者的影響可能更為重要。

近些年國家涉農(nóng)政策的一個(gè)主要旨向就是給予農(nóng)民更多的實(shí)惠，并對(duì)農(nóng)民權(quán)益高度重視，這種政策轉(zhuǎn)向是及時(shí)的，也是必要的，它有助于改變農(nóng)民利益長期以來被忽視的局面，使億萬農(nóng)民分享改革開放的成果。但是，不容忽視的事實(shí)是，隨著政策的長期實(shí)踐，其不利的一面也逐漸暴露出來，即農(nóng)民的利益訴求一發(fā)而不可收。這些訴求由國家政策激勵(lì)產(chǎn)生，但最終的實(shí)現(xiàn)卻要靠基層組織。前面已經(jīng)分析過，基層組織資源有限，于是在農(nóng)民不斷高漲的利益訴求與基層組織有限的滿足能力之間產(chǎn)生了巨大的張力且仍在擴(kuò)大。

在農(nóng)村調(diào)查，經(jīng)常有農(nóng)民問我們“國家怎么還不來給我們修路啊？”“為什么我們這里的老人還不發(fā)錢?。ㄖ葛B(yǎng)老保險(xiǎn)）？”“化肥農(nóng)藥漲得這么快，國家的補(bǔ)貼太少了”等等。我們建議他們是否可以自己集資修路，然后國家補(bǔ)貼一部分（也就是“一事一議”財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)政策），農(nóng)民說“國家不讓收錢了，再說我們哪里有錢啊？”而實(shí)際上，當(dāng)?shù)剞r(nóng)民每年花在打麻將上的錢不知道有多少。農(nóng)民的變化早被基層干部看在眼里，基層干部經(jīng)常說“現(xiàn)在上面政策好，把老百姓慣壞了，什么事都靠上面”，“以前是大家兌米下鍋，現(xiàn)在不可能了”。再比如低保，農(nóng)民總是說低保評(píng)選不公平，拿低保的都是跟干部關(guān)系好的，可當(dāng)我們拿著名單跟他們一一核實(shí)后，他們不得不承認(rèn)“這些人都應(yīng)該拿”。但即使如此他們還是有意見，因?yàn)榈捅Ｊ菄医o農(nóng)民的實(shí)惠，憑什么某人有我就沒有呢？“這個(gè)東西啊，要是都沒有呢還好，但是既然有了，別人有我沒有，心里就不平衡”。

當(dāng)然，這并不是說農(nóng)民的訴求都是不正當(dāng)?shù)?，我們?cè)跉v史上對(duì)農(nóng)民欠賬很多，現(xiàn)在國家財(cái)政實(shí)力增強(qiáng)了，理應(yīng)讓農(nóng)民分享實(shí)惠。但問題是這種導(dǎo)向的政策放大和提升了農(nóng)民的需求，卻減弱了農(nóng)民自力更生的主人翁意識(shí)，農(nóng)民現(xiàn)在認(rèn)為國家會(huì)為他們解決所有的事情，這已經(jīng)成為理所應(yīng)當(dāng)?shù)念A(yù)期，理直氣壯的要求，他們不需要也不應(yīng)該再自己掏錢解決公共建設(shè)問題，甚至他們的個(gè)人生活也應(yīng)該由國家保障起來。比如老了就要由國家養(yǎng)，困難了就應(yīng)該享受救助，這些利益得到了還好，得不到就等同于被剝奪。資源總是有限的，有限的國家資源分配到鄉(xiāng)村一級(jí)就更為微薄，目前看不到像低保、修路等指標(biāo)能夠像糧食補(bǔ)貼一樣普惠性的直接發(fā)到每個(gè)農(nóng)民手中，因此，這其中必然有資源再分配的問題?；鶎痈刹考纫蛏先幦≠Y源，同時(shí)爭取來的資源也要分配下去，而但凡分配就有先后輕重順序，于是暫時(shí)未得到的通過比較就產(chǎn)生了相對(duì)剝奪感，就對(duì)基層干部產(chǎn)生了怨氣甚至懷疑：我（們）沒得到的，肯定是他們貪污了，因?yàn)閲乙呀?jīng)說了要給我們了！農(nóng)民由政策激勵(lì)出來的利益訴求不斷高漲，將是今后持續(xù)困擾基層干部的大問題。

3.輿論環(huán)境的消極影響。前面分析了基層干部面臨的輿論環(huán)境，指出目前整個(gè)輿論環(huán)境對(duì)基層干部缺乏必要的理解、同情和支持，這種環(huán)境也在很大程度上束縛了干部的手腳，使其更加愿意遵循 “不出事”的邏輯消極工作。

在湖北某縣調(diào)查中，發(fā)現(xiàn)當(dāng)?shù)剞r(nóng)民極其喜歡看一檔地方臺(tái)欄目，用農(nóng)民的話講，節(jié)目播放的都是“我們老百姓身邊的事情”，比如害蟲如何防治、農(nóng)田怎么管理、家庭矛盾、干群矛盾，等等。農(nóng)民說有什么問題可以向該欄目發(fā)短信，還可以打電話，“它就是幫農(nóng)民解決問題的”。不過在基層干部眼里，這個(gè)欄目卻有特殊的意義，他們也很喜歡這個(gè)節(jié)目，但是他們也從這個(gè)節(jié)目中感受到了壓力，“把老百姓惹著了，他一個(gè)電話打過去，記者來曝光了怎么辦”。

這只是輿論監(jiān)督的一個(gè)地方性縮影，實(shí)際上各級(jí)媒體都自覺地站在了農(nóng)民一邊，而將地方政府和基層干部視為農(nóng)民天然的對(duì)立面、農(nóng)民利益的侵犯者。隨著交通及通訊條件的發(fā)達(dá)，農(nóng)民“反映問題”的途徑更為豐富，手段更為便捷，即使不能直接解決問題，僅僅將問題擴(kuò)散出來都會(huì)大大促進(jìn)問題的解決。

維穩(wěn)高壓的存在也進(jìn)一步束縛了基層干部的手腳，“一票否決”制就像一把達(dá)摩克利斯之劍時(shí)刻懸在基層干部的頭上，讓他們戰(zhàn)戰(zhàn)兢兢，如臨深淵，如履薄冰，時(shí)刻不敢掉以輕心。一位村支書形容自己做工作“看起來狠，實(shí)際上真不狠”，比如他會(huì)對(duì)某些不交錢的農(nóng)民說“你不交是違法的，到法院告你，到時(shí)候把你抓起來看你怎么辦”，實(shí)際上呢？“根本不可能，只是嚇唬一下”。他說現(xiàn)在是“既不能把矛盾搞大，又要搞好事”，但是因?yàn)椤皼]有尚方寶劍”，實(shí)際上很多事情做不了。比如該村一個(gè)養(yǎng)魚農(nóng)民的房子堵住了一條排水溝，影響到數(shù)百畝農(nóng)田的排水問題，村組干部數(shù)次做工作都無法做通，村支書很無奈，“能怎么樣呢？還能把房子給他拆了？鬧出事來怎么辦？”

4.社會(huì)分化增大治理難度。最后要指出的是影響基層干部處境和心態(tài)的社會(huì)因素，隨著現(xiàn)代性和市場經(jīng)濟(jì)的影響日漸深入，農(nóng)村社會(huì)結(jié)構(gòu)和農(nóng)民價(jià)值觀念已經(jīng)發(fā)生重大改變，這些改變也增大了基層干部的治理難度。

從社會(huì)結(jié)構(gòu)上看，農(nóng)民越來越原子化，相應(yīng)的就是個(gè)體獨(dú)立性增強(qiáng)，個(gè)人主義張揚(yáng)，村莊輿論規(guī)范的制約能力越來越低，因此社會(huì)秩序客觀上更加需要基層組織來維系。但農(nóng)民經(jīng)濟(jì)收入水平提高了，而且經(jīng)濟(jì)收入來源越來越多的靠外出務(wù)工，與基層干部關(guān)系不大，“各掙各的錢，各吃各的飯”，“你憑什么管我？！”市場經(jīng)濟(jì)也改變了農(nóng)民的價(jià)值評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，“有錢”成為村莊里最有面子的事情，人們?cè)敢飧@樣的人接近，搞好關(guān)系，目的是以后有所求。這一方面導(dǎo)致基層干部的社會(huì)性收益迅速貶值；另一方面也迫使基層干部投入更大的精力去掙錢，否則就要被人瞧不起，甚至不符合現(xiàn)在所強(qiáng)調(diào)的“帶頭致富能力強(qiáng)、帶領(lǐng)群眾致富能力強(qiáng)”的“雙帶雙強(qiáng)”干部標(biāo)準(zhǔn)。價(jià)值觀念的改變進(jìn)一步削弱了基層干部職位的吸引力。

農(nóng)民的原子化、村莊輿論規(guī)范的解體加劇了農(nóng)民“與人為善”的觀念和行為邏輯，農(nóng)民都不愿意與他人惡仁義，不愿意為了公共利益出頭得罪人，因此導(dǎo)致釘子戶難以制約。農(nóng)民觀念和行為邏輯的變化使村組干部發(fā)動(dòng)群眾治理釘子戶不再可能，村組干部一無強(qiáng)制手段，二無群眾支持配合，在治理釘子戶時(shí)更加難辦。比如某村8組“大社員”較多，群眾之間表面上非常和氣，組里哪家辦事家家都要去送禮吃酒，誰都不愿惡仁義，但暗地里幾個(gè)“大社員”之間矛盾重重，無論誰上來當(dāng)組長其他人都會(huì)暗中搗亂，導(dǎo)致這個(gè)小組近幾年每隔1－2年就要換一次組長，水利建設(shè)無法開展，群眾怨聲載道。

農(nóng)民分化的另一個(gè)重要表現(xiàn)就是公共利益無人過問，集體行動(dòng)難以達(dá)成，基層干部組織農(nóng)民開展公益事業(yè)的難度越來越大。村組干部召集群眾做公益事業(yè)，比如清理溝渠等都要付工資，工資連年在漲，但組織人的難度還在增大。我們調(diào)研的某個(gè)村，5組是全村公認(rèn)治理得較好的組，組長也是全村最年輕的，只有30多歲，但這位組長才干了一年卻決心要辭職了，其中一個(gè)重要因素就是“喊人搞事，惡仁義劃不來”，“現(xiàn)在人的素質(zhì)低了”。說農(nóng)民素質(zhì)低的并非他一人，前面提到某位村干部總結(jié)了當(dāng)前農(nóng)村工作的四個(gè)不協(xié)調(diào)，另外有一條就是“建設(shè)和諧社會(huì)與農(nóng)民素質(zhì)不協(xié)調(diào)”。組織不起人來，組長就只能自己去干，還不能向普通群眾那樣拿務(wù)工補(bǔ)貼，因?yàn)榻M長是有工資的。但長此以往，組長肯定是吃虧的，一方面是群眾不愿意出工做事，另一方面則是群眾抱怨組長不做事，導(dǎo)致溝渠不暢。真是吊詭！

四、若干建議

“一定三有”制度應(yīng)進(jìn)一步完善?，F(xiàn)有的“一定三有”制度應(yīng)該堅(jiān)持并進(jìn)一步加大實(shí)施力度，該制度從基層干部職務(wù)收入、政治前途和養(yǎng)老保障三個(gè)方面入手，構(gòu)建了比較完整的激勵(lì)保障體系，現(xiàn)在的問題只是如何更好地落實(shí)，并進(jìn)一步擴(kuò)大政策覆蓋面。比如，要盡快建立基層干部收入的正常增長機(jī)制，適應(yīng)迅速增長的物價(jià)水平；要適當(dāng)降低農(nóng)村基層干部進(jìn)入鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)關(guān)單位的門檻，特別是學(xué)歷門檻，要更加注重從基層干部的業(yè)務(wù)能力、工作水平和政治素質(zhì)方面進(jìn)行考核選拔，而且要適當(dāng)擴(kuò)大比例，增加數(shù)量；要盡快解決副職干部和退職干部的養(yǎng)老保障問題，地方財(cái)力有限的，應(yīng)加大上級(jí)財(cái)政投入，同時(shí)對(duì)副職干部要加強(qiáng)政治待遇，讓他們感受到黨和政府的關(guān)注、關(guān)心、重視和溫暖，避免出現(xiàn)“被拋棄”感。

上級(jí)政府要積極支持做實(shí)事的基層干部。上級(jí)政府要敢于為真心做事、能做事且能做好事的農(nóng)村干部撐腰壯膽立威信，在注意群眾上訪反映問題的同時(shí)，要敢于堅(jiān)持原則，實(shí)事求是地評(píng)價(jià)農(nóng)村基層干部的工作。對(duì)農(nóng)村干部要多些理解和寬容，少些埋怨、責(zé)備和命令主義，及時(shí)肯定成績，予以表彰，對(duì)工作中的失誤要具體問題具體分析，多幫忙出謀劃策，同時(shí)，在政策法律允許的條件下，支持基層干部同釘子戶和灰黑勢力作斗爭。

輿論宣傳對(duì)基層干部工作要實(shí)事求是、褒貶有度。各級(jí)輿論宣傳部門在發(fā)揮輿論監(jiān)督職能的過程中，要堅(jiān)持實(shí)事求是原則，不能價(jià)值先行，對(duì)農(nóng)村基層干部的工作要多理解，對(duì)問題要進(jìn)行深入細(xì)致的調(diào)查研究，扭轉(zhuǎn)將基層干部妖魔化，將農(nóng)民權(quán)益神圣化的導(dǎo)向。要加大對(duì)基層干部先進(jìn)典型的褒揚(yáng)宣傳力度，提高基層干部的社會(huì)聲望。同時(shí)，在宣傳政策時(shí)要注意結(jié)合地方實(shí)際情況，向本地域的農(nóng)民講清政策的實(shí)施辦法，引導(dǎo)農(nóng)民多理解地方政府和基層干部執(zhí)行政策的現(xiàn)實(shí)困難。

農(nóng)村政策要適時(shí)適度調(diào)整。更為根本的是，要對(duì)稅費(fèi)改革以來的農(nóng)村工作進(jìn)行深刻細(xì)致的調(diào)查研究，對(duì)實(shí)踐效果良好的要繼續(xù)堅(jiān)持，對(duì)實(shí)踐證明存在問題的要及時(shí)改正，對(duì)尚存在不足的要找出對(duì)策進(jìn)行完善，探索出更為適合農(nóng)村實(shí)際情況的基層治理體制。另外，現(xiàn)有的片面強(qiáng)調(diào)農(nóng)民權(quán)益的政策導(dǎo)向要適時(shí)適度地進(jìn)行調(diào)整，要同時(shí)塑造農(nóng)民的主人翁意識(shí)，增強(qiáng)農(nóng)民的自我發(fā)展能力，在農(nóng)民“等靠要”思想尚可扭轉(zhuǎn)的時(shí)候，引導(dǎo)、鼓勵(lì)農(nóng)民在基層干部帶領(lǐng)下，借助國家資源支持，自己動(dòng)手，自力更生，建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村，并在此過程中成長為社會(huì)主義新農(nóng)民。

［1］周飛舟.從汲取型政權(quán)到“懸浮型”政權(quán)——稅費(fèi)改革對(duì)國家與農(nóng)民關(guān)系之影響［J］.社會(huì)學(xué)研究，2006，（3）.

［2］王會(huì).鄉(xiāng)村治理中的“不得罪”邏輯［J］.華南農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)社會(huì)科學(xué)版，2011，（3）.

［3］賀雪峰.基層治理中的“不出事邏輯”［J］.學(xué)術(shù)研究，2010，（6）.

［4］申端鋒.鄉(xiāng)村治權(quán)與分類治理:農(nóng)民上訪研究的范式轉(zhuǎn)換［J］.開放時(shí)代，2010，（6）.

［5］王德福.政策激勵(lì)型表達(dá)：當(dāng)前農(nóng)村群體性事件的一個(gè)分析框架［J］.探索，2011，（5）.

責(zé)任編輯 張小莉

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1672－2426（2012）04－0037－05

王德福（1980－ ），男，山東臨邑人，華中科技大學(xué)中國鄉(xiāng)村治理研究中心研究人員，博士研究生，主要從事鄉(xiāng)村治理與農(nóng)村社會(huì)學(xué)研究。