□馬進(jìn)

近年來，全國各地相繼發(fā)生多起反焚燒事件，北京市政府“十一五”規(guī)劃中的四個焚燒項目（阿蘇衛(wèi)、高安屯、六里屯、南宮）也都遭到了抵制。2007年，六里屯萬人上書環(huán)?？偩郑ìF(xiàn)在的環(huán)保部），2009年阿蘇衛(wèi)居民制造“九四事件”（當(dāng)年9月4日，數(shù)名來自阿蘇衛(wèi)周邊地區(qū)的居民到“北京環(huán)境衛(wèi)生博覽會”舉辦地農(nóng)展館門前打出條幅反對建垃圾焚燒發(fā)電廠，引發(fā)沖突），兩項目只得一推再推。2009年下半年北京政府重新展開垃圾焚燒發(fā)電廠的選址規(guī)劃，包括門頭溝區(qū)魯家山焚燒發(fā)電廠，以及海淀區(qū)蘇家坨鎮(zhèn)焚燒發(fā)電廠。據(jù)報道，魯家山垃圾焚燒廠2012年10月便可投入生產(chǎn)，將成為全亞洲規(guī)模最大的垃圾焚燒項目。這兩個項目為了回避爭議，均避免了“垃圾焚燒”字樣，而是改名為“北京首鋼生物質(zhì)動力項目”以及“北京市海淀區(qū)循環(huán)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)園再生能源發(fā)電廠項目”。

垃圾焚燒問題是近年來公眾參與環(huán)境治理較為頻繁的一個領(lǐng)域，然而從結(jié)果上看，政府更多的是回避矛盾而非正面回應(yīng)，公眾參與的權(quán)利只是得到了一時滿足，并沒有制度性的保障。本文通過對個案研究的方式，以阿蘇衛(wèi)、高安屯、六里屯等地反焚燒事件為例，考察環(huán)境治理問題中公眾參與的主要途徑，逐一分析這些途徑目前的不足之處，并試圖提出建議。

一、公眾參與環(huán)境治理的必要性分析

由于環(huán)境問題的特殊性，公眾參與環(huán)境治理具有更加重要的地位。

首先，環(huán)境問題與公民的基本權(quán)益息息相關(guān)，這也是公眾參與最重要的依據(jù)所在，只有通過參與，才能更好地主張自己的權(quán)利。以小湯山阿蘇衛(wèi)焚燒發(fā)電廠興建計劃為例，焚燒廠的建設(shè)可能排放致癌物質(zhì)二惡英，遭到周圍居民的強(qiáng)烈抗議；并且由于小湯山是北京著名的有機(jī)農(nóng)業(yè)蔬菜種植基地，垃圾焚燒設(shè)施排放物通過空中傳播和沉降，將會蓄積在土壤中，污染北京公眾的食物鏈，造成長期的、大范圍的威脅。依據(jù)“環(huán)境公共信托理論”[2]，政府是保護(hù)、管理環(huán)境資源的責(zé)任主體，但政府可能出現(xiàn)失靈，如果不允許公眾參與，等于將自己的命運也“信托”給了別人，這是任何人都不能接受的。

其次，環(huán)境問題具有科學(xué)不確定性，造成政府“決策于未知之中”（decision-making in uncertainties）[3]，環(huán)境問題往往無法達(dá)到科學(xué)上的絕對正確，因此只能追求利益上的相對公平[4]。在垃圾焚燒問題上，專家意見分為兩個派別，“反燒派”認(rèn)為中國目前并不具備焚燒的條件，項目上馬將造成生態(tài)災(zāi)難；而“主燒派”認(rèn)為，在嚴(yán)格控制下焚燒產(chǎn)生的二惡英不會達(dá)到對人體造成影響的程度。兩派激烈論戰(zhàn)，“主燒派”代表人物清華大學(xué)環(huán)境系教授聶永豐在六里屯與居民交流時甚至險些被打[5]。事實上，科學(xué)認(rèn)識運動是確定性與不確定性、穩(wěn)定性與不穩(wěn)定性的統(tǒng)一，由于科學(xué)技術(shù)自身的環(huán)境風(fēng)險性、利益驅(qū)動性和環(huán)境科學(xué)技術(shù)信息的遮蔽性，使人們無法準(zhǔn)確評估現(xiàn)有技術(shù)的潛在環(huán)境風(fēng)險與危害。因此，在環(huán)境問題上，過去專家委員會的內(nèi)部咨詢模式和技術(shù)官僚為主體的內(nèi)部決策模式已經(jīng)不再適用，必須基于風(fēng)險預(yù)防原則平衡各方利益，保證各方代表的知情權(quán)與話語權(quán)[6]，以公眾參與來達(dá)到環(huán)境正義[7]。

最后，環(huán)境損害范圍的廣泛性與時間的漫長性也要求充分的公眾參與[8]，并且污染和破壞容易，治理與恢復(fù)困難，而且成本高。所以環(huán)境保護(hù)重在預(yù)防。這就要求環(huán)境立法除了通過加重法律責(zé)任、擴(kuò)大環(huán)境訴訟的范圍等事后懲罰性措施，還應(yīng)動員全社會的力量，以廣泛賦予公眾參與環(huán)境保護(hù)的權(quán)利的積極方式，充分發(fā)揮廣大群眾的積極性、主動性和創(chuàng)造性，以預(yù)防和減少環(huán)境問題的發(fā)生[9]。

二、我國公眾參與環(huán)境治理的現(xiàn)狀及存在的問題

1.我國公眾參與環(huán)境治理的現(xiàn)狀——以反焚燒事件為例

在各地反焚燒事件中，參與環(huán)境治理的方式主要包括以下幾種：

環(huán)境信訪。在阿蘇衛(wèi)反焚燒事件中首先采用的就是環(huán)境信訪途徑，但由于最終沒有得到相關(guān)部門的回應(yīng)而采取了“雨中散步”等更激烈措施。

自力救濟(jì)。廣東等地出現(xiàn)過游行示威，上海、北京等城市采取了“靜坐”、“散步”、“萬民請愿書”等方式。這種方式有一定的效果，地方政府常常為了維穩(wěn)而予以讓步，但是很多情況下是將污染企業(yè)由A地轉(zhuǎn)至B地，并沒有從根本上解決問題[10]，并且這種方式還面臨著引發(fā)沖突或者違法的危險。

求助于NG O。阿蘇衛(wèi)地區(qū)居民曾試圖與自然之友、達(dá)爾文自然求知社等國內(nèi)著名環(huán)保NG O合作，然而成效并不顯著。我國NG O目前內(nèi)憂外困，一方面自身水平有限，另一方面很多民間草根NG O沒有合法身份。因此在反焚燒事件中扮演的角色并不十分重要。

傳統(tǒng)訴訟。環(huán)境訴訟首先面臨立案難的問題，高安屯行政訴訟中，法院援引《醫(yī)療廢物集中處置技術(shù)規(guī)范》（試行）中的規(guī)定，認(rèn)為只要原告的住宅處于污染源800米之外，就不對原告的權(quán)利義務(wù)造成實質(zhì)影響，因此不具備提起訴訟的原告資格[11]。高安屯民事訴訟中朝陽法院經(jīng)過請示最高院才得以最終立案。其次環(huán)境訴訟還面臨勝訴難的問題。在高安屯民事訴訟中，法院認(rèn)為：“在醫(yī)學(xué)上，支氣管炎的發(fā)病原因呈多樣化情形，趙蕾稱2008年9月21日被診斷的支氣管炎即系惡臭所致，但其未能提供相應(yīng)證據(jù)能夠初步證明上述聯(lián)系，從而無法排除系其他原因?qū)е缕渲夤苎椎目赡苄??！盵12]但由于環(huán)境問題的證據(jù)具有很強(qiáng)的科技性和隱蔽性，原告很難舉出初步證據(jù)。最后，環(huán)境訴訟還有滯后性的特點，無論民事訴訟還是行政訴訟，都側(cè)重于行政決定作出后甚至污染發(fā)生后對當(dāng)事人的補(bǔ)償，缺少預(yù)防功能。

2.目前公眾參與制度存在的問題

總結(jié)上述公眾參與常用的途徑，可以發(fā)現(xiàn)有如下共同點：

手段具有事后性，以末端參與為主。上述無論是信訪、訴訟手段，還是決策后的自力救濟(jì)，均是在行政決定已經(jīng)作出后、甚至污染已經(jīng)發(fā)生后的參與，這實際上是較低層次的參與。真正的公眾參與，除末端參與外，還應(yīng)包括預(yù)案參與（指公眾在環(huán)境政策、規(guī)劃制定中和開發(fā)建設(shè)項目實施之前的參與）、過程參與（指公眾對環(huán)境法律、法規(guī)、政策、規(guī)劃、計劃及開發(fā)建設(shè)項目實施過程中的參與）和行為參與（指公眾“從我做起，自覺保護(hù)環(huán)境的參與”）。只有這四個參與有機(jī)結(jié)合，才是完整的公眾參與。

公眾參與的形式單一，法律規(guī)定過少，導(dǎo)致了上述居民采取自力救濟(jì)等非制度化的方式。既有的一些關(guān)于公眾參與的規(guī)定也過于原則和抽象，缺乏可實施性，并且，缺乏鼓勵公眾全過程參與的激勵性規(guī)定。環(huán)境保護(hù)的公眾參與需要有良好的條件，但我國公民及其團(tuán)體（如NG O）在法律上的地位不明確，甚至沒有法律地位，更沒有積極鼓勵公眾廣泛參與的激勵機(jī)制，使得環(huán)境保護(hù)公眾參與困難重重[13]。另外，既有的一些規(guī)定由于規(guī)定不完善，尤其是沒有相應(yīng)的制裁措施，也難以發(fā)揮應(yīng)有的作用[14]。

三、完善我國公眾參與制度的建議

1.完善公民環(huán)境權(quán)的立法

公民環(huán)境權(quán)是公眾參與的權(quán)利依據(jù)。從高安屯民事和行政訴訟中可以看出，傳統(tǒng)的權(quán)利設(shè)置不利于公民享受更好環(huán)境訴求的全面保護(hù)，也不利于整個自然和人類社會的可持續(xù)發(fā)展。因此需要規(guī)定公民環(huán)境權(quán)，增強(qiáng)利益主張的法律基礎(chǔ)。公民環(huán)境權(quán)并不是一個單一的權(quán)利，而是一個權(quán)利束，它包括各種環(huán)境資源法律法規(guī)中有關(guān)環(huán)境保護(hù)資源的各項權(quán)利的總和，還包括享受適宜環(huán)境權(quán)、開發(fā)利用環(huán)境權(quán)、參與環(huán)境管理權(quán)，以及環(huán)境檢舉權(quán)、控告權(quán)、監(jiān)督權(quán)、知情權(quán)、訴訟權(quán)等各種具體權(quán)利[15]。在我國現(xiàn)行法律中，并沒有明確規(guī)定公民環(huán)境權(quán)，而只是在各環(huán)境單行法中規(guī)定了一些單項權(quán)利，如清潔空氣權(quán)、清潔水權(quán)等等，這種種單項權(quán)利的救濟(jì)手段也不充分，這是十分不利于公民參與、維護(hù)環(huán)境權(quán)益的。因此，這一法律漏洞需要盡快填補(bǔ)。

2.完善人大代表、政協(xié)委員監(jiān)督檢查制度

人民代表大會制度是我國的根本政治制度，也可以成為公眾參與的有效途徑。各級人民代表大會及其常委會，在有關(guān)立法活動中應(yīng)該注意公眾參與環(huán)境管理的問題，在討論涉及環(huán)境資源工作的事務(wù)、制定涉及環(huán)境資源工作的法律時應(yīng)注意征求公眾意見，在有關(guān)法律監(jiān)督活動中，應(yīng)注意監(jiān)督、檢查有關(guān)公眾參與環(huán)境管理的法律法規(guī)的實施情況，注意聽取公眾的意見，對違反公眾參與環(huán)境管理有關(guān)法律規(guī)定的政府部門應(yīng)提出質(zhì)詢、懲戒。政協(xié)委員要充分運用對環(huán)境管理的建議權(quán)、視察權(quán)、報告權(quán)，定期或不定期對環(huán)境問題進(jìn)行調(diào)查和檢查，接受公眾對有關(guān)環(huán)境方面的詢問、要求、批評、建議和申訴，及時將公眾意見和建議轉(zhuǎn)交有關(guān)政府部門處理。為此建議，創(chuàng)造條件讓公眾在討論環(huán)境問題時進(jìn)入有關(guān)人大會議和政協(xié)會議旁聽，以更廣泛、直接地傾聽民聲、吸納民意，既能借此督促人大代表、政協(xié)委員們反映群眾的呼聲和意愿，又可監(jiān)督政府部門實施，有助于形成高效有力的政治機(jī)制。

3.完善環(huán)境信息公開制度

信息公開是公眾參與的前提，只有公眾知曉了環(huán)境信息，才有進(jìn)一步參與的可能。在阿蘇衛(wèi)事件中，居民在距離公示期結(jié)束只有幾天時才在小湯山鎮(zhèn)政府廁所外的小黑板上發(fā)現(xiàn)了《北京阿蘇衛(wèi)生活垃圾焚燒發(fā)電廠工程環(huán)境影響評價公示》[16]。這種不公開的行為造成了信息的不平等，既侵害了公民的環(huán)境知情權(quán)，也不利于環(huán)境污染的事前預(yù)防。根據(jù)一些組織的調(diào)查[17]，我國環(huán)境信息公開總體仍然處于初級水平，大部分城市還遠(yuǎn)未達(dá)到及格線。

我國的環(huán)境信息公開存在三大缺陷[18]：其一是政府主動信息公開的數(shù)量和質(zhì)量有限，其二是依申請公開不能滿足公眾維護(hù)環(huán)境權(quán)益的需要，其三是企業(yè)污染物排放公開制度至今尚未確立。針對上述問題應(yīng)作出以下改進(jìn)：第一，應(yīng)當(dāng)明確政府主動公開的范圍，避免立法的模糊性。何謂危及國家安全、公共安全、經(jīng)濟(jì)安全和社會穩(wěn)定的信息，何謂國家秘密、商業(yè)秘密和個人隱私，應(yīng)當(dāng)在法律上予以明確具體的規(guī)定。第二，將申請公開制度建立在“公開是原則，不公開是例外”的基礎(chǔ)上，我國的相關(guān)法規(guī)僅是列舉了有限的應(yīng)公開事項，應(yīng)當(dāng)改為列舉有限的不予公開的事項，防止政府部門以各種理由拒絕公開，并改正一些政府官員對于信息公開的錯誤觀念。第三，建立強(qiáng)制性的企業(yè)污染物排放登記制度，并擴(kuò)大公開范圍。

4.完善環(huán)境影響評價制度

環(huán)境影響評價體現(xiàn)了環(huán)境法中的預(yù)防原則，不能通過環(huán)境影響評價的政策、規(guī)劃與項目，不得擅自實施；而環(huán)境影響評價中的公眾參與，是事前參與的重要部分。目前，世界上絕大多數(shù)有環(huán)評立法的國家，幾乎均將公眾參與作為環(huán)評程序中的重要組成部分。通過廣泛聽取利害關(guān)系人或利害團(tuán)體的意見和建議，使政府在對建設(shè)項目和規(guī)劃的審核活動等決策過程中盡可能兼顧各方利益，特別是充分考慮自然生態(tài)環(huán)境利益，盡量采取有效、合理、科學(xué)的措施來減輕和防止環(huán)境污染和損害。

關(guān)于環(huán)境影響評價中的公眾參與制度，我國主要有《環(huán)境影響評價法》《環(huán)境影響評價公眾參與暫行辦法》等相關(guān)立法，但是從實踐中看來，我國目前的環(huán)境影響評價中的公眾參與還存在較大的不足之處。例如，公眾參與環(huán)評的范圍受到限制，參與環(huán)評的時機(jī)較晚，參與的階段很少，環(huán)評中的信息公開制度不夠完善，環(huán)評中的公眾參與主體不夠廣泛，參與途徑單一，作用有限。此外，對公眾意見的反饋機(jī)制不健全，對公眾參與救濟(jì)和相關(guān)單位的法律責(zé)任規(guī)定不明確。作為環(huán)評制度中的核心內(nèi)容，在今后的環(huán)評制度建設(shè)中必須盡快完善公眾參與的機(jī)制。擴(kuò)大公眾參與環(huán)評的范圍，確保環(huán)評的各個階段都貫穿公眾參與原則。對環(huán)評中信息公開規(guī)定進(jìn)一步完善，明確規(guī)定征求意見的公眾范圍和完善公眾參與的方式，完善對公眾參與意見的反饋機(jī)制和進(jìn)一步完善相關(guān)的法律責(zé)任。政府應(yīng)當(dāng)開展宣傳教育工作，提高公眾的環(huán)境意識，使公眾自覺地參與維護(hù)自己的環(huán)境權(quán)益以及政府的決策過程中來，用法律的武器來“為權(quán)利而斗爭”。當(dāng)然要真正地確保公眾參與機(jī)制的落實，除了公民環(huán)保意識的提高，法律法規(guī)的完善以外，還需要政府切實做到依法行政，對公眾的環(huán)境參與權(quán)利給予確實的保障，以確保公民能夠真正地參與到環(huán)境影響評價中去，不要使“公眾參與”成為環(huán)境影響評價中的一件裝飾品、一句空洞的口號或一枚無用的橡皮圖章[19]。

5.完善環(huán)境公益訴訟制度

與前述一般訴訟相比，公益訴訟的原告范圍較寬、訴因較廣、預(yù)防性較強(qiáng)，因而更有利于保護(hù)當(dāng)事人權(quán)益。過去許多環(huán)境訴訟案件由于司法機(jī)關(guān)的拒絕受理而無法納入其中進(jìn)行分析。法院拒絕受理的原因是原告不適格，在已受理的案件中，從裁判結(jié)果看，敗訴原因主要也是原告主體不適格。因而可以毫不夸張地說，制約我國環(huán)境公益訴訟發(fā)展的瓶頸在于原告資格制度不完善。

發(fā)達(dá)國家在立法與司法實踐中已經(jīng)形成比較完善的環(huán)境公益訴訟模式，各國共同之處是對環(huán)境公益訴訟原告資格的放寬。2012年8月31日，全國人大常委會通過了關(guān)于修改民事訴訟法的決定，增加了關(guān)于公益訴訟的規(guī)定：“對污染環(huán)境、侵害眾多消費者合法權(quán)益等損害社會公共利益的行為，法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織可以向人民法院提起訴訟。”至此，公益訴訟制度正式寫入了民訴法[20]。不過，由于公益訴訟制度在理論和實踐中仍然存在一些爭議，究竟什么叫公益訴訟、公益訴訟究竟解決什么問題、哪些組織和機(jī)關(guān)可以提起公益訴訟，還需要立法的進(jìn)一步完善[21]。

6.完善NG O參與環(huán)保的法律制度

在國際上，非政府性質(zhì)的環(huán)境保護(hù)社會團(tuán)體及其發(fā)動的群眾運動是推動國際環(huán)保事業(yè)發(fā)展的重要動力。它們憑借強(qiáng)大的組織實力、廣泛的民眾參與和有力的法律保障來促進(jìn)環(huán)境事業(yè)的發(fā)展，大大減少立法和執(zhí)法的成本。近年來，人們環(huán)保意識不斷加強(qiáng)，參與環(huán)境決策的熱情高漲，各地都出現(xiàn)了不同形式的公眾參與，各種民間環(huán)保組織紛紛成立。但我國目前的政策環(huán)境還需要進(jìn)一步完善。

我國現(xiàn)行的社會組織管理法規(guī)由《社會團(tuán)體登記管理條例》《基金會管理條例》和《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》組成，其中均規(guī)定，社會組織要獲得“合法身份”，須先獲得所在行業(yè)業(yè)務(wù)主管部門的審批，才能到民政部門登記管理機(jī)關(guān)申請登記，即“雙重管理”體制。正是這種體制導(dǎo)致了上述90%的NG O處于未注冊狀態(tài)，或者只能夠進(jìn)行工商登記，必須上繳企業(yè)所得稅。我國目前有一些地區(qū)如北京、廣東等地開始著手嘗試對NG O登記制度的改革，對“雙重管理”有所放寬。并且，2011年3月民政部曾經(jīng)牽頭就《社會團(tuán)體登記管理條例》《基金會管理條例》和《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》三個條例的修訂草案進(jìn)行過內(nèi)部征求意見。據(jù)了解，此次修改中，沒有再出現(xiàn)關(guān)于業(yè)務(wù)主管單位的規(guī)定，僅規(guī)定：各級人民政府及其有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)支持基金會依法開展活動，在各自職責(zé)范圍內(nèi)，做好業(yè)務(wù)指導(dǎo)和相關(guān)管理工作[22]?？梢哉f這些措施對NG O是比較有利的，應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步推進(jìn)，將來還應(yīng)當(dāng)在登記、監(jiān)管、評估等各個方面繼續(xù)細(xì)化。

注釋：

[1]張穎：《美國環(huán)境公共信托理論及環(huán)境公益保護(hù)機(jī)制對我國的啟示》，載《政治與法律》2011第6期。

[2]參見葉俊榮著：《環(huán)境政策與法律》，臺灣月旦出版公司1993年版。

[3]【美】戴斯·賈丁斯著：《環(huán)境倫理學(xué)》第三版，林官明、楊愛民譯，北京大學(xué)出版社2002年10月版。

[4]王強(qiáng)、徐海濤：《博弈阿蘇衛(wèi)》，載《商務(wù)周刊》2010年第7期。

[5]陳玲、薛瀾、趙靜、林澤梁：《后常態(tài)科學(xué)下的公共政策決策——以轉(zhuǎn)基因水稻審批過程為例》，載《科學(xué)學(xué)研究》2010第9期。

[6]李艷芳：《公眾參與環(huán)境影響評價制度研究》，中國人民大學(xué)出版社2004年版。

[7]汪勁：《環(huán)境法學(xué)》。

[8]張穎：《我國環(huán)境保護(hù)中的公眾參與制度構(gòu)想》，載《水資源可持續(xù)利用與水生態(tài)環(huán)境保護(hù)的法律問題研究——2008年全國環(huán)境資源法學(xué)研討會（2008.10.16～19·南京）論文集》。

[9]以廈門PX事件為例，盡管化工廠最終沒有建在廈門市，卻遷至漳州市，導(dǎo)致污染轉(zhuǎn)嫁，http://news.qq.com/a/20091202/001593.htm，最后訪問時間2012年10月12日。

[10]（2010）海行初字第00093號。[11]（2009）朝民初字第02650號。[12]呂忠梅：《環(huán)境法新視野》，中國政法大學(xué)出版社2007年版。

[13]張紫宜：《環(huán)境保護(hù)中的公眾參與》，吉林大學(xué)碩士學(xué)位論文，2005年。

[14]呂忠梅：《溝通與協(xié)調(diào)之途——論公民環(huán)境權(quán)的民法保護(hù)》，中國人民大學(xué)出版社2005年版。

[15]《黃小山：垃圾突圍戰(zhàn)》，http://www.rg-gd.net/viewthread.php?t i d=202959，最后訪問時間2012年2月22日。

[16]在《環(huán)境信息公開辦法》（下稱《辦法》）2008年實施后，公眾環(huán)境研究中心（IPE）與美國自然資源保護(hù)協(xié)會（NRDC）合作開發(fā)了污染源信息公開指標(biāo)體系（PITI指數(shù)），并連續(xù)兩年對113個城市的環(huán)境信息公開狀況進(jìn)行了評價。

[17]馬軍：《三大缺陷阻礙環(huán)境信息公開》，載《環(huán)境保護(hù)》2011年第11期。

[18]汪勁：《環(huán)境法學(xué)》，北京大學(xué)出版社2006年版。

[19]劉文學(xué)：《公益訴訟入法提供了新起點》，載《中國人大》2012年第17期。

[20]人民網(wǎng)：《公益訴訟正式寫入民事訴訟法》，http://politics.people.com.cn/n/2012/0901/c 70731-18891072.html#，最后訪問時間2012年10月13日。

[21]《嘗試破解登記難，民間組織能否迎來政策暖春》，http://politics.people.com.c n/GB/17063178.html，最后訪問時間2012年2月23日。