阿計

2012年8月底，隨著環(huán)境保護法修正案草案正式提交全國人大常委會一審，整整23年未曾修改的環(huán)境保護法，重新進入公眾視野。在環(huán)境危機、權(quán)利訴求、利益沖突、體制掣肘等多重壓力下，環(huán)保法修法試圖做出哪些突破？

污染與法律的賽跑

從哈爾濱全城陷入恐慌的2005年松花江水污染，到太湖、滇池、巢湖一夜失色的2007年藍藻危機；從令無數(shù)漁民損失慘重的渤海溢油，到成百上千兒童為之受害的“血鉛超標”……頻發(fā)不止的突發(fā)環(huán)境污染事件，無不造成巨大的社會創(chuàng)傷，其對公民權(quán)利的傷害，又引爆了大量的維權(quán)和抗爭行動。

污染“狂跑”之際，在立法史上曾經(jīng)獨領(lǐng)風(fēng)騷的環(huán)境保護法（以下簡稱“環(huán)保法”），卻陷入了多年停滯?；厮輾v史，1989年正式通過施行的環(huán)保法，其實早在1979年就已以“試行法”的名義面世。在當(dāng)年百法待興的歷史情境下，這部法律所寄寓的環(huán)保意識可謂十分超前。

也正是因為環(huán)保法的奠基，引領(lǐng)了日后波瀾壯闊的環(huán)境法制建設(shè)大潮。自20世紀80年代起，我國相繼制訂了水污染防治法、大氣污染防治法、環(huán)境影響評價法、循環(huán)經(jīng)濟促進法等近30部與環(huán)保、資源有關(guān)的單項法和相關(guān)法，已占我國現(xiàn)行法律總數(shù)的10%以上，且大多已進行了修改，有的甚至還多次修改。

出人意料的是，當(dāng)環(huán)保立法高歌猛進之時，環(huán)境保護法卻整整23年未曾修改，漸漸滑向“邊緣”。

事實上，最近十多年來，被架空的環(huán)保法，一直處于進退兩難的困境。統(tǒng)計顯示，環(huán)保法全部條文47條，被其他單項法重復(fù)的竟達31條。這就形成了法學(xué)界所稱的環(huán)保法“空心化”現(xiàn)象，如果刪除被其他法律所重復(fù)、延伸和細化的條款，環(huán)保法將出現(xiàn)很多“空洞”，僅剩下大約20%的內(nèi)容，可謂名存實亡。

修改環(huán)境保護法的呼聲，不僅在環(huán)保界、法學(xué)界回蕩了十多年，也涌入了立法機關(guān)。據(jù)統(tǒng)計，從1995年至2012年的歷次全國人代會，修改環(huán)保法的議案多達78件，成為修法的直接推手。

2012年8月27日，環(huán)境保護法修正案草案（以下簡稱“環(huán)保法修正草案”）提交十一屆全國人大常委會第二十八次會議初審，正是回應(yīng)民意的結(jié)果。

政府的“緊箍咒”

強化政府的環(huán)境責(zé)任，被視為此次環(huán)保法修改的最大亮點。而其動因，正如環(huán)保部副部長潘岳所言，環(huán)境污染“看似責(zé)任在企業(yè)，實際根源在政府”。

有研究表明，最近20年來我國發(fā)生的重大環(huán)境污染事件，近80%與政府有關(guān)，其中45%與政府的不當(dāng)決策有關(guān)。

2010年“污名遠揚”的紫金礦業(yè)，不僅為當(dāng)?shù)刎暙I了60%以上的財政收入，而且其多位管理者曾在政府部門供職，這就不難理解，此前已經(jīng)造成多起污染的紫金礦業(yè)，每次都能在當(dāng)?shù)卣幼o下化險為夷。

一些政府部門和官員屢屢失守環(huán)境責(zé)任陣地的同時，相應(yīng)的問責(zé)機制卻頗為無力。不可否認，當(dāng)下的環(huán)保問責(zé)制仍然更多局限于“出了事”，甚至是“出了大事”才問責(zé)，而未形成日常性的環(huán)境質(zhì)量問責(zé)機制。

從法律層面檢討，現(xiàn)行環(huán)保法僅有一條原則性規(guī)定涉及政府責(zé)任，對行政權(quán)力濫用和不作為的約束幾乎是空白，其他環(huán)保法律也大抵如此。

環(huán)保法修正草案為此專設(shè)了針對政府責(zé)任的“監(jiān)督檢查”一章，除了政府對排污單位的監(jiān)督，以及強調(diào)信息公開的公眾監(jiān)督外，政府的內(nèi)部監(jiān)督和人大的外部監(jiān)督備受關(guān)注。

在政府內(nèi)部監(jiān)督方面，最大突破莫過于引入了環(huán)境保護目標責(zé)任制和考核評價制度。這標志著，將環(huán)保納入政績考核的制度變革，首次獲得了法律確認。

而在人大監(jiān)督方面，則要求政府定期向本級人大常委會報告環(huán)保狀況；如發(fā)生重大突發(fā)環(huán)境污染事件，還應(yīng)當(dāng)專項報告。不難預(yù)測，“環(huán)保報告”將頻頻現(xiàn)身于各級人大，而人大監(jiān)督也將由此打開一個新的領(lǐng)域。

公眾知情的權(quán)利

“被隱瞞”、“被欺騙”，這是公眾環(huán)境知情權(quán)經(jīng)常遭遇的現(xiàn)實。

2005年，中石油吉林石化雙苯廠發(fā)生爆炸后，污染物沿江而下，直逼有900萬人口的哈爾濱市。但哈市政府直到事故發(fā)生8天后才發(fā)出公告，聲稱要檢修供水設(shè)施，全市停水4天。然而這所謂的“善意欺騙”反而加劇了市民猜測，于是政府次日又改口公布了污染風(fēng)險。一夜間自相矛盾的信息發(fā)布，既損害了政府公信力，也令坊間謠言四起，出現(xiàn)了搶購飲用水，甚至舉家逃離的全城性恐慌。

阻擋環(huán)境信息公開的，不僅有政府的“維穩(wěn)”思維，也有企業(yè)的“卸責(zé)”本能。而公眾要求環(huán)境知情的權(quán)利訴求卻在日益勃發(fā)。據(jù)環(huán)保部統(tǒng)計，該部2009年收到環(huán)境信息申請72件，2010年便上升到226件，猛增了205%。

2011年入冬以后，北京、上海、南京、濟南等多個城市遭遇灰霾天氣，但空氣質(zhì)量報告卻常常顯示是二級的良好天氣，這令市民們備感困惑。令人陌生的專業(yè)術(shù)語PM2.5，就此進入公眾視野。

長期以來，我國只是將PM10納入監(jiān)測范圍，卻將危害更烈的PM2.5排除在外，這也造成了此前很多城市空氣質(zhì)量報告“看上去很美”的幻覺。隨著PM2.5漸漸揭開神秘的面紗，各地多位市民要求當(dāng)?shù)丨h(huán)保部門公開PM2.5監(jiān)測數(shù)據(jù)，雖屢遭拒絕，但輿論、網(wǎng)絡(luò)的討論和追問并未止步。在此過程中，北京、廣州等地官方發(fā)布的空氣質(zhì)量報告，因與一些社會機構(gòu)，尤其是美國駐華使領(lǐng)館發(fā)布的監(jiān)測結(jié)果存在巨大差異，進一步引爆輿論漩渦，一些無所適從的市民，甚至轉(zhuǎn)而利用手中工具，掀起了“我為祖國測空氣”的行動；而廣州、南京等地因監(jiān)測點“扎堆”設(shè)在學(xué)校、公園等空氣潔凈之處，也引發(fā)了公眾的強烈質(zhì)疑。

這場蔚為壯觀的公民行動，最終推動PM2.5納入了2012年2月頒布的新《環(huán)境空氣質(zhì)量標準》，督促諸多城市紛紛做出全面公布PM2.5數(shù)據(jù)的承諾。按照環(huán)保部的時間表，新標準可能于2016年全面實施。

據(jù)悉，環(huán)保法修正草案對環(huán)境信息的統(tǒng)一發(fā)布，各級政府及企業(yè)公開環(huán)境信息的義務(wù)，以及公民申請環(huán)境信息公開的權(quán)利等，都做出了具體規(guī)定。

環(huán)境信息公開制度的確立，無疑是為環(huán)境議題的公眾參與和公眾監(jiān)督打下了基礎(chǔ)。

企業(yè)的責(zé)任擔(dān)當(dāng)

2011年哈藥總廠陷入“污染門”后，不惜一擲億金以狂轟濫炸之勢吹噓“做良心人、制精品藥”的哈藥，卻不愿花錢根治困擾周邊居民多年的污染威脅。

現(xiàn)實生活中，長期超標、違法排放而不愿投資治污、減排的企業(yè)，可謂比比皆是，其原因就在于“違法成本低、守法成本高”。這也是此次環(huán)保法修改力圖重點解決的問題。

據(jù)悉，松花江重大水污染事件發(fā)生后，環(huán)保部門僅僅對中石油罰款100萬元，而國家5年間為治污卻投入了78.4億元巨資；渤海溢油事故發(fā)生后，國家海洋局依法只能向康菲中國公司開出最高20萬元的罰單，也就是這個石油巨頭天價吊燈上幾塊水晶的價錢；更具黑色幽默的是，環(huán)保部門對紫金礦業(yè)罰款956.313萬元雖然創(chuàng)下建國以來環(huán)境違法罰單的最高紀錄，但對年利潤50億元左右的紫金礦業(yè)僅是九牛一毛，罰單一出，市場反而認為是“利空出盡”，紫金礦業(yè)的股價逆市而漲，一路沖到漲停板。

普遍的共識是，對于違法企業(yè)，也應(yīng)大幅度地提高罰款等行政處罰力度。要從制度層面徹底扭轉(zhuǎn)“環(huán)境違法成本低”，還需付出更多的立法努力。

歷史經(jīng)驗表明，歐美等發(fā)達國家在人均GDP達到五六千美元時，其環(huán)境質(zhì)量都出現(xiàn)了“拐點”，實現(xiàn)了從“污染”到“治理”的轉(zhuǎn)變。中國的環(huán)境質(zhì)量“拐點”能否及時出現(xiàn)、及早出現(xiàn)，在很大程度上取決于環(huán)境立法的成敗。