陳璇 文雅茜

近幾個月，江蘇省淮安市、徐州市賈汪區(qū)、安徽省廬江縣等地推行官員財產(chǎn)申報公示或在網(wǎng)絡上公開“晾曬”官員家庭財產(chǎn)，引發(fā)公眾關注。

與此同時，一些曾經(jīng)被認為是財產(chǎn)公示破冰或地方探索樣本的試點地方，卻因各種因素“人走政息”或“偃旗息鼓”，讓人神傷。

從1987年官員財產(chǎn)申報制度首次被提出，到現(xiàn)在各地政府不斷探索和試驗，中國的官員財產(chǎn)申報公開制度建立之路已經(jīng)走了25年。一些地方官員財產(chǎn)申報公開試點為何“人走政息”？頂層設計的必要性和難點在哪？建立這項公眾期待已久的反腐制度有怎樣的路徑選擇？

試點為何總是“曇花一現(xiàn)”

從2009年開始，新疆阿勒泰、四川高縣、湖南瀏陽、寧夏銀川等多個地區(qū)進行了官員財產(chǎn)申報公示實踐，都曾掀起輿論波瀾，一度被媒體稱之為制度破冰或地方探索樣本。

新疆阿勒泰被認為在全國開官員申報財產(chǎn)公示先河。當時的制度推行者、阿勒泰地區(qū)紀委書記吳偉平在接受媒體采訪時，顯示了極大的改革決心，并表示將逐步實現(xiàn)“有限公開最終過渡到無限公開，從區(qū)域試點到全國推行”。2009年8月，吳偉平因病去世。

9月17日，現(xiàn)任阿勒泰地區(qū)紀委書記楊振海在接受《中國青年報》記者采訪時說：“不再按照原來制度做了?，F(xiàn)在，我們按照自治區(qū)統(tǒng)一要求來進行官員財產(chǎn)申報。只有申報，沒有公示。”

除了西部地區(qū)的阿勒泰，中、東部地區(qū)的湖南瀏陽、浙江慈溪等地也在2009年開始實踐官員財產(chǎn)申報公示。尤其是湖南瀏陽，將擬提拔官員的工資收入以及大宗財產(chǎn)通過報紙、廣播電視、網(wǎng)站等媒體進行公示，當時被稱為官員財產(chǎn)申報公開“最徹底的模式”。

不過，當媒體記者近日回訪時，被湖南瀏陽黨風廉政室一位工作人員告知：“2009年的官員財產(chǎn)公示，我們早就不搞了，移交到組織部去了，紀檢和監(jiān)察部門只負責查處申報不實?！?/p>

“一些地方政府試水官員財產(chǎn)申報公開制度，但是缺少持續(xù)性，或者形成‘人走政息的局面。”北京大學廉政建設研究中心副主任莊德水說。

連續(xù)7年在“兩會”上提出官員財產(chǎn)申報公開制度建議的全國人大代表韓德云表示，他一直關注基層政府進行的官員財產(chǎn)申報公開“能否持續(xù)下去，而不是曇花一現(xiàn)”。

在一些研究者看來，推行官員財產(chǎn)申報公開是“官員革自己的命”，必然面臨阻力，也可能由此而陷入僵局，難以持續(xù)。

“讓官員申報和公開自己的財產(chǎn)，是對權力空間的限縮，也是對官員利益的調整，存在巨大阻力，需要付出很大改革成本?！敝醒朦h校黨建部黨領導與領導科學教研室副主任呂品說。

莊德水認為，基層政府進行制度創(chuàng)新，面臨著“相對更大的阻力”?！八麄冇衼碜酝壍膲毫Γ灿衼碜陨蠈拥膲毫?，又必須在政策允許的范圍內突破，限制相對較多，政策空間較小，很容易就碰到了‘天花板?！?/p>

基層探索的局限性

調查發(fā)現(xiàn)，一些探索官員財產(chǎn)申報公開制度的地方政府在面對媒體時，態(tài)度謹慎。

今年7月，媒體報道，江蘇省鎮(zhèn)江市丹徒區(qū)委在今年底將擬提拔干部的申報財產(chǎn)進行網(wǎng)絡公示，而該區(qū)在2007年就已經(jīng)開始啟動后備干部個人及家庭財產(chǎn)申報工作。

有記者和丹徒區(qū)相關部門進行過多次溝通。丹徒區(qū)委宣傳部負責人起初表示接受記者實地采訪，之后改成書面采訪，最后告知記者“區(qū)委相關領導干部決定不再接受任何媒體采訪”。

9月12日，安徽省合肥市廬江縣在網(wǎng)站上公示擬提拔科級干部的財產(chǎn)收入。當有記者聯(lián)系廬江縣委書記王民生表示采訪意愿時，王民生回復短信：“稍等些時日，待再實踐后再說。”

有專家認為，制度設計不完善，是一些地方試水官員財產(chǎn)申報公開制度但效果不符合預期的原因之一。

2009年2月，阿勒泰廉政網(wǎng)公示上千名官員的財產(chǎn)信息之后，引來兩大爭議。一是上千名官員在接受禮金欄都填寫“零”；二是阿勒泰地區(qū)紀委將申報人購買汽車、住房等動產(chǎn)、不動產(chǎn)，購買股票、證券等理財產(chǎn)品以及個人銀行存款等7項內容，列為秘密申報范疇，不予公開。

據(jù)媒體報道，浙江慈溪、寧夏銀川等地在推行官員財產(chǎn)申報公示之后，都是“零投訴”，引發(fā)公眾對其實際效果的質疑。

在中央黨校教授林喆看來，嚴格意義上的官員財產(chǎn)申報制度有3個重要特點或環(huán)節(jié)：一是具有公示環(huán)節(jié)，二是對于申報內容進行審查的環(huán)節(jié)，三是對于謊報、瞞報行為進行懲治的環(huán)節(jié)。

“從一些地方實踐來看，財產(chǎn)公開的范圍和對象存在爭議，而且申報財產(chǎn)沒有核實，虛報和瞞報者沒有得到處罰，審查和責任追究等環(huán)節(jié)沒有跟進。公眾不滿意，官員也有意見?！北本┐髮W法學院教授姜明安在接受媒體采訪時說。

不過，姜明安也認為，僅靠一個縣市區(qū)建立起完善的財產(chǎn)申報公開制度以及配套制度，難度太大，這也是基層探索的局限性?！吧陥蠛蟮膶彶楹拓熑巫肪恳约敖鹑趯嵜频?，一個縣市區(qū)是很難解決的。”

在不少研究者看來，一些基層政府試點官員財產(chǎn)申報公開制度陷入停滯，或者“人走政息”，重要原因是“缺少法律支撐”。

“沒有法律規(guī)定，只有政策文件。對于地方政府來說，官員財產(chǎn)公示，可以搞，也可以不搞。他們可能會想，為什么要我們去搞，別的地方又可以不搞呢？”姜明安說。

呂品認為，如果官員財產(chǎn)申報制度僅依靠個別地方自發(fā)試點，很難深入、持久和取得預期效果。“各地的探索僅僅是局部試點，要打破僵局，需要有進一步改革的決心和智慧，要把實踐經(jīng)驗通過頂層設計上升為制度規(guī)范和法律。”

因而，很多專家呼吁，推動官員財產(chǎn)申報公示制度的建立，需要頂層設計。而姜明安則表示，“最大的頂層設計就是制定法律法規(guī)”。

頂層設計到底難在哪

官員財產(chǎn)申報公開制度的推進已經(jīng)繞不開頂層設計。那么，這項制度的頂層設計難在哪？

早在1994年，第八屆全國人大常委會將《財產(chǎn)收入申報法》正式列入立法規(guī)劃，但其未能實際進入立法程序，至今沒有出爐。

1995年，中共中央辦公廳、國務院辦公廳下發(fā)《關于黨政機關縣（處）級以上領導干部收入申報的規(guī)定》。2010年，修訂后的《關于黨員領導干部報告?zhèn)€人有關事項的規(guī)定》，把房產(chǎn)、投資、配偶子女從業(yè)情況列入報告內容，還將收入申報制度與有關事項報告制度合并，吸收了之前《收入申報的規(guī)定》的有關內容。

在莊德水看來，黨員領導干部報告?zhèn)€人有關事項，只是向組織（人事）部門進行的內部報告，不是財產(chǎn)申報制度，也不向社會公開，“報告信息通常鎖在相關部門的鐵柜子里”。

林喆也表示，嚴格地說，我國目前沒有真正意義上的官員財產(chǎn)申報制度，只有干部收入申報制度。即便是如此簡單的制度，也未能得到認真的執(zhí)行。

“官員向組織部門申報收入已經(jīng)很多年了，但是不向社會公布。這項制度解決不了虛報和謊報的問題，因為很少被審核。如果向社會公布，老百姓就能去看這個官員到底有多少財產(chǎn)。”姜明安說。

已故的憲政專家、中國政法大學憲政研究所所長蔡定劍教授也曾撰文指出，要使官員財產(chǎn)申報制度真正有效，就必須把財產(chǎn)的申報和公開聯(lián)系起來，“財產(chǎn)申報的目的是為了公開，而不是內部存檔。缺少公開透明的民眾監(jiān)督，任何官員財產(chǎn)申報制度都不可能是真正有效的制度”。

一個具體而鮮活的案例是，2012年10月10日，經(jīng)紀檢部門初步調查，網(wǎng)民反映的廣州市城市管理綜合執(zhí)法局番禺分局政委蔡彬及其妻兒名下?lián)碛?2處房產(chǎn)情況基本屬實，而蔡彬過去按規(guī)定向組織遞交的家庭財產(chǎn)申報所報告的房產(chǎn)數(shù)量，“與此有一定距離”。有評論認為，“這個案例再一次暴露了官員財產(chǎn)申報制的形同虛設”。

如果要對官員財產(chǎn)申報公開制度進行頂層設計，在很多專家看來，首先面臨的阻力是“官員的認識問題”。呂品認為，官員對“隱私權”認識不足是制約官員財產(chǎn)申報公開制度推行的原因之一。

“官員作為公民個人而言，自然有隱私權，應當受到保護。但要談官員的隱私權，就離不開公眾的知政權，就是公民依法享有知道國家活動、了解國家事務的權利。任何人出任公職，都必須部分地放棄其作為普通公民所應享受的某些權利，尤其是和其任職、廉潔密切相關的隱私，就不能再受到隱私權的保護?！眳纹氛f，“官員財產(chǎn)申報范圍和公開的范圍與渠道取決于公眾的知政權，要考慮實現(xiàn)隱私權和知政權的平衡?！?/p>

官員財產(chǎn)申報制度涉及制度設計者和執(zhí)行者本身的利益?！叭绻_實有貪腐問題的官員，是不愿意申報和公開其財產(chǎn)的。這些人會反對和施壓?！苯靼舱f。

“一旦將官員財產(chǎn)向社會公開，如果官員和老百姓的收入差距過大，是否會帶來負面影響，引起社會不穩(wěn)定？”姜明安表示，有關部門在考慮是否在全國范圍內推行這項制度時，會擔心社會風險問題。

同時，官員財產(chǎn)申報制度還需要社會誠信體系、信息統(tǒng)計體系、實名制財政體系、預防資金外逃等制度和技術條件支持。

2011年6月22日，中紀委副書記吳玉良在通報中國共產(chǎn)黨反腐倡廉建設等情況的新聞發(fā)布會上說：“對于財產(chǎn)申報制度，我們感到有兩個方面的條件是欠缺的：一是要建立起社會的誠信體系，二是信息統(tǒng)計體系。沒有這兩個體系的建立，我想，這項制度實行起來是比較難的?！?/p>

“擬提拔官員”能否成為突破口

盡管基層政府無法承載官員財產(chǎn)公開制度的全部重量，但是基層探索仍然值得鼓勵和期待，這是公眾和專家的一致聲音。

“這項制度試點覆蓋面廣，從西部偏遠地區(qū)到東南沿海發(fā)達省份，從縣級市到省會城市，都有所突破，這說明官員財產(chǎn)申報制度具有廣泛的社會基礎。”呂品說。

基層探索也是官員財產(chǎn)申報公開制度“試錯”的過程。在姜明安看來，“這種探索可以發(fā)現(xiàn)問題和困難，哪怕失敗了，還可以總結教訓。”

呂品也表示，降低制度風險的最好方法，就是先在局部范圍內進行試驗，“給這項反腐制度培育及規(guī)則的生成提供必需的時間”。

從目前官員財產(chǎn)公開實踐來看，申報對象大多集中在科級以及縣處級干部。因而，有觀點認為，申報對象“起點不高”，基層政府的改革價值并不大。

然而，一些專家則表示，在一個縣市區(qū)，把科級干部納入財產(chǎn)公示的范圍很有必要。“因為對老百姓而言，科級干部已經(jīng)是很大的官了。他們不一定能見到部長，卻能發(fā)現(xiàn)基層干部的腐敗行為?！苯靼舱f。

他還提出，官員財產(chǎn)公開的對象，不能一刀切?！氨热缯f，在中央或者省里，一個處級單位，加上處級干部就兩三個人，那就沒必要直接向社會公開了。但是在縣市區(qū)，處級干部就是很大的官員，而且掌握著很大權力，那就應該在公開范圍之內?！?/p>

一些基層政府初次試水官員財產(chǎn)申報公開，選擇將擬提拔官員作為公開對象，如湖南瀏陽、江蘇淮安等地。在一些研究者看來，“擬提拔官員”是官員財產(chǎn)公開制度的突破口。

“先通過‘增量改革來發(fā)展和完善新制度，隨著‘增量改革的積累，為‘存量的最終改革創(chuàng)造條件?！绿岚胃刹渴恰隽?，從‘增量改革更易于起步，避免了對舊體制核心的直接沖擊，從而極大減少了改革成本，最大限度地挖掘體制內部的積極因素，也更容易實現(xiàn)突破?！眳纹氛f。

今年5月，廣東省第十一次黨代會報告就曾提出，要進行領導干部個人財產(chǎn)申報試點。

9月16日，廣東省紀委書記黃先耀在廣東省預防腐敗工作座談會上說，要研究制定廣東省預防腐敗工作的地方性法規(guī)，出臺防止利益沖突、領導干部家庭財產(chǎn)申報公示等方面的規(guī)章制度，全面開展制度廉潔性評估工作。

廣東省紀委的表態(tài)，引發(fā)公眾和專家期待：廣東省此次官員財產(chǎn)申報公開探索，是否不再局限于縣市級試點，而是通過自上而下的改革，力求實現(xiàn)上層的設計與推動，突破制度瓶頸？

姜明安表示，相比于縣市區(qū)，在省級范圍內試驗，才可以發(fā)現(xiàn)官員財產(chǎn)申報制度的建立究竟需要什么條件，“現(xiàn)在總說官員財產(chǎn)申報公開的條件不成熟，那么就應該看什么條件不成熟，還是說‘不成熟只是托詞。如果不這樣，有可能過了10年甚至20年，還是會說條件不成熟?！?/p>

同時，廣東省還提出了出臺地方性法規(guī)的改革訴求。有時政評論者認為，在全國性立法陷入僵局的情況下，地方性法規(guī)如能生效，無疑具有開創(chuàng)性意義。

“我們不應該等條件百分之百成熟了，再去推行官員財產(chǎn)申報公開制度，而是應該在探索中逐漸去成熟條件。這就像一個人學游泳，站在岸上都要‘廢掉了，還是擔心條件不成熟，不愿下水。只有在水里撲騰幾下，才能學會游泳?！苯靼舱f。