文/李龍梅 徐社文

近幾年來(lái)，江蘇省鹽城市質(zhì)監(jiān)局在行政執(zhí)法工作中不斷創(chuàng)新管理模式，在創(chuàng)新中推進(jìn)依法行政。為解決行政處罰自由裁量權(quán)行使不被社會(huì)理解的問(wèn)題，2004年提出并實(shí)施“開(kāi)門(mén)審案”，增強(qiáng)了質(zhì)監(jiān)執(zhí)法的公信力和透明度，江蘇省局、國(guó)家質(zhì)檢總局先后在全省、全國(guó)系統(tǒng)推廣，獲得地方政府法制創(chuàng)新獎(jiǎng)；為了改變生、冷、硬的執(zhí)法方式，解決行政執(zhí)法中的三個(gè)老大難問(wèn)題（取證難、處罰難、執(zhí)行難），2006年該局又首創(chuàng)并實(shí)施“全程說(shuō)理執(zhí)法”文明辦案模式，充分化解行政爭(zhēng)議，讓執(zhí)法過(guò)程充滿(mǎn)和諧、充滿(mǎn)親和力，把問(wèn)題解決在根源，解決在過(guò)程中。

應(yīng)該說(shuō)，這兩項(xiàng)行政執(zhí)法創(chuàng)新制度解決了我們以往行政執(zhí)法中一些比較突出的問(wèn)題，也迅速地提升了質(zhì)監(jiān)部門(mén)的執(zhí)法形象。但是，從執(zhí)法監(jiān)督的角度看，這兩項(xiàng)創(chuàng)新制度更多地是關(guān)注個(gè)案的社會(huì)效果和法律效果，而對(duì)履行執(zhí)法職能、具體辦理案件的稽查執(zhí)法人員的監(jiān)督還是不夠全面和到位，尤其是欠缺對(duì)執(zhí)法過(guò)程的監(jiān)督。用什么手段來(lái)監(jiān)督這一過(guò)程以及這一過(guò)程中的執(zhí)法者呢？

問(wèn)題的思考

由于行政處罰案件辦理是涉及到多個(gè)執(zhí)法環(huán)節(jié)的動(dòng)態(tài)過(guò)程，時(shí)間跨度長(zhǎng)、空間變化大，案件結(jié)案后的事后監(jiān)督不能起到事前把關(guān)的有效作用，執(zhí)法辦案中一些常規(guī)的違規(guī)行為仍然屢禁不止，一些不該發(fā)生的行為仍然存在，經(jīng)不起行政復(fù)議的法制審查或行政訴訟的司法審查，極容易出現(xiàn)行政復(fù)議被變更或撤銷(xiāo)，行政訴訟敗訴的結(jié)果。

同時(shí)，目前對(duì)稽查執(zhí)法人員管理、監(jiān)督的方式、方法、手段方面存在“五多五少”的問(wèn)題，即：靜態(tài)監(jiān)督得多、動(dòng)態(tài)監(jiān)督得少，宏觀監(jiān)督得多、微觀監(jiān)督得少，事后監(jiān)督得多、事前事中監(jiān)督得少，對(duì)案件監(jiān)督得多，對(duì)辦案行為監(jiān)督得少，內(nèi)部監(jiān)督的多、外部監(jiān)督的少。近年來(lái)稽查執(zhí)法人員違法案件呈上升勢(shì)頭，去年江蘇省質(zhì)監(jiān)系統(tǒng)有15人被檢察機(jī)關(guān)立案查處，其中稽查人員8人，占53%。

如何改變現(xiàn)有的狀況，提升監(jiān)督的針對(duì)性和有效性，規(guī)范稽查執(zhí)法人員的全部執(zhí)法行為，遏制執(zhí)法過(guò)程中的腐敗行為。鹽城市質(zhì)監(jiān)局積極探索，以行政執(zhí)法證管理為切口，將稽查人員、執(zhí)法證件、執(zhí)法活動(dòng)、辦案質(zhì)量有機(jī)融合，2012年研究出臺(tái)《鹽城質(zhì)監(jiān)系統(tǒng)行政執(zhí)法證扣分管理規(guī)定》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《管理規(guī)定》），并試點(diǎn)推行。

載體的選擇

據(jù)了解，目前幾乎所有的行政執(zhí)法部門(mén)對(duì)執(zhí)法人員的行政執(zhí)法證件管理都是側(cè)重于執(zhí)法證件的申領(lǐng)、暫扣、吊銷(xiāo)、注銷(xiāo)等方面，僅僅是就證件而證件，屬于粗放式、形式化管理，沒(méi)有將執(zhí)法人員的行政執(zhí)法活動(dòng)每一個(gè)環(huán)節(jié)與行政執(zhí)法證件有機(jī)聯(lián)系起來(lái)，導(dǎo)致部分執(zhí)法人員執(zhí)法活動(dòng)中的違規(guī)違紀(jì)行為得不到快速、對(duì)應(yīng)的糾錯(cuò)。

國(guó)家質(zhì)檢總局頒布的《質(zhì)量監(jiān)督檢驗(yàn)檢疫行政執(zhí)法證件管理辦法》中規(guī)定，《質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督行政執(zhí)法證》自發(fā)放之日起10年有效，并實(shí)行年度審核制度。根據(jù)總局該規(guī)章的規(guī)定，目前不少省質(zhì)監(jiān)系統(tǒng)對(duì)證件年審的方式是網(wǎng)上考試，并不考查執(zhí)法人員的執(zhí)法活動(dòng)或辦理的案件。在執(zhí)法證件10年有效期內(nèi)，如果不對(duì)執(zhí)法人員的執(zhí)法活動(dòng)進(jìn)行過(guò)程監(jiān)督，執(zhí)法人員容易缺乏自我約束、自我規(guī)范的意識(shí)，就容易存在“一證在手，高枕無(wú)憂(yōu)”的心理，往往在執(zhí)法活動(dòng)中、辦案過(guò)程中因隨意、失當(dāng)?shù)刃袨榍趾Ξ?dāng)事人合法權(quán)益，給案件質(zhì)量留下隱患，給質(zhì)監(jiān)部門(mén)形象帶來(lái)?yè)p害。

目前證件對(duì)應(yīng)于個(gè)人行為最有效的管理莫過(guò)于《機(jī)動(dòng)車(chē)駕駛證》，每個(gè)駕駛?cè)藛T都知道駕駛機(jī)動(dòng)車(chē)時(shí)要嚴(yán)格遵守交通法規(guī)，如果違反交規(guī)，被扣12分，就得扣留機(jī)動(dòng)車(chē)駕駛證，必須重新參加道路交通安全法律、法規(guī)的學(xué)習(xí)并接受考試，考試合格的，記分予以清除，發(fā)還機(jī)動(dòng)車(chē)駕駛證；考試不合格的，繼續(xù)參加學(xué)習(xí)和考試。應(yīng)該說(shuō)，這種管理方式對(duì)防范大量交通違規(guī)違法行為起到?jīng)Q定性的作用，讓駕駛?cè)藛T不是不敢為、不能為，而是不愿為，不想為，變被動(dòng)為主動(dòng)，這樣的制度執(zhí)行多年不變也證明了它的生命力。鹽城市質(zhì)監(jiān)部門(mén)探索執(zhí)法證件扣分管理從中得到啟發(fā)并受到鼓勵(lì)。

制度的設(shè)計(jì)

鹽城市質(zhì)監(jiān)局依據(jù)《中華人民共和國(guó)行政處罰法》、《質(zhì)量監(jiān)督檢驗(yàn)檢疫行政執(zhí)法證件管理辦法》、《質(zhì)量監(jiān)督檢驗(yàn)檢疫行政執(zhí)法監(jiān)督與行政執(zhí)法過(guò)錯(cuò)責(zé)任追究辦法》、《江蘇省行政執(zhí)法人員執(zhí)法行為規(guī)范》等規(guī)定，借鑒了公安部門(mén)駕照扣分管理的成功經(jīng)驗(yàn)，研究出臺(tái)《鹽城質(zhì)監(jiān)系統(tǒng)行政執(zhí)法證扣分管理規(guī)定》，對(duì)行政執(zhí)法人員未違法、違紀(jì)的行為進(jìn)行規(guī)范，改變了行政執(zhí)法證管理以往較多注重形式上審查的傳統(tǒng)做法。

1.怎么扣？

《管理規(guī)定》中明確，對(duì)每個(gè)持有行政執(zhí)法證的稽查執(zhí)法人員每年設(shè)12分的基礎(chǔ)分，一個(gè)記分周期為12個(gè)月，一個(gè)記分周期內(nèi)如果執(zhí)法證沒(méi)有扣滿(mǎn)12分，到下一個(gè)記分周期就自動(dòng)消除被記的分值，歸零開(kāi)始一個(gè)新的記分周期。每個(gè)記分周期扣分情況存入稽查執(zhí)法人員的個(gè)人行政執(zhí)法證管理檔案。凡稽查執(zhí)法人員不規(guī)范行為被查證屬實(shí)的，依照規(guī)定進(jìn)行扣分。按照行為的程度輕重,分為扣12分、6分、3分、2分、1分五種標(biāo)準(zhǔn)。

扣分可在稽查執(zhí)法人員的辦案現(xiàn)場(chǎng)、執(zhí)法文書(shū)、案卷評(píng)查、信訪投訴、媒體監(jiān)督、社會(huì)監(jiān)督等環(huán)節(jié)，采取平時(shí)扣分和督查扣分相結(jié)合的方式進(jìn)行。對(duì)每個(gè)稽查執(zhí)法人員的現(xiàn)場(chǎng)督查每年不少于3次。

2.扣什么？

從工作紀(jì)律、執(zhí)法程序、行政處罰實(shí)施、案件辦理質(zhì)量、廉潔公正執(zhí)法等5個(gè)方面列出55項(xiàng)扣分的情形進(jìn)行扣分，其中工作紀(jì)律10條、執(zhí)法程序23條、實(shí)施行政處罰9條、案卷質(zhì)量7條、廉潔公正執(zhí)法6條。廉潔公正執(zhí)法各條除扣分外，違法違紀(jì)應(yīng)追究責(zé)任同時(shí)給予黨、政紀(jì)處理，或移交司法機(jī)關(guān)追究刑事責(zé)任。

3.誰(shuí)來(lái)扣？

稽查行政管理部門(mén)為扣分督查的牽頭實(shí)施機(jī)構(gòu)，法制部門(mén)、紀(jì)檢監(jiān)察部門(mén)配合這一制度實(shí)施?；椴块T(mén)主要負(fù)責(zé)執(zhí)法人員的辦案現(xiàn)場(chǎng)行為督查，這一過(guò)程相對(duì)比較靈活，可以隨執(zhí)法人員一同辦案進(jìn)行監(jiān)督，也可單獨(dú)向行政相對(duì)人或案件相關(guān)人員進(jìn)行調(diào)查；法制部門(mén)主要從執(zhí)法文書(shū)、案卷評(píng)查、同類(lèi)案件比照、行政復(fù)議、行政訴訟等方面來(lái)檢查執(zhí)法人員在辦案過(guò)程中的不足和違規(guī)；紀(jì)檢監(jiān)察部門(mén)主要從信訪投訴、媒體反響、社會(huì)監(jiān)督等環(huán)節(jié)來(lái)發(fā)現(xiàn)執(zhí)法人員在辦案過(guò)程中存在的問(wèn)題。三部門(mén)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題視情節(jié)扣分，每日進(jìn)行匯總，由同級(jí)稽查行政管理部門(mén)對(duì)執(zhí)法人員進(jìn)行記分通告。

4.扣滿(mǎn)呢？

執(zhí)法人員被扣分年累計(jì)達(dá)到8分的，提醒談話(huà)一次；8分以上11分（含）以下的，誡勉談話(huà)一次。提醒談話(huà)、誡勉談話(huà)由同級(jí)稽查管理部門(mén)負(fù)責(zé)人組織實(shí)施，報(bào)同級(jí)紀(jì)檢監(jiān)察部門(mén)備案。稽查執(zhí)法人員個(gè)人被扣分年累計(jì)達(dá)到12分的，取消當(dāng)年評(píng)先評(píng)優(yōu)以及評(píng)選辦案能手、優(yōu)秀案件的資格。

被扣分值累計(jì)達(dá)到12分的或者按照總局《質(zhì)量監(jiān)督檢驗(yàn)檢疫行政執(zhí)法證件管理辦法》規(guī)定應(yīng)當(dāng)暫扣行政執(zhí)法證的，必須接受為期3天～5天的法律、法規(guī)及稽查業(yè)務(wù)考試、辦案技能測(cè)試等，費(fèi)用由個(gè)人承擔(dān)。考試合格的，記分予以清除，發(fā)還暫扣的行政執(zhí)法證；考試不合格的，繼續(xù)參加學(xué)習(xí)和考試。

行政執(zhí)法證件扣分管理這一制度以執(zhí)法行為為考核環(huán)節(jié)、以執(zhí)法證件為考核載體、以稽查人員為考核對(duì)象。較好地解決執(zhí)法管理工作中對(duì)稽查人員執(zhí)法行為監(jiān)督、考核的難題，讓稽查執(zhí)法人員重視執(zhí)法的榮譽(yù)，對(duì)不符合規(guī)范的行為不敢為、不愿為，不想為，使執(zhí)法辦案中一些屢禁不止的違規(guī)違紀(jì)行為能得到明顯減少，案件質(zhì)量得到明顯提高，部門(mén)形象得到明顯提升，對(duì)于規(guī)范執(zhí)法行為、強(qiáng)化法治意識(shí)、防范執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)、預(yù)防職務(wù)犯罪將會(huì)起到積極的作用。