黃建軍

(1.南京師范大學 公共管理學院，江蘇 南京 210046;2.北京大學 政府管理學院，北京 100871)

權力作為政治生活中一個普遍的政治現(xiàn)象，反映的是人與人之間的一種特殊的社會關系。權力的特性決定了權力走向腐敗的過程對于不同環(huán)境和條件下的不同人是千差萬別的，因此，權力腐敗和權力制約一直是社會關注的焦點問題。中國共產黨的性質和宗旨也決定了其同權力腐敗的現(xiàn)象是水火不相容的。權力腐敗就是國家公職人員出于私人目的而濫用公共權力和公共資源的行為，而權力制約是權力所有者運用民主法治等手段，通過多種有效途徑，對權力行使者進行限制和約束。當前我國社會處于轉型期，在黨和國家加大懲治和預防腐敗力度的新形勢下，權力腐敗具有共有的規(guī)律和新的特點，更加復雜多樣，更加隱蔽，甚至具有很深的潛伏性，客觀上也加大了規(guī)范權力運行和預防腐敗的難度。

一、權力腐敗的形成原因分析

權力與腐敗之間的內在聯(lián)系，已經(jīng)成為人們無法擺脫的經(jīng)驗事實。在“皇權天授”的私有王權制度中，專制權力本身就是腐敗制度的象征。如果社會生活中權力真正掌握在公眾的手中和公眾的代表手中，就不會成為少數(shù)人謀私的工具。但在現(xiàn)有條件下，公共權力還不可能在全社會公眾中直接行使，而只有通過公眾的代表來間接集中行使，這就導致了權力所有者與權力使用者分離，從而必然產生了權力腐敗的可能。

我國當前社會的腐敗主要就是權力腐敗，社會腐敗又是權力腐敗蔓延的惡果。因此，在一定意義上可以說，在我國現(xiàn)在的條件下，權力發(fā)生腐敗也是我國社會生活中腐敗滋生、蔓延的一個重要根源。作為社會主義國家，根據(jù)憲法規(guī)定“國家的一切權力屬于人民”，“黨必須在憲法和法律的范圍內活動”，我們的國家制度在本質上不會、也不允許有濫用權力、以權謀私的權力腐敗行為，但是，我國當前的社會在一定范圍內還相當嚴重地存在著權力腐敗。這是因為:

(一)權力腐敗形成的歷史因素。我們的一切權力屬于人民，但在其實現(xiàn)形式上還不可能達到馬克思主義經(jīng)典作家們所設想的“重要的就是普遍吸收所有的勞動者來管理國家”［1］那種民主高度發(fā)展的目標，領導權和社會管理權主要還是通過各級黨政機關來行使。同時由于我國封建社會制度遺留下的集權專制、家長制等思想的影響;在革命戰(zhàn)爭環(huán)境和計劃經(jīng)濟時代形成的高度統(tǒng)一、集中體制的權力運行方式，這些都使權力被極大地強化起來。雖然在特定的歷史的時期里有其存在的必要性、合理性，但在今天的社會環(huán)境中，就暴露了出許多弊端，潛藏著滋生腐敗的可能性。正如鄧小平所說:“權力過分集中，妨礙社會主義民主制度和黨的民主集中制的實行，妨礙社會主義建設的發(fā)展，妨礙集體智慧的發(fā)揮，容易造成個人專斷，破壞集體領導，也是在新的條件下產生官僚主義的一個重要原因?！保?］我們的政治體制改革，正是要用法律制度來規(guī)范權力，革除這樣的弊端，建設中國特色的社會主義民主政治。但是，這種改革才剛剛開始，在完備而有效的行政管理體制確立以前，舊的政治體制下的權力，在其權限、職能、運行方式等都缺乏規(guī)范的情況下，仍然可能被濫用，并使之用來謀取私利。

(二)權力腐敗形成的思想原因。權力本身并不發(fā)生效力，只有與權力行使的主體結合，才能顯示其作用，這就是說，權力的行使與權力行使的主體密切相關，權力行使者的素質將直接影響著權力公有職能作用的發(fā)揮，權力行使者的素質因受外部環(huán)境的影響而處于變化的動態(tài)狀態(tài)，如果權力行使者的意志薄弱，就會給權力腐敗提供了賴以生殖繁衍的土壤，就使一些意志薄弱者容易成為權力的“奴隸”而漸漸“腐化”起來。毛澤東在建國前夕就諄諄告誡我們:“可能有這樣一些共產黨人，他們是不曾被拿槍的敵人征服過的，他們在這些敵人面前不愧英雄的稱號;但是經(jīng)不起人們用糖衣裹著的炮彈的攻擊，他們在糖彈面前要打敗仗。我們必須預防這種情況。”［3］近幾年來，一些地方和單位對黨員領導干部的思想政治教育抓得不緊，拜金主義、享樂主義和極端個人主義在一部分黨員領導干部中滋長，妄圖僭越按勞分配制度，利用職權，追求不勞而獲的寄生生活，導致了違法亂紀，權力腐敗行為惡性發(fā)展，也是權力腐敗得以蔓延的一個重要原因。甚至一些黨員干部不注意黨性修養(yǎng)和世界觀的改造，對政治理論學習不感興趣，理想和信念產生動搖，對當前所從事的事業(yè)信心不足，對中國特色社會主義道路產生疑慮，所有這些，成為今日腐敗之風發(fā)展蔓延的思想根源。

(三)權力腐敗形成的經(jīng)濟原因。近年來，我國的腐敗現(xiàn)象呈現(xiàn)蔓延的勢頭，不僅涉案人員的級別越來越高，出現(xiàn)了小權小腐敗，大權大腐敗的現(xiàn)象，而且很多查處的重大腐敗案件是“窩案”、“串”。主要因為在經(jīng)濟體制方面，我國長期以來政企不分的體制，一些舊的經(jīng)濟關系仍然存在，社會生產關系在自我調整和完善中還充滿著矛盾，一些到國計民生的重要生產資料要素如原材料、能源、信貸、鐵路運輸?shù)鹊呐渲脵鄥s仍然被政府部門掌握，并且采用計劃經(jīng)濟的方式進行配置，這就很容易出現(xiàn)經(jīng)濟利益的尋租活動，尋租空間越來越大，尤其是某種特權與經(jīng)濟利益結合時就會導致權錢交易的權力經(jīng)濟，這就是權力腐敗的經(jīng)濟根源，進一步導致了權力腐敗活動的升級和蔓延。

(四)權力腐敗形成的體制原因。主要為新舊體制轉換造成的宏觀分配體制和權力制約機制的失衡，在改革開放之前的體制上，社會價值的分配基本上采取指令性計劃分配，而且主要是針對國營單位，這種分配體制，雖然不利于經(jīng)濟的全面騰飛，但保證了這種體制范圍內的分配相對合理性。改革開放以后，指令性分配體制被改變，新體制設想運用市場機制達成合理分配，但由于市場機制不健全，理想的設計暫時難以實現(xiàn)，這樣，價值分配的不合理性便無可避免，致使大量的單位和個人不得不想方設法獲得必需的資源和價值，如果社會調控系統(tǒng)不滿足這一要求的話，公共權力就會引向非公共的運用，一旦對權力的制約失衡，就必然要導致腐敗現(xiàn)象的出現(xiàn)。

(五)權力腐敗形成的機制原因。權力監(jiān)督機制的不健全，為權力腐敗的滋生蔓延網(wǎng)開一面，既然權力是公有的，也就必須由公眾來管理，但權力行使者執(zhí)掌著權力，如果沒有有效的監(jiān)督，就必然產生權力成為個人私有權而導致腐敗，歷史的事實已經(jīng)證明。因此，我國現(xiàn)有的權力監(jiān)督體制不夠健全，監(jiān)督體制甚至相互牽制、職責不明，一定程度上形成了監(jiān)督不力的狀況，必然導致權力腐敗的滋生。

二、權力制約的必要性和可能性

由于權力本身的擴張性和侵犯性使人們意識到，充滿野性和擴張的權力并不是任何時候都可以為所欲為的，權力的運行從來都離不開制約，即使在極端集權的封建社會，君主也要受到祖宗章法、國家常設監(jiān)察機構等方面的制約。權力制約是人類社會中特有的現(xiàn)象，人類社會必然要運用權力制約來為自己提供保障，從國家產生之日起，權力就成為支配社會運轉的正常力量。權力失去制約會導致權力濫用和權力腐敗，這是人類發(fā)展歷史所揭示的重要規(guī)律，要防止權力濫用和反對權力腐敗，就必須讓權力得到制約和監(jiān)督。

(一)權力制約的必要性

1.代議制民主要求對權力進行制約。根據(jù)社會契約論，一切權力原本是屬于人民的，但由于社會事務的復雜性，加上理論和現(xiàn)實兩方面的限制，在現(xiàn)實政治活動中，正如密爾在其《代議制政府》中所說的那樣:“所有的人親自參加公共事務是不可能的”。［4］因此，對于現(xiàn)代的國家來說，國家的治理只能采取代議制或者間接民主的方式來進行。而代議制和間接民主都需要人們經(jīng)由法定的程序和方式選舉出自己的代表，讓選舉出來的代表替代自己行使權力管理國家和公共事務，而在此過程之中，自己的意志、利益和意愿也得以表達和實現(xiàn)。

當然，這其中也存在著諸多風險，一旦權力失去約束，它就可能違背權力所有者的意志，憑借著權力行使者的意志和情緒運行，使權力的行使不利于權力的所有者或者偏袒部分所有者，因此，“權力的行使，常常以無情的不可忍受的約束為標志;在它自由統(tǒng)治的地方，它易于造成緊張、摩擦和突變”。［5］故而，只有對權力進行有效的制約才能平衡權力所有者和行使者之間的關系。一方面，權力所有者通過對權力的控制和引導，使之朝著保護自己利益的方向前進，確保自身合法權益的實現(xiàn);另一方面，授受關系中權力所有者讓渡的只是使用權并不是所有權，其本身意味著權力所有者有資格制約和監(jiān)督一切權力行為，當權力所有者對權力使用者不滿時，所有者有權撤換代表來維護自己的利益。

2.權力腐敗的災難性后果要求對權力進行制約。權力腐敗具有很強的腐蝕性和社會危害性，是現(xiàn)代國家和政黨肌體的毒瘤。盡管中外學界關于腐敗的定義五花八門，但是，對于權力腐敗，學界也存在著如下三點共識:第一，權力腐敗的主體一般來說主要是國家的公務人員;第二，權力腐敗的主要目的是以公權來牟取私利，當然，這里所說的“私利”可以是具體個人的利益，也可以是小團體和部門的利益;第三，權力腐敗所表現(xiàn)出的徇私舞弊、濫用職權等行為具有極大的社會危害。腐敗嚴重腐蝕黨風黨紀，破壞黨群干群關系，甚至動搖黨和政府的合法性，嚴重影響社會安定。近幾年來，我國權力腐敗涉案官員級別之高，涉案金額之巨都達到了令人震驚的地步，而部分腐敗案件情節(jié)十分惡劣，對社會造成了嚴重危害，導致大量公共財產流失海外，同時也加劇了我國社會的兩極分化，損害了社會公平公正原則，人民群眾深惡痛絕，更重要的是，腐敗嚴重破壞了黨和政府在人民群眾心目中的形象，當群眾的不滿情緒被激化時就可能引起社會動蕩。權力腐敗的巨大危害性是任何國家和社會都無法回避的難題，作為社會主義國家更應該注意到腐敗的危害性，腐敗還可能使黨的路線方針政策得不到落實，阻礙社會健康發(fā)展。同時，腐敗還可能破壞地區(qū)和全球經(jīng)濟秩序，阻礙全球化的進程。因此，權力制約勢在必行。

(二)權力運行過程的可控性使權力制約成為可能

權力運行的行使過程很可能會受到種種因素的干擾和作用，以至于權力行使的狀況和后果受到扭曲，而為了防止這種扭曲的產生，保障權力的有效運行就必須對權力運行過程進行必要的控制，這實際上使對權力進行制約具備了可能。

第一，權力運行的可控性體現(xiàn)在權力必須在憲法和法律規(guī)定的范圍內運行。權力運作是指權力主體依據(jù)一定的利益與目的實施權力的行為，同時將該行為產生的結果反饋回來的全過程。為了保證權力的統(tǒng)一性，各個權力主體不能按照自己的權力認知水平和能力來行使權力，而必須按照憲法和法律的規(guī)定來行使權力，保證權力運行的公正性，任何超越憲法和法律的權力行為，不論動機如何，達成何種結果，都是非正義行為。

第二，權力運行過程中必須以相應的責任為保證。這里所說的“責任”是指根據(jù)法律法規(guī)規(guī)定權力主體所必須履行的義務。權力不能是無限和沒有代價的，而必須經(jīng)由合理的界定而承擔一定的責任。如果有權無責，那么權力運行就會失去控制，反之，有責無權，則責任必將落空，確保權力和責任的對等和統(tǒng)一是保證權力正常運行的必要前提。也就是說法律賦予一項權力，必然同時設定相應的責任，確立責任法定原則，當然責任的輕重與權力的大小相適應，有多大的權力就必須承擔多大的責任，確保權責一致，同時做到違責必究。

第三，權力運行中嚴格科學的程序機制有助于減少乃至消除權力運行過程中的隨意性和非公共性。所謂的權力運行機制是指，關于權力行使和運作的一整套規(guī)范、程序和基本制度安排，而科學的程序機制是保證權力沿著正確軌道運行的重要條件和必要環(huán)節(jié)，可以通過對權力運行主體權限的限制，權力運行過程的安排以及權力運行細節(jié)的規(guī)則設定等來達到對權力制約的目的。

三、權力腐敗制約機制的構建

反權力腐敗是一個世界性的難題，僅僅依靠類似嚴打之類的突擊行動雖能在短期內查出一批腐敗案件和產生震懾作用，但并不能從根本上遏制權力腐敗，反而容易迭陷運動存則治腐效果彰，運動亡則治腐效果熄這樣的怪圈。為了從根本上實現(xiàn)對權力腐敗的有效治理，必須著力構建權力監(jiān)督制約的長效機制。

(一)加強道德建設，強化權力腐敗的自我制約

道德作為一種行為規(guī)范，其主要功能就是調節(jié)個體與個體、個體與群體、個體與社會之間的關系。公務道德作為道德的一種類型，所調節(jié)的是公務人員與公務人員、公務人員與公共組織、公務人員與公眾、公務人員與社會之間的關系。公務道德的核心價值導向就是為公眾服務的意識和精神?！翱上У氖牵诋斀竦恼芾眍I域，充滿了曖昧的倫理環(huán)境，道德的言論越來越少，道德如果不是完全無意義的，也變成了相對的，并視倫理的研究為荒唐的、不相干的，我們既缺乏一致認同的道德準則，也缺乏對道德追求的關注?！保?］

我國公共管理領域亦存在著公務道德建設短缺的問題，因此需要進一步加強公務道德建設，發(fā)揮道德在反權力腐敗中的積極作用，建立公務人員自律約束機制，搞好黨政領導干部廉潔自律，也是反權力腐敗工作十分重要的環(huán)節(jié)，領導干部廉潔自律，自覺練好拒腐防蝕的“內功”，是反權力腐敗的治本措施。

(二)加強權力制衡，強化權力腐敗的體制制約

一般來說，黨內約束規(guī)范化意指將黨的各方面工作和各項活動都納入到黨的制度規(guī)范運行的正確軌道，它在本質上是一種治黨管黨的狀態(tài)和方式。推進黨內約束規(guī)范化，一是要健全黨內制度規(guī)范。包括健全黨的領導制度、民主集中制、民主生活制度以及干部管理制度等一系列制度規(guī)范。根據(jù)中國經(jīng)濟社會發(fā)展對執(zhí)政黨提出的新要求，根據(jù)人民日益增長的物質和精神需求對執(zhí)政黨提出的新期待，根據(jù)新形勢下黨內腐敗出現(xiàn)的新動態(tài)和新情況，對已有的制度規(guī)范加以廢止、修改、補充和完善，增強制度規(guī)范的具體性、可操作性和系統(tǒng)，從而形成與時俱進的制度新規(guī)范。二是要堅決貫徹違紀必究的原則，增強黨內制度規(guī)范的威懾力。黨內制度規(guī)范作為黨的意志的集中體現(xiàn)，必須成為對黨員的一種強制性規(guī)定。也廣大黨員尤其是黨員干部必須嚴格遵守黨內制度規(guī)范，自覺按照黨內制度規(guī)范的要求行事，違背了黨內制度規(guī)范，那么無論其權力大小和地位高低，都必須一律平等地受到相應的懲罰。這樣才能切實保證黨內制度規(guī)范的嚴肅性和威懾力。

(三)增強民主黨派參政議政的監(jiān)督成效

民主黨派的基本職能就是參政議政和民主監(jiān)督，它作為各民主黨派促進執(zhí)政黨實現(xiàn)決策民主化和科學化的一種途徑和方式，有助于增進黨政機關完善自身工作，并具有廣泛性、協(xié)商性及一定權威性等特點。我國的監(jiān)督體系是一個復雜的大系統(tǒng)，不僅有民主黨派的民主監(jiān)督，還有執(zhí)政黨本身的紀檢監(jiān)督、人大的權力監(jiān)督、輿論監(jiān)督、司法監(jiān)督、審計監(jiān)督、群眾監(jiān)督等等。正如任何系統(tǒng)內部諸要素之間和系統(tǒng)與系統(tǒng)之間具有關聯(lián)性一樣，民主黨派的民主監(jiān)督在實施過程中不可避免地甚至也要與其他形式的監(jiān)督發(fā)生橫向和縱向的聯(lián)系，“民主黨派監(jiān)督的咨詢、反饋和警示功能的最終發(fā)揮作用，必須通過權力監(jiān)督和其它監(jiān)督才能更好地發(fā)揮作用，形成監(jiān)督合力，取得最佳的監(jiān)督效果?！保?］33民主黨派與我國其他形式監(jiān)督之間進行協(xié)同配合，從而更有效地發(fā)揮自身的監(jiān)督職能。

(四)健全法律法規(guī)，強化權力腐敗的法制制約

建立健全具有中國特色的反腐倡廉法律法規(guī)，強化權力腐敗的法制制約，對我國經(jīng)濟、政治、社會和文化建設具有巨大而深遠的現(xiàn)實意義。健全法律法規(guī)，強化權力腐敗的法制制約，是推動社會主義市場經(jīng)濟持續(xù)健康發(fā)展的必然要求。在繼續(xù)深化經(jīng)濟體制改革，完善社會主義市場經(jīng)濟的過程中，必須盡可能減少權力與資本結盟的現(xiàn)象，以治理和預防權貴資本主義的發(fā)生和蔓延。在我國社會主義市場經(jīng)濟體制改革進程中，已經(jīng)出現(xiàn)了資本和權力聯(lián)姻的現(xiàn)象，并產生了某些分利聯(lián)盟，從而嚴重阻礙了社會主義市場經(jīng)濟的健康運行。造成這種現(xiàn)象的原因很多，但其中一個不容忽視的原因就是，我國現(xiàn)行的法律法規(guī)、政策制度等還不夠健全和完善，這樣就讓某些國家公職人員有機會利用市場經(jīng)濟改革的契機把公共權力作為謀取私人利益的工具。反權力腐敗的斗爭要取得根本性成效，既需要從政治體制改革角度著手，推進體制的創(chuàng)新，又離不開法律法規(guī)的完善，只有在健全法律法規(guī)的基礎上，加強重法促廉的力度，才能提高反權力腐敗的權威性和威懾力。

(五)加強輿論約束，強化權力腐敗的社會制約

在現(xiàn)代社會，隨著政治民主化浪潮的興起和發(fā)展，輿論監(jiān)督作為反權力腐敗的重要途徑日益顯示出其不可忽視的地位和功能。

首先，要強化新聞媒介對權力腐敗行為的輿論約束功能。新聞媒介要充分發(fā)揮自身的輿論宣傳優(yōu)勢，加強對權力腐敗行為的輿論約束，一要加強對社會熱門話題、熱點問題的報道。要緊緊圍繞當前反權力腐敗斗爭的實際，針對斗爭中表露出來的熱門話題和熱點問題，進行采訪報道，通過及時對社會熱門話題進行輿論導向，澄清廣大群眾對反權力腐敗斗爭的模糊認識，確立把反權力腐敗的斗爭進行到底的信心和決心，二要加強對反權力腐敗斗爭形勢和任務的宣傳。要使廣大群眾充分了解當前反權力腐敗工作重點與進展情況，從而調動廣大群眾參與輿論監(jiān)督的積極性，積極投身到當前反權力腐敗的斗爭中來。三要加強對社會腐敗現(xiàn)象和腐敗分子的輿論譴責。對拒不接受監(jiān)督、膽敢冒天下之大不韙的頂風違紀者，要調動新聞輿論工具，對其進行公開曝光，可采取跟蹤報道、實況轉播、現(xiàn)場采訪等多種形式對腐敗行為予以譴責，使其丑陋面貌暴露在光天化日之下。

其次，輿論監(jiān)督的方式很多，當前一個全新的概念、理念和模式是網(wǎng)絡反腐。作為信息化時代的產物，“網(wǎng)絡反腐實際上是利用互聯(lián)網(wǎng)這種電子媒體進行批評、檢舉、揭發(fā)、控告、發(fā)表文論等。與傳統(tǒng)的輿論監(jiān)督方式相比，網(wǎng)絡監(jiān)督更直接、更徹底、更真實、更尖銳、更隱蔽、更能保護監(jiān)督者的合法權益?！保?］對于網(wǎng)絡反腐敗模式，不能加以簡單否定或肯定，需要在掌握詳盡信息、客觀分析、理性歸納的基礎上，總結其興起的根本原因，歸納目前為止所獲得的治理經(jīng)驗，并在此基礎上推廣與完善，以實現(xiàn)其最大功效。有學者認為，“網(wǎng)絡監(jiān)督的勃興是我國經(jīng)濟、科技以及腐敗形勢發(fā)展到一定程度的必然結果，網(wǎng)絡技術的發(fā)展和網(wǎng)絡的普及、民眾民主意識覺醒、參政議政意識加強和公平正義觀念驅動、腐敗現(xiàn)象屢禁不止、反腐機制不健全、民意表達不暢通”［9］等是網(wǎng)絡監(jiān)督興起的原因，網(wǎng)絡監(jiān)督逐漸成為新時期公民政治參與的嶄新形態(tài)，當然，構建網(wǎng)絡反腐新模式，形成權力制約新形式，絕非一蹴而就之事，而是需要采取一系列對策措施和構建相應的支撐條件來漸進式地推進，在網(wǎng)絡反腐新模式的眾多支撐性條件中，制度支持和法律機制尤為重要。

四、結語

反權力腐敗是執(zhí)政黨遇到的一個重大歷史性課題。反權力腐敗斗爭是一項長期而艱巨的任務，是對中國共產黨人的又一次嚴峻考驗。2010年12月29日，中國首次發(fā)布《中國的反腐敗和廉政建設》白皮書，白皮書總結了中國政府自成立以來，開展懲治和預防腐敗的成果，中國共產黨人為建立健全懲治和預防腐敗體系而進行的不懈努力，是中國特色社會主義民主政治建設的具體體現(xiàn)。依靠制度創(chuàng)新從源頭上預防和治理腐敗，是中國共產黨人在建設社會主義市場經(jīng)濟的過程中逐步形成的反腐敗新思路，但制度建設要做到相互配套和充分發(fā)揮作用都還需要相當一段時間，需要作出更大的努力進行反腐敗制度建設。當代中國的反腐敗是一個系統(tǒng)工程，需要一種綜合性的戰(zhàn)略，應當尋求科學的反腐戰(zhàn)略和反腐制度，優(yōu)化反腐敗的宏觀制度環(huán)境，完善反腐倡廉的具體制度安排。制度的生命力在于執(zhí)行力，反腐倡廉工作的成效，取決于制度的制定，更取決于制度的執(zhí)行。當代中國的反權力腐敗亟需沿著以下方向進一步探索:不斷深化經(jīng)濟和政治體制改革，發(fā)展黨內民主、推進黨務政務公開、加強集體領導。在權力制約問題上，堅持權力配置科學、權力界限明確、權力行使依法、權力運行公開，其核心是讓權力在陽光下運行，重點是加強對領導干部監(jiān)督，關鍵是發(fā)揮群眾的監(jiān)督作用，形成各種監(jiān)督機構、監(jiān)督力量的監(jiān)督合力等，探索建立符合中國特色社會主義要求的科學的權力配置和運行機制，隨著權力腐敗現(xiàn)象的減少，反腐敗和廉政建設的科學化水平將會進一步提升。

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