萬艷霞

（廣西師范大學(xué)政治與行政學(xué)院，廣西桂林541006）

胡錦濤總書記在“省部級(jí)主要領(lǐng)導(dǎo)干部社會(huì)管理及其創(chuàng)新專題研討班”開班典禮上對(duì)于社會(huì)管理創(chuàng)新進(jìn)行了闡述，提出了寓管理于服務(wù)中的理念，強(qiáng)調(diào)依靠群眾、服務(wù)群眾，并通過更加精細(xì)化的社會(huì)政策設(shè)計(jì)與實(shí)施過程，提升社會(huì)管理科學(xué)化水平。在處置群體性事件中融入現(xiàn)代社會(huì)管理創(chuàng)新理念對(duì)于和諧社會(huì)的構(gòu)建具有重大意義。[1]

群體性事件是指特定群體或不特定多數(shù)人聚合臨時(shí)形成的偶合群體，通過沒有合法依據(jù)的規(guī)模性聚集、表達(dá)訴求和主張，或直接爭(zhēng)取和維護(hù)自身利益，或發(fā)泄不滿、制造影響，因而對(duì)社會(huì)秩序和社會(huì)穩(wěn)定造成重大負(fù)面影響的各種事件?？煞譃榫S權(quán)抗?fàn)?、社?huì)糾紛、有組織犯罪、泄憤事件四類,具有復(fù)雜性、組織性、效仿性、破壞性和反復(fù)性等基本特征。[2]

根據(jù)國家有關(guān)部門公布的資料,最近十年來發(fā)生的群體性突發(fā)事件在迅速增加。全國群體性事件1993年8709宗,此后一直保持快速上升趨勢(shì),1999年總數(shù)超過32000宗,2003年60000宗,2004年74000宗,2005年84000宗,2006年達(dá)到90000宗,其中以工人和農(nóng)民為主體的維權(quán)性事件約占了全部社會(huì)群體性事件的75%以上。2005年全國農(nóng)村共發(fā)生群體性事件30300多起，其中因土地引起的群體性事件約19700起,占農(nóng)村群體性事件的65%以上。[3]這些事件基本上是群體性維權(quán)事件，其性質(zhì)都是圍繞利益的合法性之爭(zhēng)，無政治性權(quán)力之爭(zhēng)，其目的是主張自己的利益，以期問題得到公開、公正、公平解決，利益得到合法、合理的實(shí)現(xiàn)。

群體性事件的處置是社會(huì)管理創(chuàng)新的一項(xiàng)重要內(nèi)容，是社會(huì)管理創(chuàng)新的應(yīng)有之意，其處置的成功與否關(guān)乎到社會(huì)管理創(chuàng)新成功與否。

一、社會(huì)管理創(chuàng)新中群體性事件處置的困境

（一）事件處置權(quán)威部門對(duì)群體性事件性質(zhì)掌握不準(zhǔn)確，導(dǎo)致處置被動(dòng)甚至錯(cuò)誤

公安部2000年制定的《公安機(jī)關(guān)處置群體性治安事件規(guī)定》將群體性事件定義為：群體性治安事件是指聚眾共同實(shí)施的違反國家法律、法規(guī)、規(guī)章，擾亂社會(huì)秩序，危害公共安全，侵犯公民人身安全和公私財(cái)產(chǎn)安全的行為。其實(shí)質(zhì)是從公安部門自身工作的角度來研究問題，其結(jié)果是在理論與實(shí)踐上忽略了群體性事件的其他方面的分析，使相關(guān)部門缺乏對(duì)此事件的正確認(rèn)識(shí)，脫離實(shí)際，導(dǎo)致處置過程中的被動(dòng)甚至處置錯(cuò)誤。

1.處置部門處置思維與模式的錯(cuò)誤。當(dāng)前社會(huì)管理主要存在著傳統(tǒng)管理方式落后、社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制部門缺失等問題，有些部門遇到群體性事件，處置的思維模式依舊是習(xí)慣性的階級(jí)斗爭(zhēng)模式，或者叫敵我斗爭(zhēng)模式?？吹揭粋€(gè)異己的利益群體出現(xiàn)，立刻喚醒敵情意識(shí)，人民內(nèi)部矛盾便轉(zhuǎn)化為敵我矛盾，各種對(duì)付敵人的手段都用上了。顯然，這種思維模式對(duì)現(xiàn)實(shí)的判斷與事實(shí)真相往往距離很遠(yuǎn)，敵對(duì)思維模式在一層一層的事件處理模式中一再出現(xiàn)。烏坎事件中某些部門的相關(guān)人員就曾談到境外敵對(duì)勢(shì)力，談到爛媒體介入，然后就是威脅，這就是典型的敵對(duì)思維模式。

2.漠視甚至不承認(rèn)群眾利益、機(jī)械僵化的維穩(wěn)性思維模式。受傳統(tǒng)思維中的“全能國家”、“強(qiáng)政府、大社會(huì)”的社會(huì)管理格局的影響，不少基層政府維穩(wěn)的基本思路，就是淡化甚至廢棄國家司法的權(quán)威，強(qiáng)化行政權(quán)力的調(diào)控及高壓權(quán)威，動(dòng)用財(cái)政力量，花錢買穩(wěn)定，欺騙哄服公眾，甚至通過行政權(quán)威壓服公眾。哄服、壓服、封閉、欺騙、封鎖輿論、秘密監(jiān)視、花錢買穩(wěn)定、動(dòng)用武力等各種手段打擊領(lǐng)頭者，關(guān)押與遣送上訪群眾，甚至動(dòng)用黑勢(shì)力打死暗殺上訪群眾，死不承認(rèn)公權(quán)力的失誤和過錯(cuò)等現(xiàn)象常見諸報(bào)端。所采取的都是“應(yīng)急式”、“權(quán)宜式”的處置方法，而不是建立常規(guī)式的及時(shí)準(zhǔn)確地真正解決群眾正當(dāng)利益訴求的處置方式。

（二）權(quán)威部門的官僚主義和腐敗行為導(dǎo)致群體性事件處置不及時(shí)

當(dāng)前我國處于社會(huì)轉(zhuǎn)型期，隨著社會(huì)管理創(chuàng)新格局的推進(jìn)，政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)各方面改革的深入，經(jīng)濟(jì)、社會(huì)領(lǐng)域不可避免地會(huì)出現(xiàn)一些紛繁復(fù)雜的矛盾和問題,導(dǎo)致群體性事件數(shù)量的急劇上升，究其根源，在很大程度上是因?yàn)樯鐣?huì)管理主體以公權(quán)謀私利,嚴(yán)重?fù)p害了黨和政府的形象,引起群眾強(qiáng)烈不滿,而這種不滿情緒往往轉(zhuǎn)移到政府身上。群體性事件發(fā)生后,群眾受不滿情緒影響,把當(dāng)?shù)卣曌鲗?duì)立面,而相關(guān)政府部門沒有及時(shí)正面回應(yīng)群眾訴求，導(dǎo)致群眾對(duì)政府發(fā)布的信息不信任,又進(jìn)一步加劇了事態(tài)的擴(kuò)大和發(fā)展。也正因?yàn)槿绱?缺乏對(duì)當(dāng)?shù)卣湃胃械娜罕?總是想方設(shè)法把事情鬧大,以引起上級(jí)部門的關(guān)注和重視。而當(dāng)?shù)卣拖嚓P(guān)利益集團(tuán)希望大事化小、小事化了，往往采取回避不作為的處置方式，阻攔媒體，隱瞞事實(shí)真相，使群體性事件錯(cuò)過最佳處置時(shí)間。烏坎村群體性事件從2011年9月爆發(fā)，到2011年12月廣東省委工作組的進(jìn)駐處置，時(shí)間長達(dá)三個(gè)月，就是一個(gè)很好的例證。

（三）利益訴求渠道缺失，導(dǎo)致群體性事件處置制度供給不足

現(xiàn)在社會(huì)管理的體制仍采取部門負(fù)責(zé)制，守土有責(zé)，各個(gè)部門按照上面原則的要求，落實(shí)各自的工作，由各個(gè)部門按照自己的權(quán)力范圍確定工作要求。這種體制，固然對(duì)工作落實(shí)有效，但也使工作按部就班、呆板，往往是守著最保守的那條線而漠視民眾訴求，這種體制長期運(yùn)轉(zhuǎn)，老百姓的不滿不可避免地會(huì)積累起來。公民權(quán)益受損而又不能得到公正解決時(shí),就要通過制度化的利益表達(dá)、溝通與協(xié)調(diào)渠道來尋求救濟(jì)。但是,一些個(gè)別的基層干部卻出于“政績”、私利等考慮,隱瞞下情，掩蓋矛盾，堵塞言路，壓制民意,使得弱勢(shì)群體的呼聲不能及時(shí)反映到上級(jí)黨委政府那里。于是,愈來愈多的公民開始走向暴力性的非制度性參與,從而使社會(huì)公共秩序受到危害。[4]資料顯示，全國大部分群體性事件發(fā)生的一個(gè)主要原因即是群眾無法通過正常法定的程序表達(dá)自己的利益訴求，一些地方政府漠視人民群眾的利益要求，致使群眾不惜使用暴力來解決社會(huì)沖突。

二、烏坎事件處置給予社會(huì)管理創(chuàng)新的啟示

《南方日?qǐng)?bào)》2011年12月20日?qǐng)?bào)道：中紀(jì)委委員、廣東省委副書記朱明國在陸豐市干部群眾大會(huì)上宣布：省委、省政府高度重視和關(guān)心烏坎村群眾的利益訴求，決定成立省工作組，以最大決心、最大誠意、最大努力解決群眾的合理訴求，盡快恢復(fù)烏坎村正常的生產(chǎn)生活和社會(huì)秩序。此前一天，汕尾市已表示收回被征耕地，烏坎村黨支部書記、村委會(huì)主任已被“雙規(guī)”。此后，政府方面間接承認(rèn)了村自治組織，釋放了前期被關(guān)押的村民代表，村民們也移開了路障，收回了橫幅，迎接省委工作組進(jìn)村，并與省委領(lǐng)導(dǎo)進(jìn)行了溝通對(duì)話，省委主要領(lǐng)導(dǎo)對(duì)村民的合理訴求給予了答復(fù)。有了務(wù)實(shí)的承諾，烏坎村初顯官民同樂的祥和氣氛。為時(shí)三個(gè)月的廣東烏坎村群體性事件到此轉(zhuǎn)折，停止了暴亂，恢復(fù)了正常生產(chǎn)與生活，政府與群眾進(jìn)入和平談判與事件處置期。

（一）承認(rèn)并重視群眾利益，促進(jìn)群眾權(quán)利思維模式向法治思維模式的轉(zhuǎn)變

廣東省委工作組對(duì)烏坎事件的定性為“村內(nèi)利益紛爭(zhēng)”，其處理模式如下圖所示：

工作組依據(jù)“民意為重、群眾為先、以人為本、陽光透明、法律為上”五項(xiàng)原則對(duì)事件進(jìn)行處置，贏得了事件處置的主動(dòng)權(quán)，并且獲得了當(dāng)?shù)厝罕姷恼徑?，為解決烏坎事件打下了很好的基礎(chǔ)。工作組首先以公民權(quán)利思維模式處理事件，承認(rèn)村民的要求是基本合理的，這種思維從政府的角度說，就是法治思維模式。公民之間的利益糾紛不是敵我之爭(zhēng)，無所謂敵我，即使糾紛主體間有敵我思維，也與政府無關(guān)，政府只要依法裁決當(dāng)事主體各方的主張是否合法、合理即可。工作組承認(rèn)群眾利益，處置事件秉承“為人民服務(wù)”、“以人為本”、“實(shí)事求是”的理念，支持尊重并保護(hù)公民權(quán)利。

（二）領(lǐng)導(dǎo)理念創(chuàng)新，特事特辦，博弈解決

自新中國成立以來，一個(gè)省委副書記帶一個(gè)工作組，有主管廳的廳長、市縣領(lǐng)導(dǎo)出席，與村民直接討論干群沖突，這在制度供給上不說絕無僅有，也是非常罕見的。這體現(xiàn)了領(lǐng)導(dǎo)理念的創(chuàng)新和在制度配置上對(duì)社會(huì)的最新變化的適應(yīng)。在事件未得到基層政府相關(guān)部門有效解決時(shí)，更高層的政府部門組成工作組，對(duì)事件進(jìn)行特事特辦。在承認(rèn)尊重群眾利益的前提下與民眾理性妥協(xié)，進(jìn)行談判，遵循一定的規(guī)則，使事件得到公正合理的解決，這同時(shí)也體現(xiàn)了民主法治的精神。

（三）以人為本，實(shí)事求是，及時(shí)決策，引導(dǎo)輿論

烏坎事件中，工作組以人為本、實(shí)事求是的態(tài)度，是政府在應(yīng)對(duì)群體性事件決策過程中的一個(gè)創(chuàng)新。高層政府及時(shí)關(guān)注事件的發(fā)展，掌握輿論最新報(bào)道，在事件受到國外媒體或反動(dòng)勢(shì)力大肆進(jìn)行負(fù)面宣傳的時(shí)候，及時(shí)決策，制定以人為本、實(shí)事求是的疏解方針，由廣東省政府組成專門工作組對(duì)事件進(jìn)行處置，引導(dǎo)國內(nèi)外各大媒體及時(shí)對(duì)事件的處置過程進(jìn)行監(jiān)督報(bào)道。

三、當(dāng)前我國社會(huì)管理創(chuàng)新中群體性事件處置的突破途徑

當(dāng)前我國正處于社會(huì)轉(zhuǎn)型期、社會(huì)管理格局創(chuàng)新期，各利益主體矛盾突出，正確預(yù)防和處置群體性事件事關(guān)構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)目標(biāo)的達(dá)成。黨的十六屆六中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)若干重大問題的決定》強(qiáng)調(diào)指出：堅(jiān)持依法辦事，按政策辦事，發(fā)揮思想政治工作優(yōu)勢(shì)，積極預(yù)防和妥善處置處理人民內(nèi)部矛盾引發(fā)的群體性事件，維護(hù)群眾利益和社會(huì)穩(wěn)定。黨和政府把預(yù)防和處置群體性事件提升到國家層面的問題加以重視并解決，充分表明群體性事件的解決需要黨、政府和社會(huì)各方面的努力。

（一）正確處置的關(guān)鍵：及時(shí)準(zhǔn)確把握群體性事件的性質(zhì)

毛澤東主席早在1957年《關(guān)于正確處理人民內(nèi)部矛盾的問題》一文中就已經(jīng)對(duì)群體性事件進(jìn)行過闡述，認(rèn)為群體性事件是人民內(nèi)部矛盾激化的現(xiàn)象。[5]群體利益表達(dá)的目的在于公開表達(dá)利益訴求，以期問題得到公開、公正、公平的解決，利益得到合法、合理的重視和實(shí)現(xiàn)，不存在政治性和意識(shí)形態(tài)等復(fù)雜因素。鄧小平在改革開放之初就強(qiáng)調(diào)：“只要我們信任群眾，走群眾路線，把情況和問題向群眾講明白，任何問題都可以解決，任何障礙都可以排除。在對(duì)待群體性事件的性質(zhì)上，必須始終牢牢把握住‘不能把普通利益表達(dá)問題擴(kuò)大化，局部利益表達(dá)問題全局化，一般利益表達(dá)問題政治化’這一基本原則”。[6]在此原則的前提下，政府相關(guān)部門應(yīng)直面事件，重視尊重群眾利益，及時(shí)把握事件真相，準(zhǔn)確定義事件性質(zhì)，引導(dǎo)輿論，避免事件擴(kuò)大化，爭(zhēng)取及時(shí)與群眾溝通，公開信息，正確及時(shí)處置。

（二）暢通利益表達(dá)渠道，增設(shè)利益表達(dá)模式

1.完善制度保障，強(qiáng)化立法。我國社會(huì)階層分化嚴(yán)重，各階層流動(dòng)趨緩，各階層利益表達(dá)能力不同。為保障各階層利益表達(dá)機(jī)會(huì)平等，必須在法律、法規(guī)和制度上做到人人平等，合理安排制度性的利益表達(dá)平臺(tái)，增設(shè)弱勢(shì)群體利益表達(dá)平臺(tái)與渠道。建立和完善社會(huì)發(fā)展綜合決策和執(zhí)行機(jī)制、社會(huì)影響評(píng)估機(jī)制、社會(huì)安全網(wǎng)機(jī)制和社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)制,[7]創(chuàng)新群體性事件處置機(jī)制，推進(jìn)社會(huì)管理創(chuàng)新。

2.增加利益表達(dá)制度供給主體，提供多元化利益表達(dá)模式。長期以來，我國利益表達(dá)制度供給主體只有政府部門，極易導(dǎo)致利益表達(dá)渠道的單一，甚至出現(xiàn)利益表達(dá)渠道為某些特殊群體服務(wù)等現(xiàn)象。為打破利益表達(dá)制度供給主體的壟斷性，必須將非政府部門、市場(chǎng)實(shí)體和公眾納入到制度供給主體中，合理確定各主體在利益制度制定過程中的比例，構(gòu)建和完善政府主導(dǎo)、非政府部門負(fù)責(zé)、市場(chǎng)實(shí)體和公眾共同參與的多元化利益表達(dá)模式。

3.重視并準(zhǔn)確把握群眾利益的集體表達(dá)性質(zhì)。社會(huì)各階層利益表達(dá)方式呈現(xiàn)不同的特殊方式，多個(gè)個(gè)體利益表達(dá)渠道受阻或得不到承認(rèn)時(shí)，往往會(huì)出現(xiàn)多個(gè)個(gè)體利益聯(lián)合表達(dá)的現(xiàn)象。這時(shí)，處置部門要重視個(gè)體利益，更要及時(shí)準(zhǔn)確把握利益集體表達(dá)的性質(zhì)，及時(shí)做出回應(yīng)，采取合法、合理途徑及時(shí)解決，最大限度地減少群體性不滿情緒的積累。社會(huì)利益主體多元化必然要求社會(huì)管理主體的多元化，這也必然要求社會(huì)管理創(chuàng)新中群體性事件處置中主體的多元化參與，只有依靠政府、黨委、社會(huì)、市場(chǎng)等多方主體的參與才能更快更好地解決群體性事件。

（三）轉(zhuǎn)變處置理念，創(chuàng)新制度，適應(yīng)群體性利益表達(dá)方式的新變化

處置群體性事件，政府必須轉(zhuǎn)變慣性的機(jī)械處置方式，讓公民權(quán)利思維和依法解決問題成為常規(guī)的處置模式。加快基層黨政官員和社會(huì)工作者工作方式和作風(fēng)的轉(zhuǎn)變，提高應(yīng)變能力，轉(zhuǎn)變事件處置方式，把它上升到社會(huì)主義核心價(jià)值理念層次——國家尊重社會(huì)，國家尊重公民，承認(rèn)利益博弈、以談判解決糾紛，而不是以過去那種簡(jiǎn)單的暴力手段，對(duì)付社會(huì)利益沖突。應(yīng)把壓力轉(zhuǎn)化為改革動(dòng)力，引導(dǎo)制度變遷，從而創(chuàng)新制度。另外，將社會(huì)維穩(wěn)與民眾維權(quán)統(tǒng)一起來，而非機(jī)械對(duì)立。一是政府直面矛盾，承認(rèn)矛盾，并正視民眾的合理訴求；二是在法治的框架下求解問題，而非更多依靠行政權(quán)力，簡(jiǎn)單化操作。積極創(chuàng)建社會(huì)監(jiān)督機(jī)制、社會(huì)保障機(jī)制、社會(huì)宣泄機(jī)制、社會(huì)預(yù)警機(jī)制，完善各機(jī)制間的運(yùn)行機(jī)制。

社會(huì)管理中群體性事件的處置是一個(gè)復(fù)雜的過程，要求各方面的積極配合，進(jìn)行綜合性的處置，黨的十六屆四中全會(huì)明確提出要構(gòu)建“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與的社會(huì)管理格局”，這也可以作為社會(huì)管理創(chuàng)新中群體性事件處置方式的創(chuàng)新模式。

[1]胡錦濤.扎扎實(shí)實(shí)提高社會(huì)管理科學(xué)化水平[EB/OL]http://cpc.people.com.cn/GB/64093/64094/13958405.html.211-02-19.

[2]芒來.群體事件處置與社會(huì)平穩(wěn)發(fā)展[J].理論學(xué)刊，2010，193（03）：101-103.

[3]于建嶸.中國的社會(huì)泄憤事件與管治困境[J].當(dāng)代世界與社會(huì)主義，2008，71（01）：4-9.

[4]肖建華，郭雄偉.轉(zhuǎn)型期農(nóng)民利益表達(dá)的障礙及對(duì)策研究[J].中國農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版),2005，（01）：17-22.

[5]毛澤東選集編輯組.毛澤東選集（第5卷）[M].北京:人民出版社,1977：367.

[6]中共中央文獻(xiàn)編輯委員會(huì).鄧小平文選（第二卷）[M].北京：人民文學(xué)出版社，1983：152.

[7]程又中，張勇.城鄉(xiāng)基層治理研究述評(píng)[J].當(dāng)代世界與社會(huì)主義，2010,88（05）：141-145.