田志強(qiáng)，郭思巖，彭愛華

（1.中國土地勘測(cè)規(guī)劃院，北京100035；2.甘肅省國土資源規(guī)劃研究院，甘肅蘭州730000；3.國家土地督察上海局，上海200032）

1 前言

建設(shè)用地審批，是指法律授權(quán)的機(jī)關(guān)依據(jù)法律授予的職權(quán)，對(duì)建設(shè)項(xiàng)目用地的申請(qǐng)、審查、批準(zhǔn)以及與之相關(guān)的各個(gè)環(huán)節(jié)所實(shí)施的行政管理程序[1]。建設(shè)用地審批制度是中國土地管理制度的重要組成部分，是實(shí)行土地用途管制、嚴(yán)格保護(hù)耕地、參與宏觀調(diào)控、落實(shí)國家土地供應(yīng)和利用政策等的重要環(huán)節(jié)和基本手段。建設(shè)用地審批制度的完善程度和執(zhí)行過程中的監(jiān)管效果，直接影響土地利用和管理的各個(gè)環(huán)節(jié)，對(duì)土地管理制度及其相關(guān)配套政策的貫徹落實(shí)起著十分重要的作用。

在中國工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化同步快速推進(jìn)的背景下，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中土地供需矛盾日益突出，城市建設(shè)用地審批對(duì)于落實(shí)最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度、推進(jìn)土地節(jié)約集約利用等均有顯著影響。土地督察上海局在例行督察等實(shí)踐中發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前存在著城市建設(shè)用地審批程序較多、城市批次用地供地率偏低等問題，除地方執(zhí)行層面的問題外，審批制度的固有不足也不容忽視①國家土地督察上海局，http://www.sh.gjtddc.gov.cn/.。城市建設(shè)用地審批中存在的審批環(huán)節(jié)多等問題在一定程度上制約了對(duì)城市建設(shè)用地的規(guī)范管理和國家宏觀調(diào)控政策的落實(shí)。

對(duì)已掌握的文獻(xiàn)分析后發(fā)現(xiàn)，關(guān)于土地審批制度的研究多是基于土地管理工作實(shí)踐的思考。王發(fā)榮[2]對(duì)土地審批制度改革的必要性進(jìn)行了論述，任林苗、謝建定[3]以及姜建明[4]等分析了當(dāng)前建設(shè)用地審批制度存在的問題并提出改革建議，鄭連福[5]更是對(duì)問題存在原因進(jìn)行了詳細(xì)分析，但是這些研究都缺乏理論上的系統(tǒng)分析。直接對(duì)土地審批制度進(jìn)行理論分析的研究還比較少，除鄒愛華[6]、徐穎[7]等從制度性方面對(duì)其進(jìn)行理論分析外，其他都還停留在具體問題上的探討，如曹國燦等[8]對(duì)中國土地審批過程中的審批腐敗行為進(jìn)行了研究。因此，結(jié)合土地管理實(shí)踐，從理論上系統(tǒng)分析現(xiàn)行城市建設(shè)用地審批制度，分析其缺陷與不足，探究其深層次原因，對(duì)于把握好審批制度改革方向、促進(jìn)地方政府土地管理行為的規(guī)范化，是十分必要的。本文旨在通過對(duì)中國現(xiàn)行城市建設(shè)用地審批制度進(jìn)行系統(tǒng)梳理，結(jié)合土地督察實(shí)踐，通過開展實(shí)地調(diào)查與典型案例分析，了解現(xiàn)行審批制度中存在的不足，分析其原因，提出完善城市建設(shè)用地審批制度的建議以及土地督察如何更好地在審批制度監(jiān)管中發(fā)揮作用。需要說明的是，本文以報(bào)國務(wù)院審批的城市批次用地為主要研究對(duì)象。

2 城市建設(shè)用地審批制度及其變革

2.1 初步建立城市建設(shè)用地審批制度階段（1999年）

1999年，為配合《土地管理法》的實(shí)施，國土資源部發(fā)布《建設(shè)用地審查報(bào)批管理辦法》，并出臺(tái)了《報(bào)國務(wù)院審批的建設(shè)用地審查辦法》等文件，確立了現(xiàn)行城市建設(shè)用地審批制度的基本框架，并對(duì)城市建設(shè)用地審批的范圍和權(quán)限做出了規(guī)定，包括：（1）明確了報(bào)國務(wù)院審批的城市建設(shè)用地范圍。在土地利用總體規(guī)劃確定的直轄市、計(jì)劃單列市和省、自治區(qū)人民政府所在地的城市以及人口在50萬以上的城市建設(shè)用地規(guī)模范圍內(nèi)，為實(shí)施該規(guī)劃按土地利用年度計(jì)劃分批次用地，涉及農(nóng)用地轉(zhuǎn)用的需報(bào)國務(wù)院批準(zhǔn)；《土地管理法》第45條規(guī)定的征用基本農(nóng)田、基本農(nóng)田以外的耕地超過35 hm2的、其他土地超過70 hm2的，也需要報(bào)國務(wù)院批準(zhǔn)，并規(guī)定了相應(yīng)的申報(bào)審查程序。（2）明確了省級(jí)國土資源部門的責(zé)任。省級(jí)國土資源部門按照國家有關(guān)規(guī)定，擬定建設(shè)用地請(qǐng)示，并附對(duì)市、縣人民政府?dāng)M定的農(nóng)用地轉(zhuǎn)用、補(bǔ)充耕地、征用土地和供地方案的書面審查意見，報(bào)省級(jí)人民政府同意后，由省級(jí)人民政府將建設(shè)用地請(qǐng)示呈報(bào)國務(wù)院，同時(shí)抄報(bào)國土資源部（附資料10套、圖件2套）。

2.2 以規(guī)范管理為主線完善城市建設(shè)用地審批制度階段（2000—2005年）

（1）2000年，國土資源部發(fā)布《關(guān)于報(bào)國務(wù)院批準(zhǔn)的建設(shè)用地審查報(bào)批工作有關(guān)問題的通知》，對(duì)報(bào)國務(wù)院批準(zhǔn)的建設(shè)用地審查的報(bào)批材料和報(bào)批內(nèi)容進(jìn)行了進(jìn)一步規(guī)范和明確，并針對(duì)報(bào)批材料過多過繁進(jìn)行了調(diào)整，具體包括：①允許進(jìn)行規(guī)劃局部調(diào)整。城市分批次建設(shè)用地，因特殊原因，小部分建設(shè)用地確需超出土地利用總體規(guī)劃確定的城市建設(shè)用地范圍的，經(jīng)批準(zhǔn)可以按規(guī)定對(duì)規(guī)劃做局部調(diào)整。②明晰報(bào)批的范圍。需報(bào)國務(wù)院批準(zhǔn)農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和土地征用的城市分批次建設(shè)用地?cái)M開發(fā)地塊中，涉及使用國有建設(shè)用地、未利用地和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織使用本集體經(jīng)濟(jì)組織所有建設(shè)用地、未利用地的，一同報(bào)批。③簡(jiǎn)化報(bào)批材料。簡(jiǎn)化一書四方案的格式，減少報(bào)批材料份數(shù)（文字材料減至2套、圖件材料減至1套）；農(nóng)用地轉(zhuǎn)用批準(zhǔn)權(quán)限在省級(jí)人民政府的城市分批次建設(shè)用地，涉及征用土地需報(bào)國務(wù)院批準(zhǔn)的，省人民政府建設(shè)用地請(qǐng)示文件中要注明批準(zhǔn)農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和補(bǔ)充耕地的有關(guān)情況，報(bào)批材料不再報(bào)送農(nóng)用地轉(zhuǎn)用方案、補(bǔ)充耕地方案及有關(guān)附件。④明確報(bào)批次數(shù)和申報(bào)主體。規(guī)定每個(gè)城市每年度申請(qǐng)分批次建設(shè)用地一般不超過3個(gè)批次。明確報(bào)批主體為市、縣土地行政主管部門。

（2）2002年，國土資源部發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范建設(shè)用地審查報(bào)批工作有關(guān)問題的通知》，進(jìn)一步規(guī)范了征地方案。具體包括：①要求征求集體和農(nóng)民對(duì)征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和安置途徑的意見，并據(jù)實(shí)匯總附上，同時(shí)要附市、縣政府關(guān)于補(bǔ)償費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)合法性、安置途徑可行性及妥善安置被征地農(nóng)民生產(chǎn)、生活保障措施的有關(guān)說明材料，以及省對(duì)征地方案是否可行提出的結(jié)論性建議。②強(qiáng)調(diào)地方國土部門應(yīng)就報(bào)批的批次建設(shè)用地土地用途及擬供地情況作出說明，在下半年報(bào)批城市分批次建設(shè)用地時(shí)，須對(duì)上半年已批分批次建設(shè)用地利用情況及當(dāng)年農(nóng)用地轉(zhuǎn)用計(jì)劃指標(biāo)使用情況作出說明。③強(qiáng)調(diào)超出規(guī)定時(shí)間仍未繳納新增建設(shè)用地土地有償使用費(fèi)的，將暫緩受理該市（縣）申報(bào)的城市分批次建設(shè)用地。

（3）2003年，國土資源部發(fā)布文件《關(guān)于加強(qiáng)城市建設(shè)用地審查報(bào)批工作有關(guān)問題的通知》，強(qiáng)調(diào)要符合規(guī)劃、計(jì)劃控制城市增長(zhǎng)規(guī)模，加強(qiáng)對(duì)房地產(chǎn)用地的審查、優(yōu)化用地結(jié)構(gòu)，保護(hù)農(nóng)民權(quán)益等。具體包括：①加強(qiáng)規(guī)劃計(jì)劃管理，說明擬轉(zhuǎn)用征用土地利用結(jié)構(gòu)或城市規(guī)劃用途；通過土地供應(yīng)優(yōu)化房地產(chǎn)結(jié)構(gòu)，報(bào)批的房地產(chǎn)開發(fā)用地應(yīng)主要用于普通商品住房、經(jīng)濟(jì)適用住房、危舊房改造和城市基設(shè)施建設(shè)中拆遷安置用房等建設(shè)，嚴(yán)格控制高檔商品住房用地，停止申請(qǐng)報(bào)批別墅用地。②要求切實(shí)保護(hù)農(nóng)民利益，在擴(kuò)大就業(yè)、職業(yè)培訓(xùn)、留地安置和社會(huì)保障等方面積極探索，妥善安置被征地單位群眾的生產(chǎn)和生活，解決好他們的長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)。

（4）2004年，國土資源部下發(fā)《關(guān)于完善農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和土地征收審查報(bào)批工作的意見》的通知，強(qiáng)調(diào)要規(guī)范農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和土地征收審查報(bào)批工作，強(qiáng)化批后監(jiān)督管理。具體包括：①規(guī)定分批次范圍內(nèi)的用地要提供土地開發(fā)建設(shè)整體方案，分批次范圍內(nèi)已有具體建設(shè)項(xiàng)目的，應(yīng)附具項(xiàng)目名單，列明項(xiàng)目名稱、性質(zhì)、規(guī)模和用地面積。②農(nóng)用地轉(zhuǎn)用或土地征收經(jīng)依法批準(zhǔn)后，市、縣兩年內(nèi)未用地或未實(shí)施征地補(bǔ)償安置方案的，有關(guān)批準(zhǔn)文件自動(dòng)失效，兩年內(nèi)未提供給具體用地單位的，按未供應(yīng)土地面積扣減該市、縣下一年度的農(nóng)用地轉(zhuǎn)用計(jì)劃指標(biāo)。

2.3 按照權(quán)責(zé)一致的原則調(diào)整城市建設(shè)用地審批方式階段（2006年以來）

（1）2006年，國土資源部發(fā)布《關(guān)于調(diào)整報(bào)國務(wù)院批準(zhǔn)城市建設(shè)用地審批方式有關(guān)問題的通知》，按照權(quán)責(zé)一致的原則，對(duì)報(bào)國務(wù)院批準(zhǔn)的城市建設(shè)用地審批方式進(jìn)行了調(diào)整。具體包括：①城市建設(shè)用地審批從2007年起調(diào)整為每年由省級(jí)人民政府匯總后一次申報(bào)，經(jīng)國土資源部審核，報(bào)國務(wù)院批準(zhǔn)后由省級(jí)人民政府具體組織實(shí)施，實(shí)施方案報(bào)國土資源部備案。②省級(jí)人民政府將對(duì)城市建設(shè)用地負(fù)總責(zé)。省級(jí)人民政府組織實(shí)施農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和土地征收，城市人民政府具體實(shí)施征地和供地。③切實(shí)保證經(jīng)濟(jì)適用住房、廉租住房和中低價(jià)位、中小套型普通住房用地不低于居住用地供應(yīng)總量的70%。④農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和土地征收實(shí)施方案經(jīng)省級(jí)人民政府審核同意后，3個(gè)月內(nèi)未實(shí)施征地或?qū)嵤┱鞯睾?年內(nèi)未供地的，應(yīng)暫緩受理該城市申報(bào)新增建設(shè)用地。

（2）2009年，針對(duì)地方存在的批而未用土地問題，國土資源部下發(fā)《關(guān)于嚴(yán)格建設(shè)用地管理促進(jìn)批而未用土地利用的通知》，明確提出允許在一定條件下適當(dāng)調(diào)整建設(shè)用地區(qū)位，各種原因確需對(duì)原批準(zhǔn)的建設(shè)用地區(qū)位進(jìn)行調(diào)整的，且擬調(diào)整用地在符合土地利用總體規(guī)劃和城市規(guī)劃、不突破國務(wù)院批準(zhǔn)的城市總用地和新增建設(shè)用地規(guī)模、“三類住房”等民生用地面積不減少的條件下，允許適當(dāng)調(diào)整。

（3）2010年，國土資源部下發(fā)《關(guān)于改進(jìn)報(bào)國務(wù)院批準(zhǔn)城市建設(shè)用地申報(bào)與實(shí)施工作的通知》進(jìn)一步改進(jìn)報(bào)國務(wù)院批準(zhǔn)城市建設(shè)用地申報(bào)與實(shí)施工作。具體是：①明確城市建設(shè)用地申報(bào)與實(shí)施事權(quán)和責(zé)任。部重點(diǎn)對(duì)城市申報(bào)用地符合規(guī)劃計(jì)劃、規(guī)劃用途以及征地補(bǔ)償安置、補(bǔ)充耕地總體情況進(jìn)行審查，省級(jí)國土資源部門重點(diǎn)對(duì)用地規(guī)劃用途、征地補(bǔ)償安置和補(bǔ)充耕地審查把關(guān)，城市政府具體做好征地和供地工作。進(jìn)一步改進(jìn)用地申報(bào)與實(shí)施工作，提高效率，縮短用地報(bào)批周期。實(shí)行新申報(bào)用地與批準(zhǔn)用地的征地供地等情況掛鉤，促進(jìn)城市土地及時(shí)開發(fā)利用。②改進(jìn)農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和土地征收方案申報(bào)工作。城市政府應(yīng)合理確定城市年度申報(bào)用地規(guī)模，并依據(jù)城市規(guī)劃和發(fā)展需要，按照首先滿足民生工程和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、控制工業(yè)用地的原則申報(bào)城市用地。申報(bào)住宅用地的，經(jīng)濟(jì)適用住房、廉租住房和中低價(jià)位、中小套型普通商品住房用地占住宅用地的比例不得低于70%。對(duì)有多個(gè)城市需報(bào)國務(wù)院批準(zhǔn)用地的省份，可根據(jù)城市申請(qǐng)用地進(jìn)度，由省級(jí)政府分次報(bào)批用地，每個(gè)城市一年申報(bào)一次用地。圍繞部審查重點(diǎn)，減少省級(jí)向部提交的用地審查材料。③加快農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和土地征收實(shí)施方案申報(bào)和審核。城市政府在申報(bào)農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和土地征收方案的同時(shí)，對(duì)急需的用地，可提前擬訂農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和土地征收實(shí)施方案，做好相關(guān)工作，在用地經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)后及時(shí)呈報(bào)省級(jí)審核。城市申報(bào)實(shí)施方案時(shí)，只需要落實(shí)擬用地地塊和規(guī)劃用途，具體供地項(xiàng)目和供地方式在省級(jí)審核同意實(shí)施方案后，由城市按有關(guān)規(guī)定確定。簡(jiǎn)化農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和土地征收實(shí)施方案申報(bào)材料。④縮短實(shí)施征地供地時(shí)間。征地報(bào)批前履行了“告知、確認(rèn)和聽證”程序并完成土地權(quán)屬、地類、面積、地上附著物和青苗等確認(rèn)以及補(bǔ)償?shù)怯浀?，征地?bào)批的同時(shí)可擬訂征地補(bǔ)償安置方案。征地批準(zhǔn)后，征收土地公告和征地補(bǔ)償安置方案公告可同步進(jìn)行。城市申報(bào)下一年度用地時(shí)，征地率（完成征地面積與國務(wù)院批準(zhǔn)用地面積的比率）應(yīng)達(dá)到60%。對(duì)非招拍掛方式供地的項(xiàng)目，征地完成后原則上1個(gè)月內(nèi)完成供地。城市申報(bào)下一年度用地時(shí)，供地率（完成供地面積與批準(zhǔn)用地面積的比率）應(yīng)達(dá)到40%。

2.4 報(bào)國務(wù)院城市建設(shè)用地審批改革的方向

（1）權(quán)責(zé)一致、審批權(quán)限下放。部、省、市縣各級(jí)國土資源部門責(zé)任更加明確，將更多的審批權(quán)限從中央下放到省和市級(jí)國土資源部門。國土資源部更加強(qiáng)化土地的宏觀調(diào)控職能、注重對(duì)地方的監(jiān)督和管理，減少對(duì)于批次的具體細(xì)節(jié)審核；省、市級(jí)國土資源部門審批的責(zé)任加重，其中省級(jí)國土資源部門需要對(duì)城市建設(shè)用地審批和合理利用負(fù)總責(zé)，縣級(jí)國土資源部門明確報(bào)批和實(shí)施的具體任務(wù)。

（2）精簡(jiǎn)材料、加快審批效率。通過將部分審批權(quán)限和內(nèi)容的下放，減少審批的流程和環(huán)節(jié)，節(jié)約報(bào)批的整體時(shí)間；同時(shí)一方面隨著審批權(quán)下放減少地方報(bào)件組成材料，另一方面通過不斷實(shí)踐逐步減少不必要的材料。

（3）監(jiān)管供地、強(qiáng)調(diào)土地合理利用。從剛開始的單一注重審批內(nèi)容逐步走向加強(qiáng)城市建設(shè)用地的批后監(jiān)管，通過設(shè)定供地率等措施，促進(jìn)地方增加批后土地的利用，避免土地的閑置浪費(fèi)。

（4）注重供地結(jié)構(gòu)、體現(xiàn)土地調(diào)控。從最初的城市土地規(guī)模審核到注重土地用途與結(jié)構(gòu)比例，特別是居住用地中，配合國家宏觀調(diào)控政策，強(qiáng)調(diào)廉租房、經(jīng)濟(jì)適用房和普通商品房的比例。

（5）維護(hù)農(nóng)民權(quán)益。注重失地農(nóng)民的權(quán)益，不僅注重安置補(bǔ)償，還強(qiáng)調(diào)要考慮農(nóng)民的長(zhǎng)遠(yuǎn)生存。

3 報(bào)國務(wù)院城市建設(shè)用地審批環(huán)節(jié)及存在的主要問題

3.1 規(guī)定的基本程序

城市建設(shè)用地報(bào)批和實(shí)施，按照?qǐng)?bào)國務(wù)院批準(zhǔn)農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和土地征收、省級(jí)人民政府負(fù)責(zé)組織實(shí)施、城市人民政府具體實(shí)施三個(gè)階段組織進(jìn)行。

（1）第一階段：報(bào)國務(wù)院批準(zhǔn)農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和土地征收，共4個(gè)步驟：①依法需報(bào)國務(wù)院批準(zhǔn)建設(shè)用地的城市國土資源管理部門，在提出土地利用年度計(jì)劃建議時(shí)，根據(jù)土地利用總體規(guī)劃確定的中心城市建設(shè)用地范圍內(nèi)實(shí)施城市規(guī)劃的用地需求，編制農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和土地征收方案，在上級(jí)機(jī)關(guān)正式下達(dá)計(jì)劃指標(biāo)后，填報(bào)《××市××年度農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和土地征收方案表》，報(bào)城市人民政府審核同意后，由城市人民政府一次性向省級(jí)人民政府申報(bào)，同時(shí)抄送省級(jí)國土資源管理部門。②省級(jí)國土資源管理部門依據(jù)國家產(chǎn)業(yè)政策、經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)的城市土地利用總體規(guī)劃、下達(dá)的中心城市年度用地計(jì)劃指標(biāo)以及新增建設(shè)用地的有關(guān)規(guī)定，對(duì)農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和土地征收方案進(jìn)行審查，提出書面審查意見。省級(jí)國土資源管理部門將本行政區(qū)域內(nèi)所有需報(bào)國務(wù)院批準(zhǔn)的城市建設(shè)用地請(qǐng)示匯總，填報(bào)《××省××年度國務(wù)院批準(zhǔn)建設(shè)用地城市農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和土地征收方案申報(bào)匯總表》，連同對(duì)各城市農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和土地征收方案書面審查意見，報(bào)省級(jí)人民政府同意后，由省級(jí)人民政府一年一次性呈報(bào)國務(wù)院，同時(shí)抄送國土資源部和派駐地區(qū)的國家土地督察局。③國土資源部收到國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)來的省級(jí)人民政府關(guān)于城市建設(shè)用地請(qǐng)示后，重點(diǎn)對(duì)農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和土地征收方案中涉及的城市新增建設(shè)用地的規(guī)模、區(qū)位、規(guī)劃用途以及征地補(bǔ)償安置、補(bǔ)充耕地進(jìn)行總體審查，形成審查報(bào)告，呈報(bào)國務(wù)院審批。④城市建設(shè)用地經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)后，國土資源部辦理建設(shè)用地批復(fù)文件，有針對(duì)性地批復(fù)有關(guān)省級(jí)人民政府，同時(shí)抄送派駐地區(qū)的國家土地督察局。省級(jí)人民政府應(yīng)及時(shí)通知有關(guān)城市人民政府，組織實(shí)施農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和土地征收方案。

（2）第二階段：省級(jí)人民政府組織實(shí)施農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和土地征收，共3個(gè)步驟：①根據(jù)已批準(zhǔn)的農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和土地征收方案，城市國土資源管理部門按照城市人民政府的要求，分期分批地確定劃撥用地項(xiàng)目和有償出讓土地范圍，落實(shí)具體地塊或區(qū)位，在進(jìn)行建設(shè)用地勘測(cè)定界、履行征地前期規(guī)定程序、落實(shí)征地補(bǔ)償資金、確定征地安置方案、完成先行補(bǔ)充耕地、擬定供地方式后，填報(bào)《××市農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和土地征收實(shí)施方案表》，由城市人民政府審定后上報(bào)省級(jí)人民政府，同時(shí)抄送省級(jí)國土資源管理部門。②省級(jí)國土資源管理部門根據(jù)國家產(chǎn)業(yè)政策、土地征收和土地利用等有關(guān)規(guī)定，對(duì)城市人民政府報(bào)送的農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和土地征收實(shí)施方案進(jìn)行審核，符合有關(guān)要求的，建議省級(jí)人民政府予以同意，在城市人民政府按有關(guān)規(guī)定繳納新增建設(shè)用地土地有償使用費(fèi)后辦理回復(fù)文件。③省級(jí)人民政府在審核同意城市農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和土地征收實(shí)施方案后，應(yīng)將有關(guān)情況報(bào)國土資源部備案，同時(shí)抄送派駐地區(qū)的國家土地督察局。由省級(jí)國土資源管理部門于每季度第一個(gè)月10日以前，匯總城市上一季度實(shí)施方案審核同意情況，填報(bào)《××省××年××季度國務(wù)院批準(zhǔn)建設(shè)用地城市農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和土地征收實(shí)施方案?jìng)浒副怼凡⒏綐?biāo)注申請(qǐng)用地和補(bǔ)充耕地位置的標(biāo)準(zhǔn)分幅土地利用現(xiàn)狀圖、建設(shè)用地勘測(cè)定界技術(shù)報(bào)告和勘測(cè)定界圖報(bào)國土資源部。

（3）第三階段：城市人民政府具體實(shí)施征地和供地，共有2個(gè)步驟：①城市農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和土地征收實(shí)施方案經(jīng)省級(jí)人民政府審核同意后，由城市人民政府予以公告，國土資源管理部門具體實(shí)施，按國家有關(guān)政策組織征地和供地。②城市國土資源管理部門按照《關(guān)于進(jìn)一步完善和嚴(yán)格執(zhí)行建設(shè)用地備案制度的通知》和《關(guān)于報(bào)送建設(shè)用地備案數(shù)據(jù)有關(guān)要求的通知》規(guī)定要求，按季度匯總城市建設(shè)用地的具體供應(yīng)情況，填報(bào)城市建設(shè)用地供應(yīng)情況有關(guān)備案表，由城市人民政府于當(dāng)年第二、三、四季度第一個(gè)月的10日前和下一年度1月15日前將上一季度匯總情況和備案表分別報(bào)省級(jí)人民政府和國土資源部備案。

3.2 實(shí)際情況

3.2.1 報(bào)批過程 本文以寧波市為典型進(jìn)行分析。寧波市城市建設(shè)用地審批，從上報(bào)到國土資源部到最后實(shí)施供地，要經(jīng)過多個(gè)環(huán)節(jié)，包括部批1次（批農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和土地征收方案）、省批2次（批實(shí)施方案、供地方案）、市批2次（批供地方案、拆遷許可證）。此外，還有立項(xiàng)、規(guī)劃、環(huán)保、林業(yè)、安全等許可審批，以及征地拆遷和招拍掛等環(huán)節(jié)，大致分為4個(gè)階段：（1）申報(bào)階段。一般從前一年的6、7月份開始，項(xiàng)目業(yè)主做好前期8項(xiàng)工作、經(jīng)主管部門確認(rèn)后報(bào)國土分局、國土分局審核匯總后報(bào)區(qū)政府、區(qū)政府確認(rèn)后報(bào)市國土局耕保處，12月底結(jié)束歷時(shí)約半年。（2）組件上報(bào)階段。一般在1月底由市局耕保處匯總、相關(guān)處室審核、報(bào)局領(lǐng)導(dǎo)審定、商發(fā)改委、報(bào)市政府確認(rèn)后出具審查報(bào)告，一般于2月底報(bào)省廳審查出具審查意見并匯總、報(bào)省政府同意、呈報(bào)國務(wù)院并抄送國土部和督查局，國土資源部審查后約6月底國務(wù)院下發(fā)批復(fù)，歷時(shí)約半年。（3）實(shí)施方案階段。市、縣國土局分期分批擬定實(shí)施方案——市、縣人民政府審定后上報(bào)省廳——省廳審核后建議省政府同意——省級(jí)人民政府同意實(shí)施方案，報(bào)部備案，抄送督察局——城市繳納新增建設(shè)用地土地有償使用費(fèi)后，省廳辦理回復(fù)，歷時(shí)約2—10個(gè)月。（4）征地和供地階段。方案經(jīng)省政府同意后，區(qū)、縣政府公告——統(tǒng)一征地事務(wù)辦具體實(shí)施征地——區(qū)、縣國土局組織“招拍掛”——項(xiàng)目單位正式簽出讓合同用地——報(bào)省政府和國土部備案。由國土部門具體實(shí)施，歷時(shí)約6個(gè)月，主要集中在履行“兩公告一登記”和征地拆遷工作。

3.2.2 實(shí)施情況 2007—2009年，寧波市城市建設(shè)用地獲部批復(fù)后，實(shí)施方案報(bào)批率近100%，已完成征地拆遷占實(shí)施方案批準(zhǔn)面積近60%，還有40%正在組織開展征地拆遷，建設(shè)用地供應(yīng)占實(shí)施方案批準(zhǔn)面積近25%。2010年進(jìn)一步改進(jìn)用地申報(bào)與實(shí)施工作，簡(jiǎn)化申報(bào)實(shí)施方案材料，提高效率，縮短用地報(bào)批周期。在報(bào)國務(wù)院批準(zhǔn)的建設(shè)用地中，截至2011年4月底，只有道路、公共管理與公共服務(wù)用地等6個(gè)劃撥的項(xiàng)目完成了供地手續(xù)，其他的經(jīng)營性用地，目前全部沒有供地。其中，2009年建設(shè)用地審批情況為：2月16日市局組件上報(bào)，4月初省政府將農(nóng)轉(zhuǎn)用和土地征收方案報(bào)部，5月16日部下達(dá)批復(fù)至省，其后，省廳將部批復(fù)轉(zhuǎn)發(fā)至市，市向省分批次上報(bào)實(shí)施方案。

3.3 存在的問題

3.3.1 建設(shè)用地從批準(zhǔn)到供應(yīng)環(huán)節(jié)多、程序復(fù)雜、周期長(zhǎng) 目前，報(bào)國務(wù)院批準(zhǔn)城市建設(shè)用地申報(bào)程序基本上是地市根據(jù)項(xiàng)目用地計(jì)劃，組織各級(jí)政府及發(fā)改、規(guī)劃等部門研究擬定農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和土地征收方案，當(dāng)年2—3月向省政府報(bào)正式用地請(qǐng)示。省政府審查后，將全部地市用地方案匯總后統(tǒng)一報(bào)國土資源部。國土資源部審查后，當(dāng)年5—8月批準(zhǔn)農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和土地征收方案。各地市再開展用地調(diào)查，分期分批次向省政府報(bào)實(shí)施方案請(qǐng)示，省政府再組織一次相關(guān)部門和專家論證，審批實(shí)施方案需要1—3個(gè)月，省政府批準(zhǔn)實(shí)施方案一般都要在當(dāng)年12月份以后。實(shí)施方案批準(zhǔn)后，加上征地拆遷（一般需要3—6個(gè)月）和供地前期規(guī)劃、環(huán)保、發(fā)改部門審批（一般需要2個(gè)月）及履行供地程序出讓前期準(zhǔn)備（一般需要2個(gè)月），一個(gè)項(xiàng)目從申報(bào)到供地，一般需要1年半以上時(shí)間，正常情況下當(dāng)年無法完成供地。

3.3.2 地方政府存在多報(bào)用地量的現(xiàn)象，審批部門難以把握和判斷確切的用地量 由于全年用地只能報(bào)批一次，而地方政府往往難以把握全年用地項(xiàng)目，上報(bào)后新增的急需用地?zé)o法落實(shí)，只能等來年再報(bào)，針對(duì)這種情況，城市政府在年初申報(bào)時(shí)盡可能多地爭(zhēng)取用地規(guī)模，而且上報(bào)審核后往往還要有一定比例的核減。城市為足額保障建設(shè)用地“求多爭(zhēng)大”多報(bào)用地計(jì)劃的行為，一方面使得審批部門以城市上報(bào)的有“水份”的用地量為基礎(chǔ)進(jìn)行審核，無法判斷“水份”的多少，對(duì)于規(guī)模核減缺乏有力的依據(jù)；另一方面審批部門對(duì)城市上報(bào)的具體項(xiàng)目用地是否符合實(shí)際用地需求缺乏判斷的客觀依據(jù)，進(jìn)入了一個(gè)“多報(bào)—核減”的非良性循環(huán)。

3.3.3 審批時(shí)間跨度大，報(bào)批項(xiàng)目難以調(diào)劑 土地審批程序相對(duì)繁瑣，且土地管理以外的前置審批條件也過多，造成審批時(shí)間跨度大，外界宏觀條件變化大。報(bào)國務(wù)院批準(zhǔn)的城市建設(shè)用地批復(fù)后實(shí)施方案的審批與年初的報(bào)批有所差別，部分原報(bào)項(xiàng)目由于項(xiàng)目調(diào)整、需求變化，需要減少或取消用地，其指標(biāo)難以調(diào)劑給其他急需用地的項(xiàng)目，而上報(bào)后新增的急需用地項(xiàng)目卻無法用地，一方面造成項(xiàng)目等地用，另一方面用地空閑難落項(xiàng)目。調(diào)研中地方普遍反映，在實(shí)際報(bào)批過程中，目前的審批實(shí)際上只是形式上的要件審查，中央和省并不能完全掌握每個(gè)地塊的具體情況，也就無法對(duì)其實(shí)質(zhì)內(nèi)容進(jìn)行審查，因此繁瑣的審批程序并沒有實(shí)際意義。

3.3.4 規(guī)劃調(diào)整和供地主體不明確，影響及時(shí)供地 （1）部分項(xiàng)目用地由于城市規(guī)劃調(diào)整，延緩供地。由于城市用地從審批到落實(shí)征地時(shí)間較長(zhǎng)，期間城市規(guī)劃進(jìn)行調(diào)整，調(diào)整后的城市規(guī)劃造成擬供土地有部分未審批或原報(bào)批項(xiàng)目與城市規(guī)劃用途不符，最終導(dǎo)致延遲供地或項(xiàng)目無法落地。（2）有些道路規(guī)劃調(diào)整，影響供地。有些道路規(guī)劃進(jìn)行調(diào)整，使相關(guān)項(xiàng)目規(guī)劃條件受到影響，直接影響供地；有的項(xiàng)目工程設(shè)計(jì)變化影響供地。部分道路等基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目在農(nóng)轉(zhuǎn)用和征收方案批準(zhǔn)后，設(shè)計(jì)方案進(jìn)行調(diào)整，對(duì)調(diào)整部分必須重新報(bào)批后才能供地。（3）用地者未申請(qǐng)辦理供地手續(xù)，導(dǎo)致供地率偏低。部分重點(diǎn)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目邊報(bào)邊用，在批準(zhǔn)農(nóng)轉(zhuǎn)用和征收后，不主動(dòng)來辦理供地手續(xù)。

3.3.5 征地拆遷耗時(shí)長(zhǎng)、難度加大 從農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和土地征收?qǐng)?bào)部審批到實(shí)施征地時(shí)間較長(zhǎng)，增加了拆遷工作的難度。由于審查批復(fù)過程時(shí)間較長(zhǎng)，組件報(bào)部批準(zhǔn)之前，要進(jìn)行測(cè)量和登記附著物，但到省政府批復(fù)實(shí)施方案實(shí)施征地要將近一年的時(shí)間，不少附著物情況已發(fā)生變化，農(nóng)民又提出新的補(bǔ)償要求，使拆遷工作進(jìn)展緩慢。為保證按時(shí)拆遷，往往要通過提高經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償?shù)姆绞絹頋M足被拆遷人的要求。另外，經(jīng)過多年的征地，農(nóng)民集體土地資源越來越少，逐漸產(chǎn)生“惜地”心理。特別是城郊土地經(jīng)征收為國有后，如果用于房地產(chǎn)開發(fā)，土地的市場(chǎng)價(jià)格與征收集體土地補(bǔ)償費(fèi)形成鮮明的價(jià)差，被征地農(nóng)民心理不平衡，對(duì)原簽訂的拆遷協(xié)議反悔或采取能拖就拖的策略。一些項(xiàng)目絕大部分的拆遷已完成，但有一戶或幾戶對(duì)拆遷補(bǔ)償安置期望值過高未完成拆遷，使整個(gè)項(xiàng)目“卡殼”。

圖1 城市建設(shè)用地報(bào)批程序圖Fig.1 The procedure of approving urban construction land

圖2 上海市、杭州市、寧波市、福州市及廈門市2007—2008年供地率比較圖Fig.2 The land supply rates of Shanghai、Hangzhou、Ningbo、Fuzhou and Xiamen in the period of 2007 — 2008

3.3.6 考核期限較短，城市政府短期內(nèi)難以達(dá)到規(guī)定征、供地率要求 國土資源部要求城市申報(bào)下一年度用地時(shí)，征地率應(yīng)達(dá)到60%、供地率應(yīng)達(dá)到40%，未到達(dá)規(guī)定要求的，按差值等比例扣減申報(bào)規(guī)模，但由于批次用地申報(bào)審批的批復(fù)最快在年度中下達(dá)，即使準(zhǔn)備較充分的地方馬上組織申報(bào)實(shí)施方案，執(zhí)行土地征收和拆遷工作，也只能趕在本年度末完成，一旦某個(gè)環(huán)節(jié)出現(xiàn)意外，必將影響實(shí)際的征收和供地。因此城市很難在申報(bào)下一年度用地前達(dá)到規(guī)定的征地率、供地率，以此來計(jì)算當(dāng)年的執(zhí)行情況并影響下年的審批不盡合理。

4 進(jìn)一步完善城市建設(shè)用地審批制度的建議

城市建設(shè)用地審批及監(jiān)管，是一項(xiàng)涉及面廣、政策性強(qiáng)的系統(tǒng)工程，應(yīng)采取積極審慎的態(tài)度逐步推進(jìn)改革。改革應(yīng)遵循的主要原則：一是權(quán)責(zé)一致，二是精簡(jiǎn)高效，三是加強(qiáng)監(jiān)管，四是維護(hù)被征地農(nóng)民的土地權(quán)益。

4.1 對(duì)城市審批制度變化的整體設(shè)想

（1）明確國家與地方的權(quán)利和職責(zé)。依據(jù)責(zé)權(quán)一致的原則，省級(jí)人民政府對(duì)城市建設(shè)用地負(fù)總責(zé)，強(qiáng)化省級(jí)政府責(zé)任和相應(yīng)權(quán)力，嘗試將報(bào)國務(wù)院審批的城市建設(shè)用地審批權(quán)下放到省政府，國土資源部加強(qiáng)監(jiān)管的職能。審批權(quán)下放有利于減少審批環(huán)節(jié)、提高行政效能，也有利于國土資源部轉(zhuǎn)變職能，從瑣碎的日常審批中脫離出來，加強(qiáng)土地宏觀調(diào)控，強(qiáng)化對(duì)用地監(jiān)管。

（2）權(quán)限下放，明確各級(jí)分工。按照“中央管宏觀、重監(jiān)管，省級(jí)抓管控、重落實(shí)，市、縣具體實(shí)施”的方針，合理劃分中央、省和城市政府土地管理權(quán)限，按項(xiàng)目實(shí)施建設(shè)用地審批。整體上遵循“下放審批權(quán)限，簡(jiǎn)化審批程序”的思想，國務(wù)院主要負(fù)責(zé)國家批準(zhǔn)的事關(guān)國計(jì)民生、國家安全的建設(shè)項(xiàng)目的農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和土地征收審批，不再審批城市農(nóng)轉(zhuǎn)用和土地征收審批。省級(jí)政府負(fù)責(zé)城市分批次農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和土地征收以及除國務(wù)院審批外的單獨(dú)選址項(xiàng)目的審批。市、縣政府負(fù)責(zé)實(shí)施土地征收和土地供應(yīng)，市、縣國土部門擬定供地方案不再報(bào)上級(jí)政府審批。

（3）發(fā)揮土地督察的作用。充分發(fā)揮各國家土地督察局的作用，將審批后的土地使用情況作為土地督察的一項(xiàng)重要工作，列入例行督察或者農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和土地征收審批事項(xiàng)督察的主要內(nèi)容，或者是開展專項(xiàng)督察工作。重點(diǎn)對(duì)批而未用問題進(jìn)行督察，對(duì)批而未用土地比例較高的地區(qū)，可約談?wù)饕?fù)責(zé)人，提出督察整改意見。

4.2 對(duì)當(dāng)前城市審批制度完善的具體建議

（1）適當(dāng)增加報(bào)批次數(shù)。針對(duì)當(dāng)前用地一年一次報(bào)批、地方預(yù)測(cè)用地需求難度大的問題，應(yīng)予以城市建設(shè)用地報(bào)批更大的靈活性，考慮地方用地的實(shí)際需要，適當(dāng)增加批次。按照項(xiàng)目的落實(shí)程度，并考慮春節(jié)放假、人代會(huì)確定項(xiàng)目等因素，每年分兩到三個(gè)批次報(bào)批城市建設(shè)用地。

（2）合理界定考核征地率、供地率期限?？紤]從用地報(bào)批到實(shí)施的一般時(shí)間流程，即使下放審批權(quán)限，也難以改變當(dāng)年供地率偏低的問題，與其制定一個(gè)很難實(shí)現(xiàn)的考核目標(biāo)，在考核中往往也不使用，建議部在考核征地率、供地率時(shí)，適當(dāng)將考核期限延長(zhǎng)至兩年或計(jì)劃下達(dá)給城市后兩年。同時(shí)，加大考核力度，獎(jiǎng)懲分明，對(duì)逾期未完成任務(wù)的按差值核減指標(biāo)，對(duì)超額完成任務(wù)的獎(jiǎng)勵(lì)彈性指標(biāo)。

（3）加大批而未用土地清理力度，切實(shí)提高供地率。國家出臺(tái)了一系列加強(qiáng)土地批而未用管理的政策規(guī)定，如農(nóng)用地轉(zhuǎn)用批準(zhǔn)后，滿兩年未實(shí)施具體征地或用地行為的，批準(zhǔn)文件自動(dòng)失效；已實(shí)施征地，滿兩年未供地的，在下達(dá)下一年度農(nóng)用地轉(zhuǎn)用計(jì)劃時(shí)扣減相應(yīng)指標(biāo)，但在實(shí)際工作中，卻很少對(duì)批而未用城市做出批準(zhǔn)文件失效或扣減下一年度計(jì)劃指標(biāo)的處理。建議加大對(duì)批而未用土地的清理力度，分類提出處理意見，如：允許因規(guī)劃條件變化以及企業(yè)撤資等原因造成的實(shí)施方案批后無法落實(shí)的地塊調(diào)整空間布局，安排新的企業(yè)使用，以盤活這部分土地；對(duì)因沒有項(xiàng)目未報(bào)實(shí)施方案的用地指標(biāo)，可安排到急需用地指標(biāo)的市、縣，或者結(jié)轉(zhuǎn)下一年度；對(duì)清理后供地率仍較低的地區(qū)，嚴(yán)格按照國家有關(guān)規(guī)定進(jìn)行處理，暫停受理該地區(qū)農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和土地征收方案審批。

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