賈勇宏 曾 新

（1.武漢理工大學 高等教育研究所，湖北 武漢430070；2.華中師范大學 教育學院，湖北 武漢430079）

農(nóng)村中小學布局調整對教育起點公平的負面影響
——基于全國9省（區(qū)）的調查

賈勇宏1曾 新2

（1.武漢理工大學 高等教育研究所，湖北 武漢430070；2.華中師范大學 教育學院，湖北 武漢430079）

重效率輕公平的地方政策價值偏差、執(zhí)行方式失誤和政策配套措施的不完善，導致農(nóng)村中小學布局調整與義務教育“就近入學”的政策初始目標漸行漸遠。在上學距離和家庭經(jīng)濟狀況的雙重影響下，偏遠地區(qū)學生、家庭經(jīng)濟困難學生和低齡學生的教育起點公平受到了較大的損傷，產(chǎn)生了以“上學遠、上學難和上學貴”等為主要特征的制度衍生型教育公平問題。解決該問題要從制度本身入手完善配套措施、調整政策價值和目標、制定執(zhí)行規(guī)范和標準。

農(nóng)村中小學；布局調整；教育起點公平

農(nóng)村中小學布局調整是我國地方政府為應對學齡人口減少和農(nóng)村稅費改革的變化而在農(nóng)村義務教育階段，持續(xù)推行的以“提高規(guī)模經(jīng)濟效益”為導向、以“撤點并?！睘橹饕憩F(xiàn)形式的辦學變革活動。該政策推行十余年來，取得了明顯的規(guī)模經(jīng)濟效益，由此也得到了絕大多數(shù)群眾的理解和支持。然而，該政策在取得規(guī)模經(jīng)濟效益的同時，也對部分學生的義務教育起點公平造成了損傷并產(chǎn)生了負面影響。這些損傷表現(xiàn)何在？是如何造成的？又該怎么去解決？本文將根據(jù)全國9?。ㄗ灾螀^(qū)）21個縣（市）的教師、學生、家長和村民的問卷調查對這些問題進行分析。

一、調查基本情況

1.調查時間與對象

本次調查的時間為2011年5－9月。調查對象為正在進行或者已完成學校布局調整地區(qū)的農(nóng)村中小學教師，3－9年級在校學生以及學生的家長或監(jiān)護人。調查以全國偏遠地區(qū)和交通不便地區(qū)農(nóng)村學校為主，根據(jù)東部、中部和西部的地理劃分標準首先選取不同的樣本省份，然后在樣本?。▍^(qū)）分別選取2個或2個以上有代表性的縣市作為樣本縣（市），再在樣本縣（市）內選取2－3所中小學作為調查樣本學校。最終選取了湖北、湖南、江西、河南、河北、廣西、四川、西藏、山東等9個省（自治區(qū)）的21個縣（市）的58所農(nóng)村初中和小學為調查對象。

2.調查方法

調查主要采用問卷調查法和訪談法。根據(jù)研究的需要，課題組自行設計了三套調查問卷作為調查工具，即教師卷、學生卷和家長卷，同時還設計了針對教師、家長和學生的訪談提綱。學生問卷首先在樣本學校隨機抽取不同年級的1－2個班級，然后以班級為單位采用隨機整群抽樣方法進行調查；學生家長問卷由被調查學生帶回家請自己的家長或監(jiān)護人填寫后回收；教師問卷在樣本學校采用隨機抽樣法調查。訪談采用結構性訪談和半結構性訪談的調研方法，擬定訪談提綱，圍繞提綱進行半開放式訪談。

3.問卷發(fā)放與回收

本次調查在全國共發(fā)放教師卷744份，回收有效問卷614份，有效回收率為82.52%；發(fā)放學生卷4492份，回收有效問卷3933份，有效回收率為87.56%；發(fā)放家長卷3895份，回收有效問卷2994份，有效回收率為76.87%。

二、農(nóng)村中小學布局調整損傷義務教育起點公平的表現(xiàn)

教育起點公平是指適齡兒童不受性別、民族、種族、出身、經(jīng)濟地位、居住環(huán)境等條件的影響，均應享有平等的就學權利和機會。教育起點公平是教育公平的內涵之一，是實現(xiàn)教育過程公平和教育結果公平的前提條件。我國義務教育法第四條規(guī)定：“凡具有中華人民共和國國籍的適齡兒童、少年，不分性別、民族、種族、家庭財產(chǎn)狀況、宗教信仰等，依法享有平等接受義務教育的權利”。義務教育法從法律制度層面確保了我國適齡兒童、少年都有平等的受教育權利，教育起點公平在形式上得到了保證。然而形式上的教育平等權利確認并不等于現(xiàn)實中的教育權利平等。在現(xiàn)實中，處境不利家庭的兒童或弱勢群體的平等受教育權利總會遭受來自經(jīng)濟、制度、居住環(huán)境等因素的侵蝕和挑戰(zhàn)，教育起點公平由此受到損傷。

教育起點公平很難直接衡量，但教育起點的不公平卻較容易確認。農(nóng)村中小學布局調整政策是由地方政府推行的自上而下的“強制性”教育制度變遷。農(nóng)村學校和教學點的大量撤并強制性改變了學生上學的物理距離，使得學生家庭居住地與學校之間的物理距離成為影響教育起點公平的一個重要因素。為了解決上學遠的問題，學生家庭需要根據(jù)學生上學的方便程度和家庭的經(jīng)濟狀況在走讀和寄宿之間做出選擇，不同家庭做出這一選擇的所形成的直接經(jīng)濟成本和機會成本是不同的，經(jīng)濟因素由此也成為影響教育起點公平的另一重要因素。農(nóng)村中小學布局調整后，在家校距離和學生家庭經(jīng)濟狀況兩大因素的共同作用下，部分學生平等接受義務教育的權利受到了侵蝕和損傷，產(chǎn)生一系列教育起點不公平問題，具體表現(xiàn)如下：

1.學生上學距離普遍變遠

農(nóng)村中小學布局調整過程中被撤并的主要是農(nóng)村小學和教學點，農(nóng)村初中學校的撤并力度相對較小，而且農(nóng)村初中基本上都設在鄉(xiāng)鎮(zhèn)所在地，所以，布局調整前后初中學生的上學距離變化不大。大量農(nóng)村小學和教學點被撤并后，除了撤點并校后新校點所在地的學生尚能享受“就近入學”的便利之外，多數(shù)小學生需要離開原來在自家附近的學校，而到離家較遠的地方去上學，上學距離變遠，上學所需時間增加。國外學者對學校布局調整的研究表明，上學物理距離的增加不僅僅意味著上學難度、成本、時間、安全等因素的增加，往往還意味著心理距離的增加，由此會加重學生的經(jīng)濟負擔和心理負擔，從而對教育起點公平產(chǎn)生負面影響。

根據(jù)本調查對學生問卷的分析表明，農(nóng)村中小學布局調整后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)小學生的平均到校距離最遠，為8.609里，教學點學生的平均到校距離最近，為4.109里，九年一貫制學校和其他小學的平均到校距離也都在5里以上，初中平均上學距離則高達10.3里，在上學距離中最遠（見表1）。經(jīng)過方差分析，鄉(xiāng)鎮(zhèn)小學與村小學生的上學距離有顯著差異（P＝0.046≤0.05）①、鄉(xiāng)鎮(zhèn)小學與教學點之間的上學距離均值為P＝0.020≤0.05，村小學和教學點上學距離均值之間的差異則不顯著。這說明，鄉(xiāng)鎮(zhèn)小學的服務半徑過大，學生上學距離比村小和教學點的更遠。

表1 學生上學距離（里）和時間（分鐘）

再從學生上學所花費的平均時間來看，除了縣城小學生上學的平均用時在10分鐘左右外，其他各類學校學生上學的平均耗時都在24分鐘以上（見表1）。由于學生上學所用時間與上學所采用的交通工具密切相關，考察上學所用時間還必須考慮學生上學的主要交通方式。

根據(jù)學生問卷分析顯示，60.5%的中小學生上學的主要方式是步行，上學的平均用時為26.33分鐘；10.2%的學生自己騎自行車上學，平均用時27.26分鐘；其他同學基本上都是乘坐機動車或坐船上學，約占30%，上學平均用時也都在30分鐘左右；乘坐私人三輪車或面包車的學生用時最高，為47.35分鐘（見表2）。根據(jù)農(nóng)村交通的一般情況和不同交通工具的平均速度，半小時左右的車程一般距離至少應該在5－10公里之間。所以，騎自行車或乘坐機動交通工具的學生上學距離普遍要比步行上學的同學遠。

表2 不同上學方式所需要的時間單位：分鐘

綜合表1和表2的分析可見，農(nóng)村中小學布局調整后，絕大多數(shù)中小學生上學的距離明顯增加了，“就近入學”的便利對多數(shù)學生而言已不復存在。

2.寄宿生家庭經(jīng)濟負擔加重

農(nóng)村中小學布局調整后，上學距離的增加迫使不少離校距離較遠的學生家庭面臨上學方式的選擇：在校寄宿、家長接送、乘車走讀或陪讀等。而無論哪一種上學方式，對學生家庭而言都意味著經(jīng)濟負擔的增加或家長接送時間成本的增加。除了少數(shù)有經(jīng)濟能力和居住條件的家庭選擇陪讀和乘車走讀外，多數(shù)上學路遠的學生都選擇在學校寄宿或在校外租房。與走讀生相比，寄宿生新增了三項家庭經(jīng)濟支出：住宿費、交通費和生活費。

根據(jù)對家長的問卷分析顯示，寄宿生的平均住宿費用為111.5元/學期，交通費平均支出為27.7元/月，生活費平均支出為198.7元/月（見表3）。如果按每年在校10個月計算，與布局調整前的就近入學相比，一個寄宿生家庭每年將新增教育支出近2500元。由此可見，農(nóng)村中小學布局調整后，寄宿生家庭的經(jīng)濟支出增加數(shù)額相當大。

由于每所學校的學生住宿費是由上級教育主管部門統(tǒng)一核定的，除校外租房所發(fā)生的房租存在明顯的地區(qū)差別之外，同一所學校的住宿費標準基本相同，所以住宿費只有地區(qū)差別和校際差別，不存在太大的家庭開支差別。但交通費和生活費卻受交通便利條件的影響比較大。將家庭調查問卷按交通便利程度進行分組分析后發(fā)現(xiàn)，交通便利程度不同的地區(qū)，學生家庭分擔的三項費用也有所不同，交通很不方便的地區(qū)學生交通費用和生活費用平均支出最高，分別為42.6元和205.8元（見表3）。由此可見，越是交通不便利地區(qū)，學生家庭經(jīng)濟負擔越重。

表3 寄宿生上學期間新增的三項經(jīng)濟開支均值表

家庭經(jīng)濟開支的增加對部分家庭的經(jīng)濟承受能力產(chǎn)生了負面影響。根據(jù)對學生問卷的分析顯示，31.3%的寄宿生表示家庭負擔自己現(xiàn)在的上學費用“稍微有困難”或“非常困難”。對寄宿生家長的問卷的分析結果也印證了這一點，有39.9%的寄宿生家長表示家庭承擔孩子求學期間的費用“稍微有困難”或“非常困難”（見表4）。由此可見，農(nóng)村中小學布局調整加重了寄宿生家庭經(jīng)濟負擔并使相當一部分家庭面臨經(jīng)濟困難。

表4 寄宿生家庭對教育支出的承受能力

把家庭經(jīng)濟承受能力按照“完全能”、“剛好能”、“稍微有點困難”和“非常困難”的順序依次賦值為1、2、3、4分，按照學生寄宿與否對樣本分組進行比較分析發(fā)現(xiàn)，寄宿生家庭的教育支付困難程度均值為2.03（2代表“剛好能”），遠遠高于走讀生1.59的均值，經(jīng)過獨立樣本T檢驗，寄宿生與走讀生家庭的經(jīng)濟承受能力存在著顯著的差異（T＝15.74，Df＝3610，P＝0.000＜0.05）。由此說明，從整體上看，寄宿生家庭經(jīng)濟負擔比走讀生的重。

國內外的研究表明，經(jīng)濟因素往往是影響學生輟學或失學的主要因素之一。寄宿生家庭需要承擔的三項額外費用是學生家庭為解決農(nóng)村中小學布局調整后學生上學距離過遠問題而不得不付出的經(jīng)濟代價。這種代價對寄宿生家庭而言顯然是不公平的。教育經(jīng)濟負擔很容易導致部分學生因為家庭貧困而輟學或失學，輟學或失學兒童的平等受教育權利因為經(jīng)濟因素而受到侵蝕和剝奪，教育起點公平由此受到損傷。

3.偏遠地區(qū)學生上學交通困難

受我國地理情況復雜多樣和經(jīng)濟發(fā)展水平不平衡的影響，我國農(nóng)村不少地區(qū)的道路、交通等基礎設施建設嚴重滯后，不少山區(qū)和經(jīng)濟相對落后地區(qū)至今仍然無法通車，不少偏遠地區(qū)學生上學主要靠步行或騎自行車。農(nóng)村中小學布局調整后，就近設置的大量農(nóng)村教學點和村小學被撤并，單所學校的服務半徑加大，學生上學距離變遠，離校較遠的偏遠地區(qū)學生日常上學困難增加，如果再遇到雨雪霜凍等惡劣天氣，上學更加困難。

表5 不同地理狀況學生上學的交通方便程度

根據(jù)對學生問卷的分析顯示，在3478份樣本中，湖（庫）區(qū)學生上學“不方便”或“很不方便”的學生比例最高，分別為15.6%和3.1%；其次是山區(qū)學生，分別為12.9%和2.4%；再次是丘陵地區(qū)學生，分別為12.0%和3.4%；平原地區(qū)相對較低，分別為4.9%和0.8%（見表5）?？ǚ椒治霭l(fā)現(xiàn)，學生家庭所在地理狀況與學生上學的交通方便程度存在著顯著的相關關系。由此可見，自然地理條件相對較差的地區(qū)，交通不便程度最高，學生上學交通最困難。

將學生上學的交通便利程度按照5個等級（1表示很方便，5表示很不方便）依次賦值，按學生家庭所在地的地理狀況分類進行均值比較后發(fā)現(xiàn)，交通不便程度平均值按照由高到低的順序依次為：礦區(qū)、湖（庫）區(qū)、丘陵、山區(qū)、牧區(qū)、其他和平原。方差分析結果顯示，群組之間的整體差異顯著（見表6）。

表6 按地理分組的學生上學便利程度均值表

經(jīng)過事后多重比較發(fā)現(xiàn)，山區(qū)組學生的上學交通不便程度顯著高于平原組和其他組（P＝0.000＜0.05，P＝0.000＜0.05），丘陵組學生上學交通不便程度也顯著高于平原組和其他組（P＝0.000＜0.05，P＝0.000＜0.05）。其他各組之間的均值差異則不顯著。這說明農(nóng)村中小學布局調整后，學生上學最困難的地區(qū)為山區(qū)、丘陵等交通不便地區(qū)。

對學生的調查問卷分析也證明了上述結論。當問及學生是否贊同“自己現(xiàn)在上學很辛苦”時，辛苦程度得分（得分越低，表示越辛苦）均值按照由低到高的順序依次為：丘陵、湖（庫）區(qū)、牧區(qū)、山區(qū)、平原、其他地區(qū)、礦區(qū)（見表7）。經(jīng)過方差分析發(fā)現(xiàn)，群內整體差異顯著。經(jīng)過事后多重比較發(fā)現(xiàn)，丘陵組均值顯著低于山區(qū)、平原和其他地區(qū)（P＝0.000＜0.05，P＝0.000＜0.05，P＝0.000＜0.05），山區(qū)組顯著低于其他組（P＝0.05≤0.05）；剩余各組之間的均值差異不顯著。這說明就學生自身的直接感受而言，丘陵地區(qū)和山區(qū)學生上學困難程度都相對較高。

表7 按地理狀況分組的學生上學辛苦程度均值表

綜合表5、表6、表7的分析結果可以發(fā)現(xiàn)，盡管地理條件不同的學生上學都有不同程度的交通困難，總體而言，偏遠山區(qū)和丘陵地區(qū)的學生上學交通不便程度最高，上學最為困難，處境最為不利。

4.低齡學生生活自理困難

農(nóng)村中小學布局調整后，不少地區(qū)考慮到了低齡學生的學習和生活特點，暫時保留了部分離學生住家較近的小學或教學點，但只保留1－2年級或1－3年級學生，小學三或四年級及其以上的學生則全部被集中到中心學校就讀。隨著學齡人口的進一步減少，部分地區(qū)撤銷了學生住家附近的學前班和教學點，從學前教育到小學6個年級的所有學生一律集中到為數(shù)不多的鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心學?；驇姿?lián)村中心學校就讀。為了解決上學遠問題，離中心校較遠的低齡小學生（3－4年級學生）也不得不在學校寄宿或由家長在學校附近租房陪讀。

根據(jù)對學生問卷的分析顯示，從小學3年級開始，各年級都有一定比例的樣本學生在校住宿或在學校周邊寄宿。其中，小學三、四年級寄宿生比例為39.9%，在3－6年級中為最高，小學六年級的寄宿生比例為28.8%，遠遠低于3－5年級的寄宿生比例；初中階段的三個年級的學生寄宿率都高達70%以上，作為畢業(yè)班的9年級寄宿生比例最高（見表8）。農(nóng)村中小學布局調整前，大部分初中學生需要寄宿，小學一般不需要寄宿或只高年級部分學生寄宿。布局調整后，有三分之一左右的小學3－6年級學生在校寄宿，這說明小學寄宿生呈低齡化的趨勢。實地訪談也發(fā)現(xiàn)，布局調整后，多數(shù)學校鼓勵或要求小學三、四年級中上學路途較遠的學生在校寄宿，所以小學三、四年級是多數(shù)小學生寄宿生活的起始期。

表8 按年級寄宿生與走讀生的分布狀況

寄宿生的低齡化促使年齡較小的學生不得不獨立處理在校生活面臨的問題，對其生活自理能力提出了更高的要求。部分學生通過鍛煉，戰(zhàn)勝生活挫折的能力得到了增強，客觀上有利于學生自理能力的提高。然而，也有相當一部分低齡學生至少會在剛剛寄宿的短期內面臨巨大的生活自理困難，這種壓力和學習壓力結合在一起，很容易成為壓垮低齡學生承受能力的“最后一根稻草”，從而對學生的身心健康和發(fā)展產(chǎn)生負面影響。因此，布局調整后，對低齡學生而言，將在校寄宿作為解決學生上學遠問題的最佳方式，是值得商榷的。

實地調查也顯示，農(nóng)村中小學布局調整后，低齡學生面臨更大的上學困難。在2994份家長樣本中，21.9%的家長表示布局調整后低齡學生上學更加困難；在614份教師樣本中，46.4%的教師認為布局調整對小學低年級學生的負面影響最大。

對學生問卷分析顯示，回答“你認為你的生活自理能力如何”時，小學寄宿生的生活自理能力均值得分為3.51（最高5分，最低1分），高于走讀生0.23分（T＝ －3.83，DF＝2297，P＝0.000＜0.05）。經(jīng)過獨立樣本T檢驗，結果為非常顯著。這說明小學寄宿生的生活自理能力明顯高于走讀生，同時也意味著小學低年級進行日常學習的同時還面臨著更多的生活挑戰(zhàn)和自理困難，只是他們已經(jīng)基本適應了這種寄宿生活。

對544名在校小學寄宿學生的生活辛苦程度（1表示最辛苦、5表示不辛苦，得分越低，表示越辛苦）進行均值比較后發(fā)現(xiàn)，小學四年級寄宿生的辛苦程度最高，得分為3.14分。經(jīng)過方差分析，發(fā)現(xiàn)3－6年級四個群組之間的整體差異顯著（見表9）。

表9 小學寄宿生上學的辛苦程度方差分析表

經(jīng)過事后多重檢驗發(fā)現(xiàn)，小學四年級寄宿生上學辛苦程度顯著高于五年級（均值差＝－0.498，P＝0.023≤0.05），其他年級之間差異則不顯著。這說明，小學四年級寄宿生面臨著最大的生活自理困難。需要說明的是，小學三年級寄宿生年齡更小，按理生活自理困難更大，為什么反而不是最困難的群體呢？經(jīng)過實地訪談發(fā)現(xiàn)，小學三年級首次寄宿的學生，因為年幼而得到了學校教師最大程度的幫助；而小學四年級學生因為年齡稍大，得到的學校幫助反而相對較少，無論是首次寄宿還是已經(jīng)寄宿一年的學生，獨立面對生活的要求都相應更高。所以，小學四年級寄宿生生活的實際困難最大。

5.輟學率整體反彈

衡量教育起點公平的常用綜合性指標是失學率和輟學率。當前我國義務教育進入后“普九”時期，義務教育的主要任務由增加教育機會供給轉變?yōu)殪柟毯吞岣呓逃|量，失學率對教育起點公平的檢測效度和敏感度都有所下降。因此，農(nóng)村中小學布局調整對義務教育起點公平是否產(chǎn)生損傷就集中體現(xiàn)在輟學率在政策實施前后的變化上。

農(nóng)村中小學布局調整后，在“上學遠”、“上學難”和“上學貴”等因素的綜合影響下，有相當一部分地區(qū)的農(nóng)村中小學輟學率出現(xiàn)了增加的趨勢。針對已完成了學校布局調整的學校教師的問卷調查中，在回答“當?shù)貙W校合并后，你校的輟學率與合并前相比如何”時，386份樣本中有37.4%的初中教師認為本校學生輟學率增加了；有16.2%的小學教師認為本校學生輟學率增加了（見表10）。這說明，農(nóng)村中小學布局調整后，部分地區(qū)的中小學學生輟學率已經(jīng)有反彈的趨勢，而且初中輟學率反彈程度大大高于小學。

表10 學校布局調整前后本校學生輟學率的變化情況

值得注意的是，農(nóng)村中小學布局調整政策實施后，輟學率雖然有整體反彈的趨勢，但該政策對輟學率的影響具有雙重性，即增加效應和減少效應。相當一部分學校的輟學率在該政策實施后甚至還下降了。從表10中可見，24.4%的初中教師和30.6%的小學教師反映本校學生輟學率下降了，而且小學的下降幅度明顯大于初中。原因何在？

農(nóng)村中小學布局調整通過對現(xiàn)有學校的兼并、聯(lián)合、撤銷和重建，優(yōu)化了教育資源的配置，實現(xiàn)了優(yōu)質教育資源的相對集中和薄弱校點的減少，客觀上有助于縣域內教育均衡的實現(xiàn)，因此在整體上對教育起點公平具有積極的促進作用。然而，農(nóng)村中小學布局調整過程中的過度撤并又導致了部分學生的上學遠、上學難和上學貴等問題，對偏遠地區(qū)學生、經(jīng)濟困難家庭學生和低齡學生造成的負面影響尤為嚴重，所以又在一定程度上損傷了教育起點公平。農(nóng)村中小學布局調整對不同地區(qū)和不同學校的義務教育學生輟學率整體上產(chǎn)生何種效應，不取決于該政策本身，而是取決于當?shù)卣恼邎?zhí)行條件和執(zhí)行方式。

表11 教師所帶班級近三年來的平均輟學率

再從農(nóng)村中小學布局調整政策實施后輟學率的絕對值來看，不少農(nóng)村中小學的輟學率偏高。針對已完成了學校布局調整的學校教師的問卷調查中，當問及“你所帶的班級近三年的平均輟學率大約是多少”時，386份樣本中，回答高于5%以上的初中教師占39.1%；回答高于5%以上的小學教師占5.3%（見表11）。

由表11可見，無論是初中還是小學都有相當一部分的教師近三年所帶班級的平均輟學率超過全國平均5%的控輟線。這說明，義務教育階段輟學率已經(jīng)出現(xiàn)明顯的整體反彈趨勢，而且初中比較嚴重，小學則相對較輕。

綜上所述，農(nóng)村中小學布局調整盡管在整體上和客觀上對縣域內的教育均衡發(fā)展有積極的促進作用，但該政策的實施使上學距離和家庭經(jīng)濟狀況成為影響教育起點公平的兩大關鍵因素，對教育起點公平產(chǎn)生了以“上學遠”、“上學難”和“上學貴”為主要表現(xiàn)的負面影響，并通過義務教育輟學率的上升集中表現(xiàn)出來。正視上述問題是進一步調整和完善該政策的前提。

三、農(nóng)村中小學布局調整損傷義務教育起點公平的原因

“任何教育狀況都是教育政策的結果……如果說教育公平與效率問題是‘癥’的話，那么根源在于教育政策。”②農(nóng)村中小學布局調整損傷教育公平從本質上講也是教育政策的實施與執(zhí)行的結果，因此，探尋問題成因也理應從政策本身入手。

1.政策價值存在偏差：從根源上損傷教育起點公平

政策價值觀是教育政策的指導思想，對教育政策的制定、執(zhí)行、反饋和調整都起著根本性的定向作用。如果政策價值觀出現(xiàn)偏差，其結果必然出現(xiàn)問題。

公平與效率是教育政策的兩種價值觀，二者存在著對立統(tǒng)一的矛盾關系。一方面，由于都需要占有教育資源，教育效率與教育公平的實現(xiàn)存在著矛盾的一面，重視效率可能會影響公平，注重公平可能又會犧牲效率；另一方面，二者又可以在培養(yǎng)人的過程中相互促進，教育效率的提高可以為改善教育公平創(chuàng)造物質條件，而從長遠來看，教育公平的實現(xiàn)又能提高教育效率，尤其是教育的投入產(chǎn)出效率。教育公平與效率的矛盾要求教育政策的“頂層設計”要正確處理二者的關系，盡量實現(xiàn)二者的兼顧，當二者不能同時兼顧時，應該在政策配套措施中對受損的一方加以彌補。

2001年5月29日，《國務院關于基礎教育改革與發(fā)展的決定》指出，“因地制宜調整農(nóng)村義務教育學校布局。按照小學就近入學、初中相對集中、優(yōu)化教育資源配置的原則，合理規(guī)劃和調整學校布局。農(nóng)村小學和教學點要在方便學生就近入學的前提下適當合并，在交通不便的地區(qū)仍需保留必要的教學點，防止因布局調整造成學生輟學。”這是我國中央政府提出實施農(nóng)村中小學布局調整政策的正式指導文件。從該政策文本的主要精神來看，農(nóng)村中小學布局調整是一場以提高教育資源配置效率和規(guī)模經(jīng)濟效益為主要目標的教育變革活動，但其前提是要方便學生就近入學以確保教育公平。

在政策實際執(zhí)行過程中，由于提高教育資源的配置效率可以明顯減輕地方政府的教育經(jīng)費負擔，地方政府在執(zhí)行該項政策時具有內在的激勵性；而“就近入學”的教育公平取向因缺乏剛性的制度約束和內在激勵，不少地方政府實際上是將“提高教育資源配置效率和規(guī)模經(jīng)濟效益”作為政策執(zhí)行的主要目標，而與中央政府所強調的“就近入學”政策目標漸行漸遠，呈現(xiàn)出明顯的重視效率而忽略公平的政策價值偏向。

對教師問卷的分析也表明，農(nóng)村中小學布局調整過程中不少地方存在著明顯的的效率價值偏向。當問及教師“您認為本地學校布局調整的政策取向是什么”時，26.8%的教師回答是效率優(yōu)先，11.9%的樣本認為是公平優(yōu)先，認同效率優(yōu)先的樣本比例大大高于認同公平優(yōu)先的樣本（見表12）。由于認同“效率與公平兼顧”的地區(qū)在政策執(zhí)行中上也會更多地傾向于效率，如果把此類樣本也算上的話，則認同效率價值偏向的樣本比例高達88.1%。由此可見，布局調整政策存在著明顯的效率價值偏向，對教育公平重視不夠。

表12 農(nóng)村中小學布局調整的政策價值取向

地方政府的“效率優(yōu)先”價值取向，使得教育公平在政策實際執(zhí)行過程中被忽略或被漠視。為了實現(xiàn)提高資源配置效率的目標，不少地方政府不顧本地教育的實際情況，盲目強調撤并學校的規(guī)模經(jīng)濟效益，不惜犧牲學生“就近入學”的便利，過度撤并農(nóng)村小學和教學點，導致農(nóng)村學校和教學點數(shù)量銳減，學校服務半徑越來越大，學生上學距離越來越遠，家庭經(jīng)濟負擔越來越重。在規(guī)模經(jīng)濟效益的激勵下，部分地方政府即使在布局調整政策已經(jīng)明顯損傷教育公平并出現(xiàn)負面影響的情況下，依然采取了更大范圍的學校撤并和集中行動，實施了把小學全部集中在鄉(xiāng)鎮(zhèn)、大部分初中設置在縣城的所謂“農(nóng)村學校城鎮(zhèn)化”做法，儼然把提高規(guī)模經(jīng)濟效益作為農(nóng)村中小學布局調整的唯一政策目標。我國著名經(jīng)濟學家茅于軾曾經(jīng)指出：“教育和其他行業(yè)不同，它不但要追求效率還要保證公平，幾乎一切有關教育問題的爭論都是因為公平而引起的。如果不考慮公平的需要，絕大部分的爭論都不會發(fā)生”③。由此可見，地方政府過分強調提高經(jīng)濟效率而忽略教育公平的政策價值偏差直接導致了農(nóng)村中小學布局調整中政策目標和結果的偏差，從而在源頭上對教育起點公平產(chǎn)生了損傷。

調查結果也表明，農(nóng)村中小學布局調整的價值偏向是導致該政策影響教育起點公平的原因之一。當問及樣本教師“導致農(nóng)村中小學布局調整損傷教育公平的原因是什么”時？回答“政策重效率輕公平”的教師占總應答人次的比例為9.5%，占樣本總數(shù)的28.9%，位居11個原因中的第6位；認同“弱勢群體保護意識不強”的教師占總應答人次的比例為10.1%，占樣本總數(shù)的30.6%，位居11個原因中的第5位（見表13）?！罢咧匦瘦p公平”直接指出了該政策的效率價值取向，“弱勢群體保護意識不強”說明布局調整政策公平價值欠缺或不足。兩項原因較高的樣本認同度說明，其重效率而輕公平的政策價值偏差是負面影響教育起點公平的政策源頭。

表13 農(nóng)村中小學布局調整損傷教育公平的原因

2.執(zhí)行方式有失誤：在過程中損傷教育起點公平

政策價值和目標的實現(xiàn)從根本上依賴于政策的執(zhí)行過程。政策執(zhí)行的具體方式將會直接決定政策執(zhí)行的結果。我國是一個幅員遼闊、地理環(huán)境復雜多樣的國家，農(nóng)村中小學布局調整政策在執(zhí)行中很容易受到人口分布密度和自然地理條件的影響，相同的政策措施在不同的地區(qū)和環(huán)境下具有不同的執(zhí)行效度，這就要求地方政府要在自由裁量權之內根據(jù)政策的價值取向和目標因地制宜、實事求是地推進農(nóng)村中小學布局調整。然而從實際執(zhí)行過程來看，許多地方政府存在著違反科學原則、工作程序簡單、“一刀切”和急功近利等執(zhí)行問題，在政策實施過程中偏離教育公平的價值取向和中央政府設定的“就近入學”原則，加重了對教育起點公平的損傷。

首先，學校布局調整規(guī)劃不科學。不少地方政府在制定學校撤并規(guī)劃目標時缺乏足夠的實地調研和充分的科學論證，整體規(guī)劃目標主要按照現(xiàn)行農(nóng)村教師編制的生師比標準（小學23∶1，初中19∶1）簡單核算而成。按照該標準，凡是學齡人口下降比較嚴重、生師比不達標的學校都應該在撤并之列，剛性的教師編制標準幾乎成了各地制定學校布局調整規(guī)劃的唯一依據(jù)，而人口密度差異、上學距離遠近、自然地理條件差異、經(jīng)濟和學校的特殊性等因素都沒有被認真考慮或被忽略。在這種科學性不足的學校布局規(guī)劃基礎上，地方政府又通過行政命令直接下達學校布局調整規(guī)劃目標的數(shù)字指令，導致各地農(nóng)村學校撤并力度越來越大，對教育起點公平的損傷也越來越大。

根據(jù)對學校教師問卷的分析發(fā)現(xiàn)，有34.1%的樣本教師認為“布局調整規(guī)劃不科學”是導致農(nóng)村中小學布局損傷教育公平的原因之一，占樣本總人次的11.2%，位居11個原因中的第3位（見表13）。在調研中，課題組調查人員發(fā)現(xiàn)，不少地方的學校布局調整文件中所提到的撤點并校目標幾乎是驚人的一致，如“減少現(xiàn)有學校數(shù)量的三分之一”等。當問及地方行政人員這一目標是怎么得來時，多數(shù)被訪者要么語焉不詳，要么答曰“上級政府指令而來”。由此可見，各地學校布局調整規(guī)劃在制定時科學性不夠。

其次，政策執(zhí)行一刀切，缺乏彈性和藝術性。在農(nóng)村中小學布局調整中，為了完成上級政府制定的規(guī)劃目標，地方政府官員作為執(zhí)行者往往片面追求數(shù)字和政績，不顧各地人口與自然地理條件特殊性，違背中央政府提出的實事求是和因地制宜的布局調整工作精神，不切實際地制定統(tǒng)一的學校布局調整標準，不等學校撤并的條件和時機成熟，令到即行，在短期內強制撤并大量學校，出現(xiàn)了“一刀切”和急功近利的工作傾向。如，不少學校規(guī)定小學三年級及其以上學生都必須進入附近的中心學校就讀，還有地區(qū)規(guī)定凡是學校規(guī)模低于10人的教學點都必須撤并，學校規(guī)模低于50－100人的村小學必須合并等，盡管這些做法對部分地區(qū)和學校明顯不合適并遭到不少農(nóng)村干部和群眾反對，但在政策的高壓下依然被強制執(zhí)行。

調查問卷分析顯示，23.4%的教師樣本認為本地學校布局調整主要采用的是“強制方式”，49%的教師選擇“示范與強制相結合的方式”；16.5%的家長和村民樣本也認為本地布局調整采用了“強制方式”，17.2%的家長和村民認為采用了“示范與強制相結合的方式”（見表14）。由此可見，農(nóng)村中小學布局調整過程中政策強制執(zhí)行方式占有相當大的比例，急功近利的特征明顯。

表14 當?shù)剞r(nóng)村中小學布局調整方式

不恰當?shù)恼邎?zhí)行方式直接導致弱勢群體的教育起點公平受損。在教師調查問卷中，認為“地理環(huán)境復雜多樣”和“人口密度小”是導致教育公平受損原因的應答人次比例分別為12.9%和3.9%，分別占教師樣本總數(shù)的39.0%和12.0%，分列問卷所列原因的第2位和第10位；認為“政策急功近利方式不當”和“政策一刀切”是導致教育公平受損原因的應答人次百分比分別為7.2%和6.8%，分別占教師樣本總數(shù)的21.8%和20.6%，分列問卷所列原因第7位和第9位（見表13）。地理因素和人口因素在客觀上影響教育起點公平的實現(xiàn)，同時也對政策執(zhí)行的靈活性和藝術性提出了更高的要求，政策執(zhí)行方式的一刀切和急功近利不僅沒能有效消除客觀因素對政策執(zhí)行帶來的消極影響，反而人為加劇了政策對教育起點公平的負面效應。

再次，政策執(zhí)行程序欠缺民主公正性。農(nóng)村中小學布局調整事關學校教師、學生、家長和村民的切身利益，利益相關者理應對這樣的公共事務擁有相應的知曉權、參與權和決策權。然而在撤點并校過程中，部分地區(qū)無視廣大農(nóng)村干部和群眾的民主權利，漠視群眾的合理呼聲和建議，一旦遭到村民的反對就采用自上而下的強制方式完成學校撤并工作，在工作程序中缺乏民主公正性。

問卷調查中，當問及學生家長和教師“當?shù)貙W校合并是否征詢過您本人或其他代表的建議”時，在2562份家長問卷中，25.3%的樣本表示“否”，另有52.2%的樣本表示“此事不清楚”；在575名有效教師樣本中，有64%的教師樣本明確回答“否”。由此可見，部分地方政府在推行農(nóng)村學校布局調整過程中，沒有充分尊重教師和家長的知曉權和參與權。

制度經(jīng)濟學認為政策制定和形成過程的實質是不同利益集團相互博弈的結果，如果政策制定和執(zhí)行過程中的利益相關者力量不均衡，存在著明顯的強勢集團和弱勢集團，政策的最終結果就會往往以犧牲弱勢群體的利益而告終。農(nóng)村中小學布局調整政策中民主程序的欠缺，導致家長和村民的合理利益訴求得不到有效的表達和保障，在政府強制推行布局調整過程中淪為弱勢群體，其子女的平等受教育權利由此受到損傷。

根據(jù)對教師問卷的分析顯示，21.3%的教師樣本認為“漠視群眾的合理呼聲”是導致農(nóng)村中小學布局調整損傷教育公平的原因之一，占全部應答人次的7.2%，位居問卷所列原因的第8位（見表13）。地方政府行政方式的失當和民主公正性的欠缺，導致部分村民和家長以極端方式對本地的布局調整政策進行抗議，不少地方由此發(fā)生了政府與村民之間的沖突。在2545份家長與村民的調查問卷中，有4.6%的樣本明確表示本地發(fā)生過政府與村民的沖突；在568份有效教師樣本中，19.7%的教師表示本地發(fā)生過政府與村民的沖突。由此可見，農(nóng)村中小學布局調整過程中的程序不公正是導致部分群體的教育起點公平受損的政治原因。

最后，教師編制政策過緊。農(nóng)村中小學布局調整是在學齡人口減少的客觀背景下，政府為解決農(nóng)村稅費改革之后的農(nóng)村義務教育經(jīng)費困難而提出的相應改革措施。2001年，農(nóng)村義務教育階段確立了“以縣為主”的教育經(jīng)費管理新體制，縣級政府成為屬地內教育投資的主體，不少中西部地區(qū)的貧困縣市面臨著巨大的教育財政壓力。為了壓縮農(nóng)村義務教育經(jīng)費開支，縣級政府嚴格按照現(xiàn)行教師編制（小學23∶1，初中19∶1）政策核定農(nóng)村中小學教師編制總量。如此一來，人口密度較大的平原地區(qū)所受影響較小，而人口密度較小的山區(qū)、丘陵和其他特殊地區(qū)的學校因為生師比偏低而承受著較大的學校撤并壓力，而這些地區(qū)的學校和教學點一旦被撤并就會因為中心學校輻射半徑過大而造成大量學生上學遠和上學難。剛性的教師編制政策成為政府強制撤并學校的“尚方寶劍”，如果當?shù)卮迕窈蛯W校教師不同意撤并方案，上級政府就拒絕再為該學校委派老師，學校就名存實亡。教師編制過緊不僅直接導致部分學校的消亡，而且還對寄宿制學校的發(fā)展帶來消極影響。

問卷調查也表明現(xiàn)行教師編制具有一定的不合理性。當問及學校教師“你認為現(xiàn)行農(nóng)村教師編制標準是否合理”時，在579份有效教師樣本中，46.6%的教師樣本明確表示“不合理”。這種不合理的編制標準直接導致了農(nóng)村中小學布局調整對偏遠地區(qū)學生教育起點公平的損傷。當問及教師“農(nóng)村中小學布局調整負面影響教育公平的原因是什么”時，32.4%的教師樣本認為是“教師編制過緊”，占全部應答人次的10.7%，位列問卷所列全部原因的第4位（見表13）。因此，剛性的教師編制政策是導致農(nóng)村中小學布局調整政策執(zhí)行偏差的直接制度原因。

總之，地方政府在農(nóng)村中小學布局調整執(zhí)行中的失誤使政策結果偏離了政策設計的初始目標和公平價值取向，從而對教育起點公平產(chǎn)生了負面影響。

3.配套措施不到位：從結果上損傷教育起點公平

農(nóng)村中小學布局調整政策不只是農(nóng)村學校和教學點的撤并，而是一場以撤點并校為主要內容，包括寄宿制辦學、校車制度和其他各種配套措施在內的綜合性政策，其實質是一場把相對分散的村村辦學轉變?yōu)橄鄬械恼k學的教育活動。

農(nóng)村中小學布局調整損傷教育公平的直接原因在于，農(nóng)村校點的過度撤并偏離了義務教育“就近入學”的辦學宗旨，導致多數(shù)學生上學距離變遠，從而使學生家庭的居住地與中心學校的上學距離成為影響教育起點公平的首要因素。在上學距離變遠的不利條件下，為了換取孩子平等的求學便利權利，學生家長必須在寄宿和走讀之間進行選擇，無論哪一種選擇都要比學校布局調整前的“就近入學”增加不少家庭經(jīng)濟負擔和生活負擔。正如美國著名經(jīng)濟學家阿瑟·奧肯所指出的那樣，“盡管金錢一般不能直接購買到權利的額外幫助，但在事實上，它能買到各種服務，這種服務可以產(chǎn)生更多、更好的權利”④。上學距離的遠近導致了家庭經(jīng)濟負擔和生活負擔的不同，經(jīng)濟因素也開始成為影響教育起點公平的另一重要因素。在上學距離和經(jīng)濟因素的雙重影響下，經(jīng)濟困難家庭和偏遠地區(qū)家庭學生付出的代價要比其他學生大得多。

政府在發(fā)現(xiàn)部分群體的教育起點公平受損之后如果能夠及時調整政策并采取相應的配套措施加以彌補，農(nóng)村中小學布局調整對教育起點公平產(chǎn)生的大多數(shù)負面影響都可以被消滅在萌芽狀態(tài)。然而，受縣級政府財力不均衡的影響，在進行農(nóng)村中小學布局調整后，不少經(jīng)濟貧困地區(qū)難以確保農(nóng)村中小學布局調整的配套措施到位，導致部分學校寄宿條件不完善、校車配備難以滿足學生的需求、生活教師缺乏、學生資助和幫扶措施滯后等。政府配套措施的不到位迫使學生和家庭必須獨立承擔學校布局調整后的負面影響，本應由政府承擔的部分交通費用和教育成本實際上被轉嫁給了農(nóng)民家庭，經(jīng)濟困難的家庭經(jīng)濟負擔更加沉重，教育起點公平受損程度更高。

對教師問卷分析顯示，有61.5%的教師樣本認為“配套措施的不到位”是導致農(nóng)村中小學布局調整政策損傷教育公平的原因之一，占全部應答人次的20.2%，位居問卷所列全部原因的首位（見表13）。由此可見，配套措施的不到位直接從政策結果上導致了農(nóng)村中小學布局調整政策對義務教育起點公平的損傷。

四、消弭農(nóng)村中小學布局調整影響義務教育起點公平的對策

農(nóng)村中小學布局調整后，學生上學遠、上學難、上學貴等問題已經(jīng)成為當前我國義務教育起點不公平的突出問題，這種由制度變遷直接引起或因制度設計失誤而引發(fā)的教育不公平問題可謂“制度衍生型教育公平問題”。“解鈴還須系鈴人”，解決此類問題應該從制度設計本身入手，采取措施積極的完善和補救以消弭政策產(chǎn)生的負面影響。

首先，完善農(nóng)村中小學布局調整配套措施。

農(nóng)村中小學布局調整客觀上節(jié)約了地方政府維持學校運轉的大量日常經(jīng)費開支，為解決地方政府長期以來的基礎教育投入薄弱問題奠定了經(jīng)濟基礎。然而，節(jié)約教育成本并不等于地方政府可以合法減少教育投入，相反，地方政府要在提高教育經(jīng)費投入產(chǎn)出效率的基礎上加大對義務教育的投入力度。為了解決農(nóng)村中小學布局調整后多數(shù)學生的上學遠和上學難問題，政府要加大投資力度，重點實施農(nóng)村學校寄宿工程和農(nóng)村學校校車工程，增加寄宿制學校和校車制度的服務覆蓋面。

其次，恢復和保留必要的教學點。在交通不便地區(qū)和偏遠地區(qū)，撤銷教學點可能意味著把教學點的教育服務區(qū)變?yōu)槭W點，教學點對保證偏遠地區(qū)學生的教育起點公平具有不可替代的作用。即使是國外已經(jīng)經(jīng)歷過學校布局調整的發(fā)達國家，至今也仍然在很多偏遠地區(qū)保留大量教學點。因此，教師編制政策要對偏遠地區(qū)和交通不便地區(qū)適當傾斜，鼓勵這些地區(qū)恢復和保留教學點。

再次，對家庭經(jīng)濟困難的學生實施經(jīng)濟救助和交通補貼。農(nóng)村中小學布局調整政策讓上學距離較遠的學生家庭承受了較重經(jīng)濟負擔，應該對他們進行相應的經(jīng)濟補償。我國目前已經(jīng)對貧困寄宿生施行了補助政策，但該政策的覆蓋面還很不夠大，補貼力度也很小。政府應該在繼續(xù)施行“兩免一補”政策的基礎上對偏遠地區(qū)學生發(fā)放交通補貼，同時加大對貧困寄宿生的生活補助力度。

最后，建立規(guī)范的農(nóng)村中小學布局調整標準制度。國家要在法律層面制定科學具體的學校布局調整指導標準，按照實事求是和因地制宜的原則對不能予以撤并的學校和條件做出明確的分類指導，從制度層面抑制不合理的學校撤并行為，保護弱勢群體的受教育權益。

注釋

①P≤0.05表示在0.05水平上顯著；下文如不加說明均同此處。

②石火學：《教育政策視角下的教育公平與效率問題研究》，《清華大學教育研究》2010年第5期。

③茅于軾：《經(jīng)濟學的智慧》，天津：天津社會科學院出版社，2004年，第219頁。

④阿瑟·奧肯：《平等與效率——重大抉擇》，王奔洲等譯，北京：華夏出版社，2010年，第25－26頁。

2011－12－20

國家社會科學基金教育學2010年度青年項目“農(nóng)村中小學布局調整對教育公平的負面影響與補償研究”（CFA100131）

責任編輯 張靜