屈家樹(shù)

科學(xué)規(guī)劃南沙新區(qū)建設(shè)生態(tài)海濱新城

屈家樹(shù)

背景和意義

城市既是人類文明進(jìn)步的產(chǎn)物，又是讓人類生活更美好的聚落形態(tài)。不斷變遷演進(jìn)的城市歷史，為城市規(guī)劃大師提供了展示才華、激發(fā)智慧的舞臺(tái)，使城市規(guī)劃對(duì)于城市建設(shè)發(fā)展的戰(zhàn)略引領(lǐng)作用日益凸顯。近年來(lái)，廣州以城市規(guī)劃引領(lǐng)城市建設(shè)發(fā)展，率先在國(guó)內(nèi)研究城市發(fā)展戰(zhàn)略概念規(guī)劃，逐步確立“山、水、城、田、?！钡某鞘锌臻g結(jié)構(gòu)和“南拓、北優(yōu)、東進(jìn)、西聯(lián)、中調(diào)”的城市發(fā)展戰(zhàn)略。特別是抓住籌辦第16屆亞運(yùn)會(huì)和首屆亞殘運(yùn)會(huì)的重大契機(jī)，以增強(qiáng)城市功能為核心，不斷優(yōu)化城市布局和形態(tài)，大力開(kāi)展城市水環(huán)境、空氣環(huán)境、交通環(huán)境和人居環(huán)境綜合整治，通過(guò)拆違建綠、拆圍透綠和規(guī)劃調(diào)整，在老城區(qū)增加了10.6平方千米的綠地，開(kāi)展中心城區(qū)121條河涌的截污、清淤和沿岸景觀建設(shè)，開(kāi)發(fā)白云湖、海珠湖共3.53平方千米的人工湖，建設(shè)38個(gè)污水處理廠，每天直排珠江的污水減少80萬(wàn)噸，開(kāi)啟了一條綠色、低碳、生態(tài)、高端的城市發(fā)展之路，實(shí)現(xiàn)了中共中央政治局常委李長(zhǎng)春同志關(guān)于廣州城市環(huán)境面貌“到2010年一大變”的目標(biāo)和中共中央政治局委員、廣東省委書記汪洋同志對(duì)廣州提出的“天更藍(lán)、水更清、路更暢、房更靚、城更美”的要求，推動(dòng)城市建設(shè)大提速、城市形象大提升、城市功能大增強(qiáng)，城市發(fā)展理念和發(fā)展模式加快轉(zhuǎn)型升級(jí)，城市品質(zhì)和競(jìng)爭(zhēng)力實(shí)現(xiàn)了新跨越，在亞運(yùn)會(huì)后已經(jīng)得到了大多數(shù)到過(guò)廣州的人的認(rèn)同。

在廣州“山、水、城、田、?！钡某鞘锌臻g結(jié)構(gòu)五要素中，前四個(gè)顯而易見(jiàn)——白云山體現(xiàn)了“山”、珠江河網(wǎng)反映了“水”、廣州塔凸顯了“城”、北部城郊不難看到“田”，而“海”卻難以尋覓。在廣州到哪里去看“海”？答案是唯一的，就是位于廣州東南部的珠江河口海域——南沙。南沙總面積527.65平方千米，近26萬(wàn)人，環(huán)境優(yōu)美，水網(wǎng)密布，湖塘眾多，其地形就像一片舒展的芭蕉葉平鋪在珠江的出?？冢乩砦恢脛偤梦挥谥榻侵薜膸缀沃行?。然而遺憾的是，在擁有長(zhǎng)達(dá)100多千米海岸線的廣州，休閑看海已經(jīng)成為富人的專利、百姓的奢求；這種感覺(jué)對(duì)居住在主城區(qū)的市民來(lái)說(shuō)尤為明顯，他們必須專程乘車或駕車南行一小時(shí)左右，方能享受到南沙僅有的那么一點(diǎn)陽(yáng)光沙灘、椰風(fēng)海韻。這充分說(shuō)明，廣州盡管有海洋元素，但是缺乏海洋特色；盡管地處海邊，但是遠(yuǎn)非濱海城市；盡管“海味不足”是環(huán)珠江河口海域范圍內(nèi)城市的通病，在廣州更是短板和瓶頸。

近期，在廣東省委省政府召開(kāi)的南沙工作現(xiàn)場(chǎng)會(huì)上，汪洋同志提出要求南沙開(kāi)發(fā)堅(jiān)持“科學(xué)開(kāi)發(fā)，從容建設(shè)”的核心理念。筆者認(rèn)為，之所以提出“從容建設(shè)”，是因?yàn)榻ㄔO(shè)好南沙在目前有一種“摸著石頭過(guò)河”的感覺(jué)，而缺乏鮮明的海洋特色是其中的重要原因；解決這個(gè)問(wèn)題必須從城市規(guī)劃著手，尤其是在正在進(jìn)行的南沙規(guī)劃中，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持科學(xué)規(guī)劃、突出海洋特色。

比較和定位

新加坡城市規(guī)劃的先進(jìn)理念和成功經(jīng)驗(yàn)，給筆者留下了深刻印象，有許多地方值得學(xué)習(xí)和借鑒。

首先，城市定位要準(zhǔn)、推進(jìn)要穩(wěn)。城市發(fā)展定位是城市規(guī)劃建設(shè)的“總綱”，一個(gè)城市要規(guī)劃好、建設(shè)好、管理好，首要的任務(wù)就是準(zhǔn)確定位。城市發(fā)展的目標(biāo)既要?jiǎng)?wù)實(shí)，更要體現(xiàn)奮進(jìn)性；既要有明確、具體的年度目標(biāo)，更要有管方向、管長(zhǎng)遠(yuǎn)的總體定位?？梢哉f(shuō)，這是城市發(fā)展的靈魂所在。新加坡城市發(fā)展的成功經(jīng)驗(yàn)中很重要的一條，就是堅(jiān)持從城市自身的特點(diǎn)出發(fā)，把建設(shè)“花園城市”這一目標(biāo)始終貫穿于城市規(guī)劃、建設(shè)和管理的全過(guò)程，最終造就了一座舉世聞名的濱?；▓@城市。

其次，規(guī)劃編制要精、執(zhí)行要嚴(yán)。城市建設(shè)要出品位、有風(fēng)格、上檔次、顯特色，必須要有超前和遠(yuǎn)景意識(shí)。一要從“面”上入手，抓好城市總體規(guī)劃。順應(yīng)城市發(fā)展的新形勢(shì)，舍得投入，聘請(qǐng)知名設(shè)計(jì)院所，高水平、高標(biāo)準(zhǔn)地制定出城市總體規(guī)劃及綠地系統(tǒng)規(guī)劃、市政設(shè)施規(guī)劃、交通規(guī)劃、環(huán)境保護(hù)規(guī)劃等專項(xiàng)子規(guī)劃。二要從“塊”上切題，抓好局部詳規(guī)設(shè)計(jì)。根據(jù)城市總規(guī)劃確定的區(qū)域功能，細(xì)化功能分區(qū)，把城市各功能區(qū)規(guī)劃設(shè)計(jì)成為風(fēng)格迥異、主題突出、特色鮮明、高雅大氣的建筑群帶。三要從“點(diǎn)”上把關(guān)，抓好景點(diǎn)工程規(guī)劃。在抓好城市總體規(guī)劃和城市局部規(guī)劃編制的同時(shí)，規(guī)劃主管部門要從建筑材料、外觀造型、色彩協(xié)調(diào)和綠地建設(shè)等方面入手，高標(biāo)準(zhǔn)、嚴(yán)要求地把好每一條道路、每一處景觀、每一座建筑的規(guī)劃設(shè)計(jì)關(guān)，最大限度地彰顯景點(diǎn)和建筑的個(gè)性魅力、營(yíng)造現(xiàn)代氣息，充分體現(xiàn)時(shí)代特征和海洋特色。如，新加坡河出海口廣場(chǎng)的設(shè)計(jì)，就既凸顯了海洋特色、又提供了活動(dòng)空間。為確保規(guī)劃成果,規(guī)劃一經(jīng)批準(zhǔn)實(shí)施就具有法律效力，任何組織和個(gè)人都無(wú)權(quán)隨意變更；建設(shè)商得到土地經(jīng)營(yíng)權(quán)后，必須按照功能區(qū)詳規(guī)建設(shè)，不得擅自調(diào)整或改變規(guī)劃。

再次，建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)要高、特色要明。結(jié)合生態(tài)海濱城市的發(fā)展理念，一是注重內(nèi)涵，提升品位。從點(diǎn)和線的局部突破加快轉(zhuǎn)向面和塊的整體提升，從拉框架、打基礎(chǔ)加快轉(zhuǎn)向抓功能、提品位。二是環(huán)境先行，生態(tài)優(yōu)先。環(huán)境建設(shè)是城市發(fā)展的邏輯起點(diǎn)，環(huán)保優(yōu)先是城市發(fā)展的基本原則。三是打造精品，重點(diǎn)突破。最美的城市是由一個(gè)個(gè)精品工程有機(jī)組合而成的，是不斷加大投入、一步步精心打造而成的。

最后，管理制度要全、效能要高。城市要出精品，重點(diǎn)在建設(shè)、最終要管好。從某種意義上講，管理比建設(shè)更重要。

南沙作為廣州走向海洋的唯一行政區(qū)，其發(fā)展定位在歷史上有過(guò)搖擺——從“小南沙”時(shí)代的旅游休閑，到“大南沙”時(shí)代的重化工、裝備與造船基地，再到后來(lái)定位為歐洲式的濱海新城，這些定位基本上是從經(jīng)濟(jì)區(qū)位和生產(chǎn)要素配置角度進(jìn)行考量的。2008年12月，國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)實(shí)施的《珠江三角洲地區(qū)改革發(fā)展規(guī)劃綱要》中提出要規(guī)劃建設(shè)廣州南沙新區(qū)，作為加強(qiáng)與港澳服務(wù)業(yè)、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)等方面合作的載體；2010年4月，廣東省與香港特別行政區(qū)簽訂的《粵港合作框架協(xié)議》將南沙列為“粵港合作的三大重點(diǎn)區(qū)域之一”；2010年6月，廣東省政府正式批準(zhǔn)設(shè)立廣州南沙實(shí)施CEPA先行先試綜合示范區(qū)。國(guó)家“十二五”規(guī)劃明確要求南沙“打造服務(wù)內(nèi)地、連接香港的商業(yè)服務(wù)中心、科技創(chuàng)新中心和教育培訓(xùn)基地，建設(shè)臨港產(chǎn)業(yè)配套服務(wù)合作區(qū)”。此后，廣州市公布南沙的功能定位是“粵港澳全面合作的綜合試驗(yàn)區(qū)，珠三角世界級(jí)城市群的新樞紐，全球性城市廣州的重要中心，以生態(tài)、智慧和休閑為特色的國(guó)際化濱海新城”；再之后，其功能具體定位為“共建粵港澳優(yōu)質(zhì)生活圈的示范區(qū)、探索新型城市化模式的先行區(qū)、創(chuàng)新社會(huì)管理的試驗(yàn)區(qū)、率先形成與港澳營(yíng)商環(huán)境接軌的融合區(qū)、建設(shè)珠三角城市群綜合服務(wù)的共享區(qū)”，較前略有調(diào)整，更顯務(wù)實(shí)。因此，建設(shè)以生態(tài)、智慧和休閑為特色的國(guó)際化海濱新城成為一個(gè)嶄新的課題。

首先，生態(tài)海濱新城的戰(zhàn)略定位要體現(xiàn)整體性和區(qū)域性，以合作橋梁拓發(fā)展通道。所謂整體性，就是不僅追求環(huán)境優(yōu)美或自身繁榮，而且兼顧社會(huì)、經(jīng)濟(jì)和環(huán)境三者效益的統(tǒng)一，在整體協(xié)調(diào)的新秩序下尋求發(fā)展；所謂區(qū)域性，就是不僅要求城鄉(xiāng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，而且要求區(qū)域內(nèi)城市之間互相聯(lián)系、相互制約。不僅要從廣州的角度、從珠三角的角度，而且應(yīng)該把南沙新區(qū)的戰(zhàn)略定位放在國(guó)家戰(zhàn)略整體布局中來(lái)研究，要有利于促進(jìn)粵港澳合作，有利于提升珠三角城市群的綜合實(shí)力，有利于構(gòu)建中華民族共同家園，有利于創(chuàng)建國(guó)家主體功能區(qū)劃示范區(qū)。

其次，生態(tài)海濱新城的功能定位要體現(xiàn)高效性和持續(xù)性，以硬件搭臺(tái)、靠軟件唱戲。所謂高效性，就是摒棄現(xiàn)代工業(yè)城市高能耗、非循環(huán)的運(yùn)行機(jī)制，力求物盡其用、地盡其利，人盡其才、各施其能，物質(zhì)多層次利用，物流暢通有序、住宅出行便捷，廢棄物循環(huán)再生，各行業(yè)各部門之間關(guān)系協(xié)調(diào)；所謂持續(xù)性，就是以可持續(xù)發(fā)展思想為指導(dǎo)，兼顧不同時(shí)期和空間合理配置資源，公平地滿足現(xiàn)代人及后代人在發(fā)展和環(huán)境方面的需要，不因眼前的利益而采用掠奪方式促進(jìn)城市繁榮，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)健康、持續(xù)、協(xié)調(diào)發(fā)展。要根據(jù)《珠三角城市發(fā)展規(guī)劃綱要》和國(guó)家“十二五”規(guī)劃綱要，提升對(duì)南沙新區(qū)的功能定位和功能優(yōu)勢(shì)的認(rèn)識(shí)，明確南沙新區(qū)作為粵港澳創(chuàng)新合作的示范區(qū)、國(guó)家實(shí)施主體功能區(qū)的先行區(qū)、珠三角轉(zhuǎn)型升級(jí)的示范區(qū)、珠三角城市群的核心區(qū)和國(guó)際化現(xiàn)代濱海新城區(qū)的功能定位。

最后，生態(tài)海濱新城的創(chuàng)新定位要體現(xiàn)和諧性和合理性，以生活為基壘生產(chǎn)之塔。所謂和諧性，不僅反映在人與自然的關(guān)系上，即人與自然共生共榮，人回歸自然、自然融于城市；更重要的是體現(xiàn)在人與人的關(guān)系上，城市讓生活更美好，能營(yíng)造促進(jìn)人類自身進(jìn)化的環(huán)境，群體互幫互助，文化氣息濃郁，富有生機(jī)活力。所謂合理性，就是一個(gè)符合生態(tài)規(guī)律的生態(tài)濱海城市應(yīng)該是結(jié)構(gòu)合理的，即合理的土地利用、良好的生態(tài)環(huán)境、充足的綠地系統(tǒng)、完整的基礎(chǔ)設(shè)施和有效的自然保護(hù)。推動(dòng)南沙新區(qū)開(kāi)發(fā)建設(shè)，關(guān)鍵是要?jiǎng)?chuàng)新，包括政策創(chuàng)新、管理創(chuàng)新和開(kāi)發(fā)模式創(chuàng)新。要根據(jù)南沙新區(qū)的戰(zhàn)略定位、功能定位和下一步發(fā)展路徑，具體在金融、財(cái)稅、口岸、產(chǎn)業(yè)、人才等方面體現(xiàn)政策創(chuàng)新；同時(shí)，南沙新區(qū)要立足于國(guó)家關(guān)于加強(qiáng)社會(huì)管理創(chuàng)新的部署，當(dāng)好社會(huì)管理創(chuàng)新的先行區(qū)，在深化研究創(chuàng)新社會(huì)管理方面大有可為；南沙新區(qū)要和已有的新城新區(qū)開(kāi)發(fā)模式作比較，根據(jù)實(shí)際進(jìn)行創(chuàng)新。

意見(jiàn)和建議

為拓展發(fā)展空間和提高承載能力，廣州市擬調(diào)整南沙新區(qū)現(xiàn)有規(guī)劃范圍。第一方案規(guī)劃總面積為803平方千米，其中陸域面積570平方千米、水域面積233平方千米；第二方案介于第一、三方案之間；第三方案在未來(lái)40年內(nèi)南沙新區(qū)將“吞下”番禺，擴(kuò)容近3倍，達(dá)到1314平方千米，進(jìn)而將東莞的虎門和長(zhǎng)安、中山的黃圃和三角及惠州的龍門等地納入范圍。這一區(qū)劃調(diào)整尚需按程序待國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)。

南沙新區(qū)規(guī)劃調(diào)整方案

不論是近期規(guī)劃建設(shè)還是長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃建設(shè)，南沙新區(qū)必須嚴(yán)格按照“科學(xué)開(kāi)發(fā)、從容建設(shè)”的核心理念，以突出海洋特色、建設(shè)生態(tài)海濱城市為目標(biāo)，借鑒歐、美、日、澳特別是新加坡等發(fā)達(dá)地區(qū)的沿海發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，從陸地思維轉(zhuǎn)向海洋思維，在傳承本土先進(jìn)海洋生活方式的同時(shí)，引進(jìn)與珠三角經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平相適應(yīng)的沿海先進(jìn)生活方式，把海洋生產(chǎn)的發(fā)展與海洋景觀的維護(hù)開(kāi)發(fā)以及海洋文化的傳承發(fā)展結(jié)合起來(lái)，將沿海地區(qū)打造成為在國(guó)際上有一定知名度的濱海旅游和生活目的地。尤其是要重點(diǎn)突出生態(tài)規(guī)劃，在進(jìn)行“灰色”基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中，注重“綠色”和“藍(lán)色”生態(tài)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。筆者認(rèn)為，南沙新區(qū)規(guī)劃建設(shè)體現(xiàn)“科學(xué)開(kāi)發(fā)、從容建設(shè)”的核心理念必須抓住三點(diǎn)。

第一，堅(jiān)持以人為本。城市的主體是人，城市規(guī)劃必須圍繞人來(lái)做文章——人的精神就是城市的精神，人的需求就是城市規(guī)劃的需求。要根據(jù)人的需求、期望和發(fā)展趨勢(shì)來(lái)謀劃城市發(fā)展，要處理好城市長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展和近期改善市民群眾生活的關(guān)系，保障居民利益。

第二，堅(jiān)持生態(tài)優(yōu)先。城市發(fā)展的前景取決于城市生態(tài)支持系統(tǒng)的承載能力。要處理好經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境建設(shè)的關(guān)系，繼續(xù)實(shí)行適度生態(tài)控制，通過(guò)生態(tài)控制線立法，科學(xué)劃定重點(diǎn)開(kāi)發(fā)區(qū)、優(yōu)化開(kāi)發(fā)區(qū)、限制開(kāi)發(fā)區(qū)和禁止開(kāi)發(fā)區(qū)，尤其要嚴(yán)格劃定各類自然生態(tài)資源保護(hù)區(qū)，保障城市生態(tài)的可持續(xù)發(fā)展。要加強(qiáng)生態(tài)建設(shè)，高標(biāo)準(zhǔn)高水平建設(shè)好城市森林體系、園林綠地體系、潔凈水系、田園景觀體系、生態(tài)旅游體系。要合理確定經(jīng)濟(jì)規(guī)模和產(chǎn)業(yè)布局，轉(zhuǎn)變拼資源、拼能耗、拼速度的發(fā)展模式，為城市長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展多留空間。

第三，堅(jiān)持文化傳承。要處理好城市規(guī)劃繼承與創(chuàng)新的關(guān)系，彰顯歷史傳統(tǒng)文化，加強(qiáng)歷史文化古跡的整治修復(fù)，傳承舊城歷史文脈，確保舊城空間肌理和整體格局得到最大維護(hù)。要塑造“嶺南水鄉(xiāng)”風(fēng)貌，對(duì)市內(nèi)河涌、湖泊及周邊環(huán)境進(jìn)行改造，再現(xiàn)“六脈通渠”的文化特色。要建設(shè)花城，大力實(shí)施綠化美化，營(yíng)造主要道路、廣場(chǎng)、公園呈現(xiàn)百道花廊、處處花境的景象。

廣州南沙新區(qū)突出海洋特色、建設(shè)生態(tài)海濱新城，應(yīng)當(dāng)在現(xiàn)有規(guī)劃的東、西、南、北四個(gè)組團(tuán)的基礎(chǔ)上，優(yōu)化海洋資源、景觀配置，分別建設(shè)沿海立體的藍(lán)色景觀帶、濱海特色的藍(lán)色城鎮(zhèn)帶和低碳環(huán)保的藍(lán)色產(chǎn)業(yè)帶，探索出建設(shè)以綠色和藍(lán)色為標(biāo)志的生態(tài)基礎(chǔ)設(shè)施，融生態(tài)、生活、生產(chǎn)為一體的海洋生態(tài)文明發(fā)展模式。

一是沿海立體的藍(lán)色景觀帶。主要涉及建設(shè)“沿海綠道”，美化濱海岸線，實(shí)行沿海生態(tài)修復(fù)工程，構(gòu)建海洋藍(lán)色生態(tài)新屏障。盡快制定南沙新區(qū)江、海岸線景觀保護(hù)規(guī)劃，對(duì)公共綠地、生物多樣性區(qū)域、生態(tài)保護(hù)區(qū)劃定“綠線”和“藍(lán)線”。

二是濱海特色的藍(lán)色城鎮(zhèn)帶。主要依托“沿海綠道”，優(yōu)化沿海生活岸線，把珠江河口海域的中心城市、城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村(社區(qū))連接在一起，并與沿海立體藍(lán)色景觀帶建設(shè)相結(jié)合，建設(shè)具有濃厚嶺南沿海文化特色的和諧濱海生活帶。制定南沙新區(qū)歷史街區(qū)、文物保護(hù)區(qū)規(guī)劃，并劃以虛實(shí)“紫線”，進(jìn)行空間管制。結(jié)合節(jié)能減排政策設(shè)計(jì)城市空間、公園、交通，深入研究傳統(tǒng)歷史建筑園林、城市文化的美學(xué)因素，創(chuàng)造獨(dú)特的南沙新區(qū)城市形象。

三是低碳環(huán)保的藍(lán)色產(chǎn)業(yè)帶。重點(diǎn)是改造提升沿海生產(chǎn)岸線，合理布局海洋產(chǎn)業(yè)空間結(jié)構(gòu)。根據(jù)國(guó)家和省以廣州、深圳、珠海三個(gè)核心城市為主載體，以南沙、前海和橫琴新區(qū)為重點(diǎn)的海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃，以粵港澳合作為途徑，調(diào)整優(yōu)化南沙新區(qū)海洋產(chǎn)業(yè)空間結(jié)構(gòu)，使其成為廣東的大港口、大交通、大造船基地。禁止在可能造成生態(tài)嚴(yán)重失衡的地方進(jìn)行圍填?；顒?dòng)，加強(qiáng)入海河流污染治理與入海排污口監(jiān)督管理，重點(diǎn)改善珠江河口海域生態(tài)環(huán)境質(zhì)量。