朱清，余振國，孫貴尚

（1.中國國土資源經(jīng)濟研究院，北京 101149；2.中國地質(zhì)大學(xué)，北京 100083）

礦山地質(zhì)災(zāi)害防治新機制研究

朱清1，2，余振國1，孫貴尚1

（1.中國國土資源經(jīng)濟研究院，北京 101149；2.中國地質(zhì)大學(xué)，北京 100083）

新機制是要改變技術(shù)治理重于綜合治理的現(xiàn)狀，形成政府、企業(yè)和居民共同參與，行政、經(jīng)濟和法律手段相結(jié)合的新格局。在闡述礦山地質(zhì)災(zāi)害表現(xiàn)形式和類型的基礎(chǔ)上，從外部性、產(chǎn)權(quán)、信息公開和公眾參與方面闡述新機制的基礎(chǔ)理論。最后闡述新機制的基本思路和需要構(gòu)建的主要制度，包括責(zé)任確認機制、產(chǎn)權(quán)交易機制、多元投資機制、信息公開機制和公眾參與機制。

礦山地質(zhì)災(zāi)害；新機制；基礎(chǔ)理論；基本制度

1 礦山地質(zhì)災(zāi)害的主要形式及其分類

礦產(chǎn)資源的開發(fā)給人類帶來了巨大的實惠和豐富的物質(zhì)財富，極大地促進了經(jīng)濟繁榮、社會進步和人類文明。然而，人類在開發(fā)利用礦產(chǎn)資源以滿足自身需要的同時，由于不斷改變和破壞礦區(qū)內(nèi)部的地質(zhì)環(huán)境，從而產(chǎn)生了大量的地質(zhì)災(zāi)害隱患。從2001年到2009年，全國113108座礦山，采空區(qū)面積約為134.9×104hm2，占礦區(qū)面積的26%；采礦引發(fā)的礦山次生地質(zhì)災(zāi)害累計12366起，造成直接經(jīng)濟損失330.5億元，死亡人員約5998人，失蹤人員約1030人。礦山地質(zhì)災(zāi)害防治迫在眉睫①閏榮榮，張雪梅，我國礦山地質(zhì)災(zāi)害防治投融資多元化模式探索，中國礦業(yè)2010年12期。

我國對地質(zhì)災(zāi)害的治理日益重視。《我國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展十二五規(guī)劃綱要》提出“健全防災(zāi)減災(zāi)體系，增強抵御自然災(zāi)害能力”，并在第二十六中第三節(jié)專門論述“加強山洪地質(zhì)氣象地震災(zāi)害防治”。2011年6月，國務(wù)院出臺了《關(guān)于加強地質(zhì)災(zāi)害防治工作的決定》，提出了地質(zhì)災(zāi)害防治工作的指導(dǎo)思想、原則、目標(biāo)和工作方向?！秶鴦?wù)院辦公廳關(guān)于進一步加強地質(zhì)災(zāi)害防治工作的通知》（2011），提出進一步做好地質(zhì)災(zāi)害防治工作，要求“加強地質(zhì)災(zāi)害隱患巡查和預(yù)警預(yù)報，及時轉(zhuǎn)移受威脅群眾，認真做好排險防治工作，強化應(yīng)急搶險處置，落實各項防范應(yīng)對措施，確保人民群眾生命財產(chǎn)安全”?！秶临Y源部關(guān)于做好2011年全國地質(zhì)災(zāi)害防治工作的通知》（2011）提出“積極探索全社會共同參與的地質(zhì)災(zāi)害防治新機制”。本文首先從礦山地質(zhì)災(zāi)害防治出發(fā)，探索地質(zhì)災(zāi)害防治新機制。

1.1 礦山地質(zhì)災(zāi)害的主要表現(xiàn)形式

1.1.1 采礦誘發(fā)崩塌、滑坡、泥石流災(zāi)害

由廢渣、廢石引起的滑坡、崩塌、泥石流災(zāi)害。泥石流是一種含有大量泥沙石塊的流體，它具有巨大的能量，來勢兇猛、破壞力極強，是礦山開采中常見的一種在人為作用誘發(fā)下產(chǎn)生的災(zāi)害現(xiàn)象。泥石流的形成有兩個必要條件，一是大量的雨水，二是大量的沙石。雨水是大自然的產(chǎn)物，而泥沙則多屬人為產(chǎn)品。一些礦山開采的剝離土和廢石堆積在山坡或溝谷中，使圍巖失去穩(wěn)定性，形成大規(guī)模的崩塌和滑坡，為泥石流儲備了豐富的松散固體物質(zhì)，當(dāng)暴雨來臨時，便形成大規(guī)模泥石流，尤以西南三省最為頻繁。瀘沽鐵礦、四川石棉礦、新康石棉礦等一些礦山均發(fā)生過這類泥石流。崩塌和滑坡也是礦山開采中經(jīng)常發(fā)生的地質(zhì)災(zāi)害，它的成因除采礦時未設(shè)置好排土場外，還有一個主要原因就是落后的采礦方式，如“崩落法”和“放大炮”，使圍巖失去穩(wěn)定性，從而改變了地質(zhì)體結(jié)構(gòu)，而發(fā)生大規(guī)模的崩塌和滑坡。如甘肅隴南滑坡區(qū)，滑坡分布面積達9067km2，有滑坡體12135處，這種嚴(yán)重滑坡與當(dāng)?shù)貋y采鉛鋅礦有十分密切的關(guān)系。

1.1.2 采煤誘發(fā)的采空塌陷災(zāi)害

采煤使礦山天然應(yīng)力場和力學(xué)平衡遭到破壞。由于開采時的放炮震動、回采冒頂，引起頂部巖體的開裂、塌落與位移，并且逐漸延伸到地面，產(chǎn)生了塌陷裂縫等地表變形。據(jù)調(diào)查，山西省13個主要礦區(qū)2035km2面積上，產(chǎn)生塌陷等地表變形面積達542 km2，占調(diào)查面積的26.6%，涉及到207個村莊、11.7萬余人。其中八大礦務(wù)局所屬礦區(qū)塌陷總面積達297.5km2，占采空區(qū)面積的61%①礦山環(huán)境恢復(fù)治理保證金繳存標(biāo)準(zhǔn)及其管理制度研究報告，中國國土資源經(jīng)濟研究院，2010年12月。。

塌陷對礦區(qū)周圍群眾的生產(chǎn)和生活造成了極大的破壞，將對社會、經(jīng)濟和生態(tài)產(chǎn)生極其重要的影響。主要危害有：（1）人均耕地急劇減少；（2）農(nóng)村生產(chǎn)基礎(chǔ)設(shè)施和生態(tài)環(huán)境遭到嚴(yán)重破壞；（3）居住和生活環(huán)境日益惡化；（4）礦區(qū)社會不穩(wěn)定因素增加。

1.1.3 采礦誘發(fā)的巖溶塌陷災(zāi)害

巖溶塌陷系指由巖溶礦床開采引發(fā)的塌陷，它有別于一般城市、工廠巖溶水供水地區(qū)。它不僅受到礦山強排巖溶礦坑水的影響，還受到采空區(qū)的疊加影響，因而更加嚴(yán)重。以湘、鄂、粵、桂、贛等省區(qū)最為普遍和強烈。據(jù)調(diào)查，湖南巖溶塌陷比較集中的有湘中的漣源煤田、邵陽煤田、韶山煤田，湘西的黔溆煤田，以及湘南、湘中南的多金屬礦山。這些礦山由于疏干排水，水位大幅度降低，降落漏斗范圍寬廣，多形成較大面積的塌陷區(qū)。

巖溶塌陷主要造成下述危害：（1）破壞地表供水水源，引起地表水體和井、泉干涸；（2）破壞地面環(huán)境及各種設(shè)施，如破壞良田、房屋、橋梁、交通以至造成人員傷亡；（3）惡化礦坑充水條件，危及礦井安全等。

表1 礦山開發(fā)誘發(fā)的地質(zhì)災(zāi)害Table 1 Geo－h(huán)azards caused by mining

1.1.4 地下開采遇到的地質(zhì)災(zāi)害

在地下礦井的開采過程中，由于不同的地質(zhì)結(jié)構(gòu)，可能產(chǎn)生塌陷、礦井熱害、巖爆（礦震）、礦井瓦斯突出、礦坑突水等地質(zhì)災(zāi)害。礦井熱害往往是由于采礦區(qū)具有地?zé)崮?，使礦井內(nèi)環(huán)境氣溫超過人體正常熱平衡所能忍受的溫度，導(dǎo)致勞動效率降低，事故頻率增加，健康受損，甚至中暑休克。巖爆往往是巖體中聚積的彈性變形勢能在一定條件下的突然猛烈釋放，導(dǎo)致巖石爆裂并彈射出來，影響井下作業(yè)。在復(fù)雜的地下環(huán)境中，還常常遇到瓦斯突出，如果處理不好，可能引起爆炸和作業(yè)工人休克的情況。井下突水主要由含水層引起，在違規(guī)操作或者非正常開采條件下，遇到積水巷道或采空區(qū)、溶洞、地下暗河等含水體，容易引起隔離巖層失穩(wěn)，從而引起災(zāi)害。

1.2 礦山地質(zhì)災(zāi)害的分類

以上礦山地質(zhì)災(zāi)害大至可以分為3類：第一類是對礦產(chǎn)開發(fā)方有影響的，第二類是對礦產(chǎn)開發(fā)方以外的利益相關(guān)者有影響的，第三類是對開發(fā)方和非開發(fā)方都有影響的（表2）。

在第一類的地質(zhì)災(zāi)害中，主要包括礦井塌陷、礦井熱害、巖爆（礦震）、礦井瓦斯突出、礦坑突水等。這些災(zāi)害主要是對礦產(chǎn)開發(fā)方產(chǎn)生影響，威脅生產(chǎn)安全，減低生產(chǎn)效率。這種地質(zhì)災(zāi)害只危害資源開發(fā)方，不具有一般環(huán)境治理的“外部性”特征。

在第二類的地質(zhì)災(zāi)害中，主要包括地面塌陷、崩塌、滑坡、泥石流、水土流失、土地沙化等，這些災(zāi)害往往是由礦產(chǎn)開發(fā)方引發(fā)，主要是對礦產(chǎn)開發(fā)方以外的利益相關(guān)者產(chǎn)生影響，威脅礦區(qū)居民的生命財產(chǎn)安全，損害礦區(qū)居民的生產(chǎn)生活地質(zhì)環(huán)境。這種地質(zhì)災(zāi)害損害第三人的利益，具有典型的環(huán)境治理“外部性”特征。而且這類地質(zhì)災(zāi)害有些是緩慢發(fā)生的，而且觀察它們的技術(shù)性要求很高，具有一定的隱蔽性，受害者在相當(dāng)長一段時間內(nèi)才能感受出來，因此存在廣泛的信息不對稱和監(jiān)管障礙。

第三類的地質(zhì)災(zāi)害中，往往是地質(zhì)作用和開發(fā)方共同作用的結(jié)果，如酸性礦坑水、砂土液化、水資源破壞與污染、煤田自燃、地震等。這些地質(zhì)災(zāi)害既危害礦產(chǎn)開發(fā)方的利益，也對其他利益相關(guān)方產(chǎn)生傷害。這種地質(zhì)災(zāi)害同時損害開發(fā)方和第三人受害，部分的具有環(huán)境治理的“外部性”特點。

表2 礦山地質(zhì)災(zāi)害分類表Table 2 Classification of mining geo－h(huán)azards

2 礦山地質(zhì)災(zāi)害防治新機制的理論基礎(chǔ)

2.1 礦山地質(zhì)災(zāi)害防治的主要經(jīng)濟理論

第一、“外部性”問題是礦山地質(zhì)災(zāi)害防治的核心。

外部性問題是整個礦山地質(zhì)災(zāi)害防治中的核心問題。地質(zhì)災(zāi)害作為一種負的外部性既可能是人為（人禍）引發(fā)，還有可能是自然演化（天災(zāi)）引發(fā)，也可能是二者共同作用的結(jié)果。根據(jù)庇古以來的“外部性”分析范式，本文刻畫了礦山地質(zhì)災(zāi)害的外部性圖（圖1）。橫軸OW為地質(zhì)災(zāi)害的邊際損害程度，OP為地質(zhì)災(zāi)害的邊際成本，從圖1（a）中可以看出：在人禍型地質(zhì)災(zāi)害破壞活動中，地質(zhì)災(zāi)害引發(fā)者在獲取E數(shù)量的社會福利時支付了OEE2的成本，但他實際損耗的社會成本卻是OE1E，等于他支付的成本加上地質(zhì)環(huán)境破壞的成本OE1E2。這就需要另外支付OE1E2區(qū)域的地質(zhì)環(huán)境福利損失來治理環(huán)境，從而使地質(zhì)環(huán)境保護達到均衡。在圖1（b）中，地質(zhì)災(zāi)害的私人邊際成本為零，OW和MPC重合，E和E2點重合，此時的OE1E2＝OE1E，國家需要支付整個礦山地質(zhì)災(zāi)害的治理成本。

圖1 礦山地質(zhì)災(zāi)害的外部性Fig.1 Externality of mining geo－h(huán)azards

礦山地質(zhì)災(zāi)害防治要求使“外部性內(nèi)部化”，讓礦山地質(zhì)災(zāi)害引發(fā)者承擔(dān)治理責(zé)任。在這一基本思路下，人為引發(fā)的地質(zhì)災(zāi)害由引發(fā)人承擔(dān)責(zé)任，但是自然引發(fā)的地質(zhì)災(zāi)害缺乏責(zé)任方。這也是礦山地質(zhì)災(zāi)害防治的新特點。地質(zhì)災(zāi)害防治的新機制就是要通過激勵手段為缺乏責(zé)任方的地質(zhì)災(zāi)害尋找多元的治理主體，通過多種方法分攤地質(zhì)災(zāi)害的“外部性”。

第二、產(chǎn)權(quán)交易是礦山地質(zhì)災(zāi)害防治重要的激勵手段。

科斯以來的產(chǎn)權(quán)學(xué)派認為，外部性產(chǎn)生的核心是因為產(chǎn)權(quán)沒有完全界定的結(jié)果，如果能夠充分的界定產(chǎn)權(quán)，實際上，市場可以有力的消除外部性。因此，產(chǎn)權(quán)交易是“外部性內(nèi)部化”的主要激勵手段。礦山地質(zhì)災(zāi)害隱患點、地質(zhì)災(zāi)害多發(fā)易發(fā)地域，往往都會被認為低價值的。傳統(tǒng)對地質(zhì)災(zāi)害是缺乏產(chǎn)權(quán)概念的，事實上，產(chǎn)權(quán)作為一個權(quán)力束，往往可以包涵多個方面的內(nèi)容。

同時，礦山地質(zhì)災(zāi)害的發(fā)生，必然是以一定的區(qū)域為載體的，礦山地質(zhì)災(zāi)害發(fā)生地往往擁有土地、未完全開發(fā)的礦產(chǎn)、自然地理景觀等資源。如果單純將地質(zhì)災(zāi)害作為單獨的資源開發(fā)的環(huán)境代價而設(shè)立產(chǎn)權(quán)顯然是缺乏整體視野的表現(xiàn)。而這些地質(zhì)災(zāi)害發(fā)生區(qū)域的余留資源本身應(yīng)該是地質(zhì)災(zāi)害權(quán)利束的一部分。地質(zhì)災(zāi)害作為環(huán)境問題的一種，對它的治理必須把它放到整個自然環(huán)境的框架中，而不是拋開與其相聯(lián)系的資源，就災(zāi)害論災(zāi)害。

如果在整個自然環(huán)境的框架內(nèi)，將這些資源作為客體創(chuàng)建產(chǎn)權(quán)與地質(zhì)災(zāi)害防治任務(wù)作為一個整體的權(quán)利束出讓，地質(zhì)災(zāi)害的資源屬性將大于災(zāi)害屬性，并可以實現(xiàn)資源向資產(chǎn)、資產(chǎn)向資本的轉(zhuǎn)化，地質(zhì)災(zāi)害防治將成為具有收益的商業(yè)工程，從而根本上改善地質(zhì)災(zāi)害防治投資匱乏的局面。

第三、信息公開和公眾參與是完善地質(zhì)災(zāi)害防治的重要保障。

信息不對稱是市場失靈的重要原因，也是政府公共管理的重要障礙之一。在地質(zhì)災(zāi)害防治中充分的信息公開具有三大優(yōu)點：一是有效的監(jiān)督政府在地質(zhì)災(zāi)害防治中的行為，遏制腐敗現(xiàn)象發(fā)生；二是能夠為企業(yè)在地質(zhì)災(zāi)害防治中的產(chǎn)權(quán)交易創(chuàng)造公開透明的市場環(huán)境，提高市場效率；三是能夠消除居民對地質(zhì)災(zāi)害的恐慌，為公眾參與地質(zhì)災(zāi)害防治提供條件。

廣泛的公眾參與同樣具有三大優(yōu)點：第一，可以大大的降低規(guī)制和監(jiān)督成本；第二，使各利益群體通過一定的社會機制，尤其是弱勢群體能夠真正介入到?jīng)Q策制定與執(zhí)行的整個過程之中，實現(xiàn)資源的公平、配置的合理；第三，由于人們對地質(zhì)災(zāi)害的治理具有支付意愿，廣泛的公眾參與還可以為社會力量投入到地質(zhì)災(zāi)害中創(chuàng)造平臺和機會。

2.2 不同類型礦山地質(zhì)災(zāi)害防治的特征

對于內(nèi)生型的礦山地質(zhì)災(zāi)害，是礦產(chǎn)資源開發(fā)中遇到的地質(zhì)限制條件。這類地質(zhì)災(zāi)害只和一個社會主體發(fā)生關(guān)系，即資源開發(fā)方。雖然這類地質(zhì)災(zāi)害部分是因為地質(zhì)構(gòu)造和地質(zhì)應(yīng)力等自然力量作用下形成的，部分是由于不合理的開發(fā)行為引發(fā)的。但是由于這些地質(zhì)災(zāi)害只危害資源開發(fā)方，不具有一般環(huán)境治理的“外部性”特征。

對于外生型的礦山地質(zhì)災(zāi)害，往往是礦產(chǎn)資源開發(fā)引起的，但是和多個社會主體發(fā)生關(guān)系，即資源開發(fā)方引起地質(zhì)災(zāi)害，損害第三人的利益，一開始這個第三人直接表現(xiàn)為礦區(qū)居民。實際上，隨著地質(zhì)災(zāi)害的產(chǎn)生，地方政府往往也成為利益相關(guān)者，因為大量的地質(zhì)災(zāi)害的治理實際上是政府買單的，這個單最終要落到所有的納稅人身上。因此，第二類礦山地質(zhì)災(zāi)害具有典型的環(huán)境治理“外部性”特征。

對于第三類礦山地質(zhì)災(zāi)害，不僅礦產(chǎn)資源開發(fā)方受害，第三人也受害，所以，部分的具有環(huán)境治理的“外部性”特點。但是由于資源開發(fā)方受害，所有，較之于外生型礦山地質(zhì)災(zāi)害，開發(fā)方有更強的治理沖動。

對于二三類礦山地質(zhì)災(zāi)害，由于歷史遺留問題，存在大量地質(zhì)災(zāi)害嚴(yán)重的閉坑礦山，這類礦山資源開發(fā)主體滅失，難以尋找到原始責(zé)任方，往往由政府承擔(dān)地質(zhì)災(zāi)害防治責(zé)任。

3 礦山地質(zhì)災(zāi)害防治新機制的構(gòu)建

3.1 礦山地質(zhì)災(zāi)害防治的基本思路

我們需要構(gòu)建的礦山地質(zhì)災(zāi)害防治新機制，就是要根據(jù)礦山地質(zhì)災(zāi)害的分類，改變過去主要依靠技術(shù)、忽視其他綜合手段的局面，針對不同類型的地質(zhì)災(zāi)害，制定合理的治理政策措施。

針對第一類的礦山地質(zhì)災(zāi)害，仍然主要依靠礦業(yè)開發(fā)企業(yè)自己解決，因為治理該類地質(zhì)災(zāi)害的收益方是礦產(chǎn)開發(fā)企業(yè)，這也符合“誰治理、誰收益”的原則。實際上，企業(yè)對第一類地質(zhì)災(zāi)害有較強的治理沖動，因為不治理將面對安全和收益風(fēng)險，如果企業(yè)不治理這類地質(zhì)災(zāi)害，那么就意味著企業(yè)不會開發(fā)礦產(chǎn)資源，此時，由于地質(zhì)災(zāi)害失去損害的對象，而成為地質(zhì)現(xiàn)象，而不再是地質(zhì)災(zāi)害。

針對二、三類礦山地質(zhì)災(zāi)害，應(yīng)該形成“政府引導(dǎo)、多元投入、多方共贏”的基本框架，這也是礦山地質(zhì)災(zāi)害防治新機制的核心所在。礦山地質(zhì)災(zāi)害防治新機制的新主要體現(xiàn)在3個方面：一是有新的行為主體，改變過去政府“單打獨斗”、合力缺乏的被動局面；二是要有新的管理方式，改變過去監(jiān)管乏力、服務(wù)缺失的尷尬態(tài)勢；三是要有新的市場手段，改變過去市場失靈、投資缺少的窘迫狀況。要通過責(zé)任確認機制、產(chǎn)權(quán)交易機制、多元投資機制、監(jiān)管服務(wù)機制、信息公開機制等系統(tǒng)工程的建設(shè)，形成政府、企業(yè)、居民共同參與，責(zé)任有主體、管理有力度、投資有收益，行政手段、經(jīng)濟手段、法律手段相結(jié)合的地質(zhì)災(zāi)害防治新格局。

3.2 礦山地質(zhì)災(zāi)害防治的主要制度

第一，積極構(gòu)建地質(zhì)災(zāi)害防治的責(zé)任確認制度體系。

對二、三類地質(zhì)災(zāi)害，一定要通過立法明確肇事者的法律責(zé)任，堅持“誰破壞，誰治理”的原則，使災(zāi)害引發(fā)方承擔(dān)災(zāi)害治理的責(zé)任。對可能引發(fā)地質(zhì)災(zāi)害的工程建設(shè)和資源開發(fā)行為，要建立地質(zhì)環(huán)境評估，建立地質(zhì)災(zāi)害防治保證金制度，通過制度使責(zé)任方確實承擔(dān)責(zé)任。

對于政府承擔(dān)的地質(zhì)災(zāi)害的治理，一方面，政府要加大投入，通過財政撥款和轉(zhuǎn)移支付，積極投入到地質(zhì)災(zāi)害的治理中。同時，我們要看到的是，政府的責(zé)任實際上也是每一個社會居民的責(zé)任。民主的政府實際上是群眾意志的傳達者和執(zhí)行者。政府責(zé)任，一定程度上，就是居民責(zé)任。面對地質(zhì)災(zāi)害，居民是這種“外部不經(jīng)濟”問題的受害者，也是“負外部性”產(chǎn)生的參與者，更是地質(zhì)災(zāi)害防治的受益者。所以說，在確認政府與企業(yè)對于地質(zhì)災(zāi)害防治責(zé)任的前提下，要讓居民認識到地質(zhì)災(zāi)害防治也是居民自身的責(zé)任，這種責(zé)任包括地質(zhì)災(zāi)害防治的知情責(zé)任、參與責(zé)任、監(jiān)督責(zé)任等。只有確認政府、企業(yè)和居民多方承擔(dān)地質(zhì)災(zāi)害防治責(zé)任，才能逐漸形成全社會共同參與地質(zhì)災(zāi)害防治的良好氛圍。

第二，積極構(gòu)建礦山地質(zhì)災(zāi)害防治的產(chǎn)權(quán)交易制度體系。

礦山地質(zhì)災(zāi)害的治理，涉及面很廣、工程周期長、需要投入多，隨著我國資源開發(fā)整合共作的不斷推進，我國的礦山數(shù)量從20世紀(jì)90年代的28萬多個減至目前的11萬多個，礦山地質(zhì)災(zāi)害的歷史遺留問題將日益凸顯，在相當(dāng)長一段時間內(nèi)，礦山地質(zhì)災(zāi)害將呈高發(fā)狀態(tài)。那么，以有限的政府財力去治理無限的地質(zhì)災(zāi)害，必然力不從心，必須積極利用市場手段，拓寬投資渠道，激勵社會投資進入礦山地質(zhì)災(zāi)害防治。

產(chǎn)權(quán)交易是落實“誰治理、誰受益”原則的重要手段。將礦山地質(zhì)災(zāi)害發(fā)生區(qū)的土地資源、余留礦產(chǎn)、自然地理景觀與地質(zhì)災(zāi)害一起創(chuàng)建一個或者多個產(chǎn)權(quán)束，使每個產(chǎn)權(quán)束都成為有利可圖的資源投資產(chǎn)品，從而使地質(zhì)災(zāi)害“化害為寶”。要統(tǒng)籌考慮土地使用權(quán)的出讓和流轉(zhuǎn)、礦業(yè)權(quán)的出讓和流轉(zhuǎn)、自然地理景觀開發(fā)權(quán)的出讓和流轉(zhuǎn)的修正和改進。事實上，地方上已有相關(guān)實踐經(jīng)驗，如福建長樂市將境內(nèi)閩江南岸原有一些廢棄采礦點改造成公園，將公園設(shè)施、景點的冠名權(quán)授予投資者，來吸引企業(yè)和個人的資金投入，先后吸納市煙草公司、保險公司、華能電廠、市建筑協(xié)會等企業(yè)和團體的贊助資金，從而大大拓寬了投資渠道，彌補了財政缺口。

第三，積極構(gòu)建礦山地質(zhì)災(zāi)害防治的多元投資制度體系。

一是各地各級財政要切實加大對礦山地質(zhì)災(zāi)害防治的投入。由于許多礦區(qū)地處偏僻，土地資源的地租較低，自然地理景觀吸引的消費者有限，而有的礦山預(yù)留資源稟賦低或者開采條件差，從而導(dǎo)致創(chuàng)建產(chǎn)權(quán)形成的地質(zhì)災(zāi)害產(chǎn)品無利可圖，這就需要進一步拓寬投資渠道，對這些地區(qū)的災(zāi)害治理進行補貼。各地各級政府是地質(zhì)災(zāi)害防治的主要責(zé)任主體，要將地質(zhì)災(zāi)害防治納入經(jīng)濟社會發(fā)展總體部署，根據(jù)當(dāng)?shù)氐刭|(zhì)災(zāi)害隱患點和地質(zhì)災(zāi)害可能發(fā)生的具體情況，在每年的財政預(yù)算中安排地質(zhì)災(zāi)害防治的專項經(jīng)費。

二是鼓勵金融機構(gòu)向礦山地質(zhì)災(zāi)害防治項目提供信貸支持。地方政府要向金融機構(gòu)推介地質(zhì)災(zāi)害防治是重點項目、低風(fēng)險項目、高回報項目的理念，鼓勵金融機構(gòu)向地質(zhì)災(zāi)害防治項目予以政策傾斜。對于短期內(nèi)難以獲利的地質(zhì)災(zāi)害防治項目，金融機構(gòu)要提供貸款優(yōu)惠，在政策允許的情況下提供低息貼息等優(yōu)惠貸款。

三是設(shè)立礦山地質(zhì)災(zāi)害防治公益捐助基金。建議設(shè)立“地質(zhì)災(zāi)害防治公益捐助基金”管理機構(gòu)，大力宣傳地質(zhì)災(zāi)害防治的重大意義，增加地質(zhì)災(zāi)害防治的資金來源，緩解地質(zhì)災(zāi)害防治的資金壓力，把地質(zhì)災(zāi)害防治公益捐助事業(yè)做好、做大、做強。如福建安溪縣利用華僑眾多的優(yōu)勢，鼓勵華僑捐贈進行地質(zhì)災(zāi)害治理，效果良好。

四是建立地質(zhì)災(zāi)害聯(lián)合保險制度。保險機構(gòu)要盡快完善涉及地質(zhì)災(zāi)害防治的險種，制訂快捷便利、公平合理、居民認可的理賠制度，特別要建立與政府合作的聯(lián)合保險機制。使地質(zhì)災(zāi)害保險制度真正起到“分擔(dān)風(fēng)險、補償損失、促進抗災(zāi)、支持治理”的積極作用，在一定程度上減輕政府地質(zhì)災(zāi)害防治的財政負擔(dān)，增強民眾防范地質(zhì)災(zāi)害的思想意識，提高法人和家庭對地質(zhì)災(zāi)害的承災(zāi)能力，通過對災(zāi)害風(fēng)險時間和空間維度的分解，確保投保人災(zāi)后能夠及時獲得生活保障和重建家園的資金支持。如福建省政府已授權(quán)省民政廳與中國人保財險福建省分公司簽訂農(nóng)村房屋統(tǒng)保協(xié)議，其羅源縣已經(jīng)展開了理賠，獲得了群眾的廣泛好評。

在這個過程中，要積極建立和完善地質(zhì)災(zāi)害防治產(chǎn)業(yè)和市場，積極發(fā)展地質(zhì)災(zāi)害防治技術(shù)服務(wù)產(chǎn)業(yè)、礦山地質(zhì)環(huán)境保護與恢復(fù)治理工程產(chǎn)業(yè)、以地質(zhì)公園與礦山公園為核心的地質(zhì)環(huán)境觀光旅游產(chǎn)業(yè)、地震災(zāi)害保險產(chǎn)業(yè)等。我國要通過相關(guān)立法和規(guī)定，鼓勵和推進社會資本進入礦山地質(zhì)災(zāi)害防治產(chǎn)業(yè)。這些產(chǎn)業(yè)的發(fā)展是地質(zhì)災(zāi)害多項投資機制運行的基礎(chǔ)，對于多元投資制度的完善具有重要意義，否則多元投資將成為空中樓閣。

第四，積極構(gòu)建礦山地質(zhì)災(zāi)害防治的信息公開制度體系。

礦山地質(zhì)災(zāi)害防治涉及礦區(qū)居民、企業(yè)和政府多方的利益。公眾具有地質(zhì)災(zāi)害防治的知情權(quán)，礦山地質(zhì)災(zāi)害的信息公開要立體的公開，不僅災(zāi)害的情況要有權(quán)威部門予以公開，而且災(zāi)害治理的情況也要隨時予以公開，公開的渠道要廣泛和多元，充分利用政府公報、報紙、媒體、政府官網(wǎng)、微博等多種方式予以公布，確保公眾的知情權(quán)。

第五，積極構(gòu)建礦山地質(zhì)災(zāi)害防治的公眾參與制度體系。

地質(zhì)災(zāi)害的治理需要廣泛的公眾參與，地質(zhì)災(zāi)害的治理需要打“人民戰(zhàn)爭”，地質(zhì)災(zāi)害的治理需要調(diào)動社會各界的積極性。目前，礦山地質(zhì)災(zāi)害的治理，群眾往往只參與到執(zhí)行中，在決策、監(jiān)督和利益分配方面是不夠的。要讓廣大的公眾積極、主動、自覺地參與地質(zhì)災(zāi)害防治的決策、執(zhí)行、監(jiān)督和利益分配，充分利用公開聽證等政策工具，調(diào)動群眾參與礦山地質(zhì)災(zāi)害防治的積極性，提升居民的自我管理能力和自我發(fā)展能力。

［1］Tom Tietenberg.Environmental and Natural Resource Economics（Fifth Edition）［M］.Boston：Addison Wesley Longman，2001.

［2］科斯，等.制度、契約與組織——從新制度經(jīng)濟學(xué)角度的透視［M］.北京：經(jīng)濟科學(xué)出版社，2003.

［3］托馬斯·思德納，張蔚文、黃祖輝譯.環(huán)境與自然資源管理的政策工具［M］.上海三聯(lián)書店，2005.

［4］庇古著，金鏑譯.福利經(jīng)濟學(xué)［M］.北京：華夏出版社，2007.

［5］姚華軍，朱清.關(guān)于地質(zhì)環(huán)境保護經(jīng)濟制度體系的探討［J］.資源產(chǎn)業(yè)，2011，（2）：1－5.

A NEW MECHANISM OF MINING GEO－HAZARD CONTROL

Zhu Qing1，2，Yu Zheng－guo1，Sun Gui－shang1
（1.Chinese Academy of Land ＆Resources Economics，Ministry of Land ＆Resources，Beijing 101149，China；2.China University of Geosciences，Beijing 100083，China）

The new mechanism is a new pattern with the participation of governments，businesses and residents.Administrative，economic and legal means are combined in it to change the status quo of technological treatment being focused much more than comprehensive treatment.Its basic theory is expounded in terms of externality，property right，information disclosure and public participation，on the basis of an analysis of forms and types of mining geo－h(huán)azards.Its main institutions are set forth finally，including liability verification，property right exchange，diversified investment，information disclosure and public participation.

mining geo－h(huán)azard；new mechanism；basic theory；basic institutions

TD167

:A

1006－4362（2012）02－0026－06

朱清（1983－ ），男，漢族，博士，中國國土資源經(jīng)濟研究院與中國地質(zhì)大學(xué)（北京）聯(lián)合培養(yǎng)博士后，研究方向：資源環(huán)境經(jīng)濟。

2012－01－05改回日期:2012－03－13

國土資源部公益性行業(yè)科研專項項目《礦產(chǎn)資源開發(fā)環(huán)境代價核算理論與核算制度建設(shè)研究》（200811044）；中國國土資源經(jīng)濟研究院青年探索項目《地質(zhì)災(zāi)害防治新機制研究》（［2011］12－9）