葉丹丹

（安徽大學(xué)管理學(xué)院，安徽 合肥230601）

新農(nóng)保視角下農(nóng)村空巢老人養(yǎng)老方式的路徑選擇

葉丹丹

（安徽大學(xué)管理學(xué)院，安徽 合肥230601）

在人口老齡化、工業(yè)化、城市化的三重背景下，我國面臨的空巢老人問題日益突出，農(nóng)村空巢老人的養(yǎng)老問題成為“十二五”期間的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，雖然新農(nóng)保試點(diǎn)工作取得了一定的成就，但仍無法滿足空巢老人的特殊需求，本文以新農(nóng)保為視角，立足于農(nóng)村社會現(xiàn)實(shí)，提出發(fā)展以新農(nóng)保為基礎(chǔ)、社區(qū)養(yǎng)老為依托、家庭保障為后盾，多層次、互補(bǔ)性的養(yǎng)老服務(wù)體系，并分別給出政策建議。

農(nóng)村空巢老人；新農(nóng)保；社區(qū)養(yǎng)老；家庭養(yǎng)老

1.問題與背景

1.1 農(nóng)村空巢老人的界定

空巢老人是工業(yè)化和城市化進(jìn)程中出現(xiàn)的特殊社會群體，目前學(xué)界對于農(nóng)村空巢老人的界定并不明晰，筆者認(rèn)為：農(nóng)村空巢老人是指年滿60周歲擁有農(nóng)村戶籍，居住在農(nóng)村地區(qū)，但其子女外出工作或離開家庭獨(dú)立生活的老人，包括與未成年的孫輩居住在一起的老人。

1.2 我國農(nóng)村面臨的空巢老人問題日益突出

2012年召開的兩會論題中，農(nóng)村社會保障建設(shè)問題成為熱點(diǎn)，空巢老人作為農(nóng)村的弱勢群體，也被代表和媒體聚焦。民政部及中國老齡委數(shù)據(jù)顯示，中國進(jìn)入老年化社會以來，產(chǎn)生了大量的農(nóng)村空巢家庭，截至2011年初，我國農(nóng)村家庭的空巢率已達(dá)38%，農(nóng)村留守老人約4000萬，占農(nóng)村老年人口的37%。[1]農(nóng)村空巢老人基數(shù)大，增速快的現(xiàn)狀主要源于以下幾點(diǎn)原因：

首先，嚴(yán)峻的人口老齡化形勢。計劃生育政策的推行導(dǎo)致人口出生率下降、醫(yī)療衛(wèi)生條件的改進(jìn)導(dǎo)致人口死亡率下降，我國已經(jīng)成為世界上老年人口最多、老齡化速度最快的發(fā)展中國家。統(tǒng)計局第六次全國人口普查的數(shù)據(jù)顯示：我國60歲以上人口達(dá)1.78億，占全國人口的13.26%，其中65歲以上老人占1.19億，占總?cè)丝诘?.87%，在第五次人口普查數(shù)據(jù)基礎(chǔ)上上升了1.91%。我國人口老齡化的增速快、高齡化、未富先老已經(jīng)成為不可逆轉(zhuǎn)的現(xiàn)實(shí)。據(jù)美國普查局預(yù)測，到2050年，60歲及以上老年人口有可能進(jìn)一步增長到4.59億，約占人口的32%，而這其中60%的老年人口分布在農(nóng)村，農(nóng)村老齡化水平遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過城鎮(zhèn)。[2]

其次，城市化進(jìn)程加快。農(nóng)村居民向城市的流動是我國城市化進(jìn)程的主要推動力，第六次人口普查數(shù)據(jù)顯示：居住在城鎮(zhèn)的人口達(dá)6.65億，占50.32%，同比第五次人口普查數(shù)據(jù)上升了13.46%，說明我國城市化進(jìn)程的加快，促使農(nóng)村剩余勞動力向城市轉(zhuǎn)移，從而加劇了農(nóng)村家庭的空巢化。

最后，家庭結(jié)構(gòu)的變動。越來越多的年輕人婚后脫離父母獨(dú)立生活，家庭結(jié)構(gòu)由擴(kuò)大家庭向核心家庭轉(zhuǎn)變，三口之家已經(jīng)成為我國家庭結(jié)構(gòu)的主要形式。第六次人口普查結(jié)果顯示我國平均每個家庭戶的人口為3.10人，同比第五次普查結(jié)果減少0.34人。這種核心家庭主導(dǎo)的家庭模式，破壞了傳統(tǒng)家庭養(yǎng)老的基礎(chǔ)，使得空巢老人的養(yǎng)老問題更加嚴(yán)峻。

1.3 新農(nóng)保制度的推行

作為新農(nóng)村建設(shè)的一項重要內(nèi)容，新農(nóng)保制度按照自愿參保的原則，個人繳費(fèi)、集體補(bǔ)助、政府補(bǔ)貼相結(jié)合的繳費(fèi)方式，旨在在農(nóng)村建立起“?；?、廣覆蓋、有彈性、可持續(xù)”的養(yǎng)老保險，以實(shí)現(xiàn)廣大農(nóng)村人口“老有所終、老有所養(yǎng)”的愿望。2009年新農(nóng)保試點(diǎn)鋪開至今，取得了一定的成效，為達(dá)到退休年齡的老年人提供了基本的生活保障，為尚未達(dá)到退休年齡但參與了保險的農(nóng)村居民構(gòu)建一道個人賬戶與統(tǒng)籌基金相結(jié)合的“安全網(wǎng)”，對走出農(nóng)村老年人口的養(yǎng)老困境有積極的意義。然而，新農(nóng)保并不能滿足空巢老人的特殊需求，沒有體現(xiàn)對其政策上的傾斜，拉大了與其他社會成員的差距，致使農(nóng)村內(nèi)部貧困差距進(jìn)一步擴(kuò)大。

2.新農(nóng)保制度下空巢老人養(yǎng)老需求現(xiàn)狀分析

2.1 養(yǎng)老需求現(xiàn)狀

首先，空巢老人的基本生活需要得不到保障?！秶鴦?wù)院關(guān)于開展新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險試點(diǎn)的指導(dǎo)意見》規(guī)定：中央確定的基礎(chǔ)養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)為每月55元/人，地方可以根據(jù)實(shí)際情況適當(dāng)加發(fā)基礎(chǔ)養(yǎng)老金，年滿60周歲以上的老年人無須繳費(fèi)，按月領(lǐng)取基礎(chǔ)養(yǎng)老金。55元在農(nóng)村只是一袋大米或一壺花生油的價格，而空巢老人的子女往往是收入水平較低的農(nóng)民工，子女的經(jīng)濟(jì)支持很有限，有的甚至要照顧留守在家的孫輩，生活壓力可見一斑。筆者在對安徽省金寨縣的老人進(jìn)行訪談時，他們認(rèn)為國家的惠民政策好，也承認(rèn)現(xiàn)有的養(yǎng)老金不能滿足基本生活需要，還需要種植水稻、板栗等作物，在當(dāng)?shù)卮蛐┝愎げ拍芫S持生活。一些老人也嘆到：“現(xiàn)在還能干得動的時候就盡量干，干不動的時候只有靠兒女給點(diǎn)生活費(fèi)了”。

其次，空巢老人的日常生活得不到照料。一方面，隨著年齡的增長和健康狀況衰退，老人的生活自理能力降低。長期的超負(fù)荷勞動使多數(shù)老人患有慢性病，健康狀況差，夫妻雙方健在的老年家庭可以互相照應(yīng)，而喪偶高齡老人在家務(wù)勞動、醫(yī)療照顧、甚至在起居方面都存在困難。另一方面，空巢老人依靠他人也存在以下幾點(diǎn)問題：第一，由于目前外出務(wù)工人員的性別差異逐漸縮小，傳統(tǒng)上照料老人的農(nóng)村婦女也離開家鄉(xiāng)在城市謀生；第二，其他親屬和鄰里的照顧不足，村集體也缺乏資金和人員提供幫助；第三，空巢老人的收入水平低，無力負(fù)擔(dān)昂貴的護(hù)理費(fèi)用來雇傭保姆；第四，中國缺乏類似國外長期護(hù)理保險的項目，新農(nóng)保的配套制度不完善。

再次，空巢老人的心理和文化需求得不到滿足。情感維系是傳統(tǒng)家庭最主要的功能之一，子女是父母最大的情感慰藉，而在工業(yè)化和城市化下，中國自古“父母在，不遠(yuǎn)游”的傳統(tǒng)思想瓦解，空巢老人對子女外出務(wù)工表示理解，但子女外出謀生對老人的仍心理有很大的影響，尤其是由于通訊方式有限，子女平常跟老人的聯(lián)系很少，而回家的成本較高，子女往往年初出門，春節(jié)歸家，老人勞動之外的時間往往“煢煢孑立，形影相吊”，孤獨(dú)感強(qiáng)。

農(nóng)村很少有公共的文化活動設(shè)施，留守在家的老人平時主要的娛樂活動就是聊天、打麻將、趕集會，雖然農(nóng)村電視機(jī)的普及率較高，但為老年人喜聞樂見的戲曲類、保健類節(jié)目很少，電視利用率低下，老人的文化娛樂需求得不到滿足。全面完善的養(yǎng)老保障應(yīng)該滿足老年人在經(jīng)濟(jì)、醫(yī)療、生活照料、精神文化方面多樣化的需求，中國現(xiàn)有的新農(nóng)保制度僅僅著眼于最低層次的收入保障，不能提高老人的精神文化層次。

2.2 原因分析

首先，新農(nóng)保制度下養(yǎng)老金替代率低，養(yǎng)老金水平低。我國幅員遼闊，農(nóng)村人口占多數(shù)，長期的城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)二元化格局導(dǎo)致農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度慢、水平低，地方政府負(fù)擔(dān)重，對新農(nóng)保制度補(bǔ)貼有限，廣大農(nóng)民收入低，雖然有高低不等的繳費(fèi)檔次，多數(shù)農(nóng)民都選擇最低的檔次繳費(fèi)。這些客觀原因都導(dǎo)致了新農(nóng)保制度的替代率較低。以A地為例，有100~500元5個繳費(fèi)檔次，地方財政均每人每年補(bǔ)貼30元，假設(shè)通貨膨脹率等于當(dāng)年人民幣存款利率，那么繳費(fèi)15年后，按100元最低檔繳費(fèi)的參保者60周歲每月拿到69元，按500元繳費(fèi)每月能拿到112元（如表1所示）。以2011年農(nóng)村居民人均純收入6977元/年為替代率基數(shù)，繳費(fèi)檔次為500元/年的養(yǎng)老金替代率僅為19.3%，與國際上的50%～60%的替代率標(biāo)準(zhǔn)有很大的差距。

表1 ：A地新農(nóng)保投收益情況

其次，新農(nóng)保在推行過程中“捆綁參?！钡恼`區(qū)。為了提高參保率，政策規(guī)定了60周歲以上、未享受城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險待遇的，不用繳費(fèi)，可以按月領(lǐng)取基礎(chǔ)養(yǎng)老金，但前提是其符合參保條件的子女必須參保繳費(fèi)。由于空巢老人的子女常年在外對政策了解不夠，社會保障經(jīng)辦機(jī)構(gòu)宣傳方式單一、力度有限，收入水平低無力購買保險等原因，部分子女沒有參與新農(nóng)保，這類老人就失去了領(lǐng)取基礎(chǔ)養(yǎng)老金的資格，制度本身將這類空巢老人排除在外。

最后，社會化養(yǎng)老機(jī)構(gòu)在農(nóng)村推行困難。我國農(nóng)村的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)主要是農(nóng)村敬老院和老年公寓，只能滿足極少數(shù)老年人的養(yǎng)老需求。敬老院是在農(nóng)村五保制度的基礎(chǔ)上發(fā)展起來的，由于數(shù)量有限，敬老院的收養(yǎng)對象主要是五保老人，即無法定扶養(yǎng)義務(wù)人、無勞動能力、無生活來源的老年人?？粘怖先擞蟹ǘㄙ狆B(yǎng)人，沒有入住敬老院的資格。而空巢老人也不愿入住老年公寓，一方面老年公寓的花費(fèi)較高，且服務(wù)水平低，另一方面老年人不愿意離開熟悉的生活環(huán)境，主觀上排斥入住老年公寓。集中供養(yǎng)的社會化養(yǎng)老方式不適應(yīng)我國農(nóng)村目前的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，也不符合傳統(tǒng)的文化價值觀念，所以不能成為解決空巢老人養(yǎng)老問題的主要路徑。

3.農(nóng)村空巢老人養(yǎng)老方式的路徑選擇

綜上所述，面對空巢老人多樣化的養(yǎng)老需求，僅僅依靠建立全面統(tǒng)一的新農(nóng)保制度是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，立足于當(dāng)前的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平與社會文化基礎(chǔ)，建立政府主導(dǎo)的，以新農(nóng)保制度為基礎(chǔ)、社區(qū)養(yǎng)老為依托、家庭養(yǎng)老為后盾的全面的多層次的養(yǎng)老保障體系是歷史發(fā)展的趨勢所在。

3.1 發(fā)展與完善新農(nóng)保制度

發(fā)揮新農(nóng)保的基礎(chǔ)作用，最重要的是在試點(diǎn)過程中不斷完善制度本身，在推行過程中保證政策不走樣，結(jié)合各地的經(jīng)濟(jì)狀況和參保群體的特點(diǎn)做到“因地制宜，因人制宜”。

第一，建立完善的農(nóng)村養(yǎng)老保險法律體系。以法律條文的形式明確農(nóng)村養(yǎng)老保險的對象、原則和標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)定政府、投保人、管理者和監(jiān)督者的權(quán)力和義務(wù)，切實(shí)做到有法可依、有法必依。

第二，擴(kuò)大新農(nóng)保的覆蓋范圍，保證廣大農(nóng)民都能“老有所依”。農(nóng)村空巢老人收入低，是農(nóng)村的弱勢群體，應(yīng)該作為政策傾斜的群體。取消“捆綁參?！钡南拗?，將所有60周歲以上的空巢老人納入覆蓋范圍內(nèi)，保證他們能在晚年拿到一份國家提供的養(yǎng)老金。

第三，提高空巢老人的養(yǎng)老金水平。資金來源主要來源于以下兩點(diǎn)：一方面，中央財政增加對這類特殊群體的轉(zhuǎn)移支付，地方財政根據(jù)自己的經(jīng)濟(jì)實(shí)力給予適當(dāng)補(bǔ)貼；另一方面，開發(fā)多元化的基金投資渠道，提高基金收益率，將基金收益的一部分轉(zhuǎn)移到空巢老人的基礎(chǔ)養(yǎng)老金中。

3.2 鼓勵并發(fā)展農(nóng)村社區(qū)養(yǎng)老制度

“農(nóng)村社區(qū)養(yǎng)老就是以村莊或村落為依托，充分發(fā)揮政府、社區(qū)、家庭和個人多方面的力量，動員相應(yīng)人力、物力和財力資源，為農(nóng)村老年人的養(yǎng)老提供必要的支持，使其能在家中、能在自己熟悉的社區(qū)環(huán)境中安度晚年”。[3]20世紀(jì)90年代以來，各地養(yǎng)老保障模式的探索為社區(qū)養(yǎng)老提供了經(jīng)驗(yàn)，如江蘇一些地區(qū)依托鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)建立的“蘇南模式”，探索了一條“以家庭保障為基礎(chǔ)、社區(qū)保障為核心、商業(yè)保障為補(bǔ)充”的道路，成為社區(qū)養(yǎng)老模式的先行者。

農(nóng)村社區(qū)養(yǎng)老模式能在農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較低的情況下，合理整合配置農(nóng)村固有的資源，提高保障水平，是我國農(nóng)村養(yǎng)老方式發(fā)展的趨勢之一，具有以下幾點(diǎn)優(yōu)勢：第一，社區(qū)養(yǎng)老的成本較低。社區(qū)養(yǎng)老的成本比建設(shè)社會化養(yǎng)老機(jī)構(gòu)低廉的多，適應(yīng)農(nóng)村社會保障資源極其有限的現(xiàn)實(shí)。在設(shè)施方面，老人在自己家中度過晚年，無須出資建設(shè)敬老院等場所；在勞務(wù)費(fèi)用支出方面，除了付酬聘請的一部分工作人員外，志愿者的加入，社區(qū)內(nèi)部的成員的互助減低了勞務(wù)費(fèi)用的支出。第二，社區(qū)養(yǎng)老適應(yīng)性強(qiáng)，靈活度大，保障層次多樣化。并不是只有富裕的地方才能實(shí)現(xiàn)社區(qū)養(yǎng)老，可以根據(jù)當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)水平靈活實(shí)施，能夠針對空巢老人的身體和心理狀況，提供包括生活照料、醫(yī)療照顧、心理慰藉、文化設(shè)施在內(nèi)的多層次的服務(wù)。第三，社區(qū)養(yǎng)老符合傳統(tǒng)的文化觀念，能增強(qiáng)空巢老人的自我保障意識。社區(qū)養(yǎng)老可以滿足老人“落葉歸根”的心理需求，使空巢老人無須離開熟悉的環(huán)境就可以享受到服務(wù)。此外，在社區(qū)中，老人可以依靠自己的勞動滿足部分生活需求，減輕了國家和家庭的負(fù)擔(dān)，一些低齡老人甚至可以幫助生活不能自理的高齡老人，這種同舟共濟(jì)的思想強(qiáng)化了個人養(yǎng)老責(zé)任意識。第四，社區(qū)養(yǎng)老資金來源多元化與靈活性。政府的財政撥款、集體經(jīng)濟(jì)收入、老人的儲蓄存款、家庭資助、社會捐贈都是社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的資金來源，可以根據(jù)當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)條件和空巢老人家庭的經(jīng)濟(jì)狀況具體分配繳費(fèi)比例，靈活性強(qiáng)。

農(nóng)村社區(qū)養(yǎng)老制度是解決空巢老人養(yǎng)老問題的有效路徑，鼓勵農(nóng)村社區(qū)養(yǎng)老制度的發(fā)展，應(yīng)切實(shí)做到以下幾點(diǎn)：第一，建立健全農(nóng)村空巢老人社區(qū)養(yǎng)老的法律法規(guī)體系，完善的法律體系是一項政策得以順利運(yùn)行的重要保障，在法律層面上確定社區(qū)養(yǎng)老在農(nóng)村社會保障體系中的重要地位、明確政府、社會、家庭與個人的職責(zé)，制定專門針對農(nóng)村空巢老人的社區(qū)服務(wù)法規(guī)，促使這項制度走向法制化軌道。第二，各級政府加大對社區(qū)養(yǎng)老的資金投入。資金的匱乏是社區(qū)養(yǎng)老模式的最大問題，在經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的農(nóng)村地區(qū)，村集體的力量微薄，而空巢老人的負(fù)擔(dān)能力也有限，政府在增加資金投入的同時，也要提供優(yōu)惠措施，鼓勵私營養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)進(jìn)入農(nóng)村社區(qū)，提高服務(wù)效率。第三，堅持以分散供養(yǎng)為主，集中供養(yǎng)為輔的服務(wù)模式。分散供養(yǎng)即老人在家中接受服務(wù)，集中供養(yǎng)是指將老人集中在統(tǒng)一的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)中供養(yǎng)，集中供養(yǎng)的成本較高，主要是針對生活不能自理的高齡老人。第四，對護(hù)理人員進(jìn)行專業(yè)培訓(xùn)?，F(xiàn)有的護(hù)理人員缺乏專業(yè)的護(hù)理和醫(yī)療保健知識，難以根據(jù)老人的身體狀況進(jìn)行專業(yè)的服務(wù)。此外，空巢老人的心里孤獨(dú)感強(qiáng)，要求護(hù)理人員具備一定的心里疏導(dǎo)能力。因此需要通過加強(qiáng)培訓(xùn)，提高護(hù)理人員的專業(yè)知識和專業(yè)技能，并定期考核，才能提高服務(wù)質(zhì)量。

3.3 引導(dǎo)和鼓勵家庭保障制度

家庭保障依然是我國農(nóng)村老人最理想最重要的養(yǎng)老方式，雖然社會化的養(yǎng)老方式成為歷史發(fā)展的潮流，家庭保障功能被削弱，但并不代表家庭的保障功能完全的被社會化養(yǎng)老所替代，這對于農(nóng)村的空巢老人也有很強(qiáng)的現(xiàn)實(shí)意義。首先，“養(yǎng)兒防老”的觀念根深蒂固，多數(shù)農(nóng)村老人仍愿意與兒女同住，只有極少數(shù)愿意入住養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，家庭養(yǎng)老仍然是理想的養(yǎng)老方式。其次，在我國農(nóng)村目前的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平低、基礎(chǔ)設(shè)施不完善、社會養(yǎng)老的觀念沒有深入人心的情況下，家庭保障有其低成本、易施行的優(yōu)勢。最后，家庭保障在滿足老人精神需求方面發(fā)揮著不可替代的作用。

不可否認(rèn)的是，家庭養(yǎng)老要充分考慮空巢老人子女家庭的經(jīng)濟(jì)狀況和孝心程度，如何發(fā)揮好家庭的特殊養(yǎng)老作用，讓老人有一個完整美好的夕陽生活，也是政府和社會應(yīng)該關(guān)注的問題，為此，應(yīng)從以下三個方面加以改善：第一，在法律層面上確立子女贍養(yǎng)老年人的義務(wù)。我國《老年人權(quán)益保障法》第十五條規(guī)定：“贍養(yǎng)人不得以放棄繼承權(quán)或者其他理由，拒絕履行贍養(yǎng)義務(wù)”。對于遺棄、虐待老人的行為，空巢老人可以向當(dāng)?shù)卮逦瘯?、鄉(xiāng)政府反映，協(xié)商解決，也可以向人民法院提起訴訟。第二，大力發(fā)展經(jīng)濟(jì)，增加農(nóng)民工收入。農(nóng)民工收入水平低，沒有贍養(yǎng)老人的余力，只有切實(shí)提高經(jīng)濟(jì)水平，提高民工的工資水平和社會保障，才是解決問題的根本途徑。第三，加強(qiáng)社會主義精神文明建設(shè)，發(fā)揚(yáng)傳統(tǒng)的“孝道文化”?！靶ⅰ笔莻鹘y(tǒng)家庭保障的文化基石，現(xiàn)代社會老人失去了對家族財產(chǎn)的控制權(quán)，子女對老人的贍養(yǎng)程度完全取決于自身的經(jīng)濟(jì)水平和孝心程度，因此，發(fā)揮社會輿論的作用，將孝的觀念深入人心是必要的。

綜上所述，應(yīng)對老齡化、工業(yè)化、城市化三重背景下產(chǎn)生的空巢老人的養(yǎng)老危機(jī)，必須堅持可持續(xù)發(fā)展原則和惠民政策，充分發(fā)揮政府、社會、家庭和個人四方面的作用，建立健全我國農(nóng)村多層次、互補(bǔ)性的養(yǎng)老保障體系，使空巢老人能夠分享社會發(fā)展成果，度過一個“有所養(yǎng)、有所依、有所樂、有所成”的晚年生活。

（注：本文系合肥市哲學(xué)社會科學(xué)規(guī)劃項目，項目編號：hfsk11-12d33；安徽大學(xué)“211”工程“大學(xué)生科研訓(xùn)練項目”，項目編號：KYXL20110084）

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