錢勤英

（中共浙江省衢州市委黨校，浙江 衢州 324001）

對于結(jié)構(gòu)性減稅制度的思考

錢勤英

（中共浙江省衢州市委黨校，浙江 衢州 324001）

減稅是稅制改革的大趨勢。本文在回顧了結(jié)構(gòu)性減稅政策的積極效應(yīng)之后，提出了進一步完善稅制，促進經(jīng)濟轉(zhuǎn)型發(fā)展的思路。我國結(jié)構(gòu)性減稅政策應(yīng)在減稅的同時更加關(guān)注公平、關(guān)注民生，促進經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展，推動社會和諧進步。

結(jié)構(gòu)性減稅；完善稅制；社會公平；民生

一、結(jié)構(gòu)性減稅政策的實施效果

“結(jié)構(gòu)性減稅”一詞首先在2008年中央經(jīng)濟工作會議提出來，是我國實行積極財政政策，應(yīng)對國際金融危機、拉動內(nèi)需、促進經(jīng)濟平穩(wěn)較快發(fā)展的重要舉措。實際上，自2004年以來，我國一直在進行結(jié)構(gòu)性減稅。近年來積極實施結(jié)構(gòu)性減稅措施，落實各項稅收優(yōu)惠政策，促進了經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的調(diào)整和發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變，取得了較好的效果。表現(xiàn)在以下幾個方面：

（一）減輕企業(yè)負擔(dān)，刺激經(jīng)濟增長

結(jié)構(gòu)性減稅政策的實施，特別是增值稅轉(zhuǎn)型政策的執(zhí)行，減輕了企業(yè)稅收負擔(dān)，緩解了企業(yè)的資金壓力，降低了企業(yè)融資成本，給企業(yè)發(fā)展壯大提供了強有力的資金支持，極大提高了企業(yè)更新改造擴大投資的積極性，有利于傳統(tǒng)支柱產(chǎn)業(yè)設(shè)備更新和技術(shù)改造，有利于刺激投資，拉動經(jīng)濟增長效果明顯。

（二）鼓勵技術(shù)創(chuàng)新，增強企業(yè)競爭實力

結(jié)構(gòu)性減稅政策的實施，使企業(yè)每年支出的稅款轉(zhuǎn)化為自有投資款，從而有更多的資金可用于新產(chǎn)品、新技術(shù)、新工藝的研發(fā)，不斷提高產(chǎn)品的技術(shù)含量，增強企業(yè)的競爭實力。

（三）促進經(jīng)濟轉(zhuǎn)型，轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式

結(jié)構(gòu)性減稅政策體現(xiàn)了國家對特定產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向的指引，扶持了一大批新興產(chǎn)業(yè)，推動了稅收收入良性增長。特別是全面落實高新技術(shù)企業(yè)所得稅優(yōu)惠政策，極大地提高了企業(yè)科技創(chuàng)新的主動性和積極性，增強了企業(yè)核心競爭力和抗風(fēng)險能力，促進了產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級。有利于經(jīng)濟轉(zhuǎn)型發(fā)展。

（四）推動就業(yè)增長，改善民生現(xiàn)狀

小規(guī)模納稅人征收率統(tǒng)一降為3%，小型微型企業(yè)享受減按20%稅率征收所得稅等稅收優(yōu)惠政策，有效減輕了勞動密集型中小企業(yè)的稅收負擔(dān)。推動了小微企業(yè)的經(jīng)濟發(fā)展，促進了就業(yè)的增長，改善了民生。

（五）有利于資源節(jié)約，保護生態(tài)環(huán)境

新稅收政策體現(xiàn)了國家促進節(jié)能減排和保護環(huán)境的意圖：通過提高礦產(chǎn)品增值稅稅率，促進資源節(jié)約利用；通過提高成品油消費稅促進節(jié)能減排和環(huán)境保護；對再生資源回收經(jīng)營企業(yè)繼續(xù)實行退稅優(yōu)惠，有利于廢棄物的“減量化、再利用、資源化”，對促進能源資源節(jié)約和環(huán)境保護，促進循環(huán)經(jīng)濟的發(fā)展起到了積極的推動作用。

二、結(jié)構(gòu)性減稅政策存在的問題

在國際金融危機背景下的結(jié)構(gòu)性減稅政策體現(xiàn)了多種稅種并用、多手段并舉、多環(huán)節(jié)并促的特點，拉動了投資、增加了居民消費和促進了出口，幫助中國成功擺脫國際金融危機的影響，取得了很好的效果。但是結(jié)構(gòu)性減稅政策實施過程中也存在不少問題。

（一）減稅的效果并不明顯

稅收在國外多數(shù)國家都是其政府收入的主體，占到90%左右。因此國際上常用國家稅收收入占GDP的比重來表示宏觀稅負水平。我國則有所不同，政府支出需要的全部收入中，除了規(guī)范性的稅收收入外，還有相當(dāng)數(shù)量的非稅收入。據(jù)相關(guān)資料顯示，2009年我國財政收入占GDP的比重為20.4%，政府性基金收入占比為5.6%，社保基金收入占比為5%，以上合計為31%。如果再加上土地出讓金收入，國有企業(yè)上繳利潤收入，以及財政專戶管理的其他收入和地方的其他收費，估計比重不會低于35%。把包括非稅收入后形成的政府收入合計數(shù)占GDP的比重與其他國家比較，我國納稅人的真實稅負水平遠遠高出一般發(fā)展中國家的稅負水平，甚至超過發(fā)達國家的總體稅負水平。

從我國近幾年的稅收統(tǒng)計來看（表1），稅收收入占GDP的比重呈現(xiàn)出上漲的趨勢。2010年，稅收收入占GDP比重為18.2%，遠高于2010年GDP增速。這顯然不符合結(jié)構(gòu)性減稅的初衷。

表1 ：2004~2010年我國稅收統(tǒng)計

（二）現(xiàn)行稅制有諸多需要完善之處

1.經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整上沒有大作為

大力發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)是我國經(jīng)濟發(fā)展的長期目標(biāo)，但是從三次產(chǎn)業(yè)的宏觀稅負看，2009年我國第一、第二產(chǎn)業(yè)的宏觀稅負稍有下降，只有第三產(chǎn)業(yè)的實際稅負上升。尤其是房地產(chǎn)相關(guān)產(chǎn)業(yè)的稅收收入過快增長，與結(jié)構(gòu)性減稅政策的“調(diào)結(jié)構(gòu)、惠民生”的初衷有差距。

2.扶持高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的稅收政策有待完善

高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)是新型工業(yè)化的主驅(qū)動力，科技創(chuàng)新是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的核心內(nèi)容。目前支持高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的稅收優(yōu)惠政策存在一定的缺陷。不利于處于技術(shù)研發(fā)階段的企業(yè)進行技術(shù)創(chuàng)新改造，也不利于個人人力資本投資。

3.促進就業(yè)的稅收政策有待完善

稅收政策主要通過對勞動供給和勞動需求進行調(diào)節(jié)，從而實現(xiàn)對就業(yè)的調(diào)節(jié)。但是這個政策仍存在一定問題。一是稅收優(yōu)惠政策審批手續(xù)復(fù)雜，增加了稅收管理難度和納稅人的成本。而且存在套取稅收優(yōu)惠現(xiàn)象，導(dǎo)致一些企業(yè)為了享受稅收優(yōu)惠政策注銷原企業(yè)，重新變更經(jīng)營性質(zhì)，套取稅收優(yōu)惠。三是征免對象難以準(zhǔn)確界定，無形中形成稅收管理的黑洞。

（三）結(jié)構(gòu)性減稅對收入分配調(diào)節(jié)的作用有限

從目前出臺的政策看，結(jié)構(gòu)性減稅更多的是關(guān)注企業(yè)而不是個人。其主要原因是我國個人所得稅占國家稅收收入的比重較小，2010年為6.6%。稅收調(diào)控作用有限。隨著各種機會不平等現(xiàn)象的大量存在甚至強化，我國的收入分配不公平現(xiàn)象仍在加劇，貧富差距仍在加大。從統(tǒng)計數(shù)據(jù)看，我國近年的基尼系數(shù)已遠遠超過國際公認的警戒線，接近于0.5；城鄉(xiāng)收入差距拉大，考慮到現(xiàn)實的種種因素，城鄉(xiāng)居民人均年收入之比有可能達到5：1甚至更高；我國最高行業(yè)和最低行業(yè)的工資差距大，2010年，我國人均年收入收入最高的行業(yè)是證券業(yè)，人均年收入8.08萬元，最低的是農(nóng)林牧漁業(yè)，人均年收入為1.73萬元，最高行業(yè)約是最低行業(yè)收入的4.7倍。

三、進一步完善結(jié)構(gòu)性減稅政策的對策

當(dāng)前政府要求處理好保持經(jīng)濟平穩(wěn)較快發(fā)展、調(diào)整經(jīng)濟結(jié)構(gòu)等關(guān)系，防止經(jīng)濟出現(xiàn)較大波動的政策基調(diào)下，稅制改革成為我國今后改革最重要的內(nèi)容之一。而結(jié)構(gòu)性減稅政策在稅制變遷過程中仍將扮演重要角色。具體做好以下幾方面的工作：

（一）進一步完善個人所得稅制

我國個人所得稅目前最主要的收入來源于廣大工薪階層，已成為名副其實的“工薪稅”，高收入者所納個人所得稅占其收入的比重要遠遠低于中低收入者。個人所得稅離所得稅調(diào)節(jié)收入分配的要求差距甚遠。2009年后農(nóng)產(chǎn)品價格輪番上漲，普通百姓的基本生活成本增長很快，個人所得稅的逆向調(diào)節(jié)作用更加突出。所以首先應(yīng)該將個人所得稅的定位于“富人稅”。即征收該稅的目的是調(diào)節(jié)收入分配而不是取得財政收入。其次提高工資薪金所得的費用扣除標(biāo)準(zhǔn)，實行綜合為主，分類為輔的課征制。這樣的征稅方法不再用目前工資、勞務(wù)費、財產(chǎn)租賃等分類計稅的辦法，而是用全部的綜合收入，通過綜合分析來確定應(yīng)納稅所得額。這樣既可以提高稅收工作效率，降低征管成本，也可以較好的體現(xiàn)納稅人的稅收綜合負擔(dān)能力，實現(xiàn)稅收公平原則。

（二）完善節(jié)能減排等稅收政策，保證經(jīng)濟良性循環(huán)發(fā)展

當(dāng)前發(fā)達國家已經(jīng)非常重視資源、環(huán)境稅的調(diào)節(jié)和籌資作用。我國目前面臨比較突出的資源浪費、生態(tài)破壞和可持續(xù)發(fā)展等問題，應(yīng)積極創(chuàng)作條件，擴大資源稅征收范圍到水、森林、草原等所有需要保護的資源品，進一步提高征收比例，并采用超率累進的稅率形式鼓勵節(jié)約開采資源。同時將原來的排污費改革為環(huán)境稅，對工業(yè)污水等污染排放物先行征收，待時機成熟再獨立開征炭稅等。

（三）完善扶持高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)政策，構(gòu)建創(chuàng)新型社會

一是稅收優(yōu)惠方式多樣化，不局限于稅率式優(yōu)惠和稅額減免，更多注重所得稅方面的優(yōu)惠。二是擴大稅收優(yōu)惠對象，對那些已經(jīng)和能夠獲得技術(shù)開發(fā)收益的企業(yè)給與稅收優(yōu)惠的同時，對那些尚未或者正在進入技術(shù)研發(fā)的企業(yè)適當(dāng)給與稅收優(yōu)惠。三是建立鼓勵人力資本投資的稅收優(yōu)惠政策，調(diào)動科研單位和科技工作人員的積極性，促進個人人力資本的投資。

（四）完善就業(yè)等稅收政策，創(chuàng)造更多更好的就業(yè)機會

首先簡化稅收優(yōu)惠政策審批手續(xù)，降低稅收管理難度；明確界定個體經(jīng)營的概念，前提必須是領(lǐng)取個體工商業(yè)戶營業(yè)執(zhí)照，企業(yè)從業(yè)人數(shù)應(yīng)在法律上明確規(guī)定，統(tǒng)一吸納失業(yè)人員就業(yè)人數(shù)占本企業(yè)全體職工人數(shù)的比例；加強與相關(guān)部門的聯(lián)系和溝通，共同把好享受稅收優(yōu)惠主體資格的審核關(guān)，充分發(fā)揮社會協(xié)稅組織的作用，對享受稅收優(yōu)惠的免征戶實行動態(tài)管理，打擊偷逃騙稅。

（五）開征房產(chǎn)稅，更好發(fā)揮稅收調(diào)控經(jīng)濟的作用

針對房地產(chǎn)市場過熱的現(xiàn)象，政府在提供廉租房，解決剛性需求的同時，可以適時開征房地產(chǎn)稅，能有效解決房地產(chǎn)行業(yè)“一放就亂”的局面。房產(chǎn)稅的開征，可以分步實施，初期先將營業(yè)性不動產(chǎn)和非營業(yè)性的高檔住宅納稅征稅范圍，條件成熟后逐步推廣到普通住宅。具體可以采取以下步驟：第一，配合房產(chǎn)登記部門，將城鎮(zhèn)居民自有住房、農(nóng)村居民的非住宅和非農(nóng)業(yè)用房屋進行登記納入征收范圍，對廉租房、生活唯一住房給予優(yōu)惠；第二，以房地產(chǎn)的現(xiàn)值或市場評估值為計稅依據(jù)；第三，適當(dāng)提高房產(chǎn)稅的負擔(dān)水平，增強房產(chǎn)稅的調(diào)控功能，可采用累進稅率。稅率的設(shè)置要有針對性，對住宅劃分為別墅、大戶型等類型，對別墅可全額適用最高邊際稅率征稅。

（六）開征社會保障稅，進一步維護弱勢群體的利益

我國的社會保障水平遠落后于發(fā)達國家，上世紀(jì)90年代中后期開始，原有的主要由政府或者企業(yè)以實物形式供給的住房、醫(yī)療、教育等費用由居民個人承擔(dān)，這些費用上漲速度超過多數(shù)家庭收入的增長速度，導(dǎo)致消費意愿下降。目前我國從稅源、社會接受程度、稅收征管等方面都已經(jīng)具備了開征社會保障稅的條件?？梢钥紤]將現(xiàn)行的社會保障費改為社會保障稅，以雇員的工資總額為計稅依據(jù)，采用稅率水平較低的差別險種稅率征收?？紤]到我國生產(chǎn)力水平不高，地區(qū)間經(jīng)濟發(fā)展水平差距較大的實際，社會保障稅制應(yīng)該是多種模式的，并將其劃歸地方稅，作為地方建立健全社會保障體系的財力保證。

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