□蔡 玻

土地是農(nóng)民的命根，有了土地，農(nóng)民就沒有生存的后顧之憂。著名社會學家費孝通先生曾說過，“土”是鄉(xiāng)下人的命根，在數(shù)量上站在最高地位的神，無疑是“土地”。［1］在農(nóng)村，土地產(chǎn)出給農(nóng)民提供了安全的生活保障，農(nóng)村的土地制度和政策也被視為維持社會安定的重要基礎(chǔ)。從分田到戶到包產(chǎn)經(jīng)營，農(nóng)民一直是農(nóng)村土地的承包者和經(jīng)營者，近年來國家再次出臺政策確定家庭聯(lián)產(chǎn)承包制將在很長時期內(nèi)保持不變。家庭聯(lián)產(chǎn)承包制作為農(nóng)村經(jīng)濟改革的發(fā)端和新經(jīng)濟體制的基礎(chǔ)，對農(nóng)村生產(chǎn)力發(fā)展所起的巨大作用舉世矚目。［2］經(jīng)過三十多年的發(fā)展，家庭聯(lián)產(chǎn)承包制的內(nèi)涵不斷延伸，外延擴大，顯示出強大的生命力。然而，伴隨著國家工業(yè)化和城市化進程的深入推進，以分散經(jīng)營為主要特點的家庭承包責任制，已經(jīng)越來越無法適應以市場化、規(guī)模化、信息化等為主要特征的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展要求。［3］隨著越來越多的農(nóng)民進入城市、農(nóng)村人口減少、田地荒蕪以及村莊無人治理的情況不時發(fā)生，村莊出現(xiàn)了原子化的趨勢。［4］在傳統(tǒng)社會向現(xiàn)代社會轉(zhuǎn)型的過程中，農(nóng)民更傾向于舊有的傳統(tǒng)而不是選擇擁抱新的開放社會，因為在農(nóng)民的眼里，存在著兩個世界:一個是外部的開放世界，一個是相對封閉的農(nóng)村內(nèi)部社會。［5］

在城市化進程加快的背景下，農(nóng)村卻出現(xiàn)了與城市相背的發(fā)展趨勢，村莊人口減少，經(jīng)濟增長緩慢，與農(nóng)村改革初期農(nóng)戶爭相種田的情況相比，現(xiàn)在的農(nóng)村卻出現(xiàn)了土地拋荒的情況，農(nóng)村經(jīng)濟出現(xiàn)“無發(fā)展的增長”的情況。隨著資本下鄉(xiāng)和城市化的推進，農(nóng)村也被迅速卷入到市場中，作為農(nóng)民生活保障的土地成為最大的商品。近年來，隨著征地的增加，農(nóng)村不安定的因素也增多，土地糾紛也成為農(nóng)民上訪的主要因素。農(nóng)村不合理的征地價格成為影響農(nóng)民不滿的因素，而在土地流轉(zhuǎn)中所出現(xiàn)的問題不僅有價格因素，還涉及到村干部行為、干群關(guān)系、生活保障等諸多因素。在未被城市化的廣大農(nóng)村，土地流轉(zhuǎn)中出現(xiàn)的問題將會成為影響農(nóng)村穩(wěn)定的重要原因。在土地流轉(zhuǎn)中，牽涉到權(quán)益問題，農(nóng)村所有的糾紛最根本的還是利益的糾紛，在土地流轉(zhuǎn)中涉及到土地的承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)和受益權(quán)問題，①國家在2003年開始推行減免農(nóng)業(yè)稅并提供補貼的政策后，受益權(quán)也成為影響農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的主要因素，這涉及到國家對農(nóng)業(yè)補貼的資金歸誰所有。本文以河南某村的土地流轉(zhuǎn)的糾紛為研究對象，通過對政府、村委會、企業(yè)和農(nóng)民在這起糾紛中所起的作用進行比較，對土地糾紛中涉及的三種權(quán)益進行解構(gòu)，提出“三權(quán)分離”是破解土地流轉(zhuǎn)中糾紛的主要對策。

近年來，隨著農(nóng)村矛盾的加劇，上訪問題成為農(nóng)村不安定的一種表現(xiàn)。而學界對農(nóng)民上訪的研究主要集中在對農(nóng)民的權(quán)利意識的覺醒、農(nóng)村權(quán)力－利益結(jié)構(gòu)網(wǎng)絡(luò)以及獲利等方面，李連江與歐博文曾經(jīng)提出農(nóng)民的上訪行為與農(nóng)民權(quán)利意識覺醒有關(guān)，在此基礎(chǔ)上提出了“以法抗爭”的解釋框架。［6］于建嶸認為當前農(nóng)民的維權(quán)行動已經(jīng)具有明確的政治取向，農(nóng)民的上訪行為來源于農(nóng)民自身的政治觀念和權(quán)力意識的提升，并提出了“依法抗爭”的解釋框架。［7］應星根據(jù)現(xiàn)階段農(nóng)民維權(quán)行動的特點，以農(nóng)民維權(quán)的“合法性困境”為基礎(chǔ)，分析了農(nóng)民的利益表達與“草根動員”之間的弱組織化和非政治化的趨向，指出當前農(nóng)民的上訪行為主要是由農(nóng)民利益表達的合法途徑缺失引起的。［8］申端峰認為，上訪者并不是從西方式的個人權(quán)利出發(fā)，而是借助于社會主義理念和意識形態(tài)來強調(diào)人民政府的責任，從人民政府的責任出發(fā)，通過明確責任來實現(xiàn)上訪者的權(quán)利。［9］在對農(nóng)民上訪問題的研究中，很少有學者將上訪視為農(nóng)民維護自身利益的一種表現(xiàn)，無論是依法抗爭模式還是謀利上訪的研究，在背后都折射出農(nóng)民利益受損的一種現(xiàn)實。本文通過對河南G村征地糾紛的研究，認為農(nóng)民上訪的行為是與他們利益受到侵害密切相關(guān)的，而要想解決當前農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中出現(xiàn)的問題，必須明確土地的承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)和受益權(quán)，只有“三權(quán)明晰”才能完善土地流轉(zhuǎn)，為現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展提供必要的基礎(chǔ)，從而推動中原經(jīng)濟的快速發(fā)展。

一、村莊簡介

G村位于河南省中部，村莊面積大約2平方公里，全村共有耕地1750畝，農(nóng)民承包了1450畝。全村有420戶農(nóng)民，共有1670人，其中男性850人、女性820人。2010年，國家對該村的糧食補貼為170362.5元，人均約為102元。G村交通便利，緊靠國道，村莊硬化公路達到2公里，在2010年，全村的人均收入達到6000余元，排在該鎮(zhèn)18個行政村的前列。該村人均土地約為一畝，農(nóng)作物主要種植小麥和玉米，其中小麥產(chǎn)量大約為1000斤/畝，玉米800斤/畝。由于已經(jīng)實現(xiàn)了機械化耕種，農(nóng)業(yè)容納的勞動力有限，因此該村青壯年勞動力大都外出務(wù)工，農(nóng)田由老人和婦女耕種。

在2007年，河南省某農(nóng)業(yè)公司租種該村2000多畝土地和鄰近村莊土地建成有機蔬菜出口基地，用來種植芥藍、雪斗等高檔蔬菜并出口到港澳地區(qū)，每年可種植六季，畝均產(chǎn)值達到2－4萬元，極大地提高了土地的生產(chǎn)力。該公司在2007年以900元/畝的價格從農(nóng)民手中租種土地，在2010年將租期延長到三十年，到2010年，基地規(guī)模達到了5000余畝。G村的土地被納入到有機蔬菜生產(chǎn)基地后，村中出現(xiàn)了不少閑散農(nóng)民，在2010年，無地可種的農(nóng)民在與公司交涉無效后，最后爆發(fā)了企業(yè)與農(nóng)民之間的沖突。

二、G村土地流轉(zhuǎn)中產(chǎn)生問題的原因

土地實行規(guī)?；?jīng)營，一方面提高了土地的使用效率，增加了土地的生產(chǎn)能力，使土地效益得到最大發(fā)揮;另一方面，農(nóng)民將土地流轉(zhuǎn)出去后不僅享有土地承包權(quán)，也能夠得到租金增加家庭收入，同時，分散出來的勞動力也可以外出務(wù)工增加家庭收入，農(nóng)民也獲得了大量的休閑時間。這看上去本身是一件政府、企業(yè)和農(nóng)民共贏的局面，卻出現(xiàn)了村民堵路上訪要求收回土地的情況，土地流轉(zhuǎn)出現(xiàn)公司有心、村民無意的局面。

(一)土地租金不能滿足農(nóng)民生活發(fā)展的需要

在2007年，公司與農(nóng)民簽訂的合約中明確規(guī)定租金每十年按10%的比重增長，并以當時高于小麥價格的標準從農(nóng)民手中租種土地。近兩年，隨著糧食價格的上漲，租金并沒有隨著上漲反而呈現(xiàn)出貶值的現(xiàn)象，租金購買力降低影響了農(nóng)民的出租意愿。在物價不斷上漲的情況下，農(nóng)民仍然視土地是衣食之源、安身立命和最可靠的生活保障。只有在生活安全感存在的前提下，農(nóng)民才會安心的從事其他行業(yè)，而當前的土地租金并不能給農(nóng)民以安全感，在權(quán)衡利弊后，農(nóng)民更愿意自己種植土地。同時，所簽訂的合同期限太長，不能滿足物價上漲的要求，對農(nóng)民的生活保障構(gòu)成威脅，由于對未來生活的擔憂以至于農(nóng)民不愿意將土地流轉(zhuǎn)的合同簽得太長。農(nóng)民得知鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在種植大戶和企業(yè)的提議下，試圖將土地受益權(quán)和經(jīng)營權(quán)掛鉤，將受益權(quán)劃歸給經(jīng)營者，這引起了農(nóng)民的不滿和擔憂。

(二)企業(yè)吸納村民能力弱不能滿足村莊發(fā)展的需要

作為新興經(jīng)營主體，企業(yè)從農(nóng)民手中轉(zhuǎn)移出土地經(jīng)營權(quán)，正如農(nóng)村改革初期農(nóng)民從國家手中獲得土地經(jīng)營權(quán)一樣。與農(nóng)民相比，企業(yè)具有資金、技術(shù)、銷售和管理等各方面的優(yōu)勢，同時，企業(yè)能夠?qū)崿F(xiàn)土地經(jīng)營規(guī)模化、集約化，更加能夠提高土地生產(chǎn)率，在促進村莊經(jīng)濟發(fā)展和帶動村民致富方面也具有優(yōu)勢。村民租種土地給企業(yè)一方面是想分散出勞動力，另一方面也認為企業(yè)能夠給村民提供工作，畢竟農(nóng)民是從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的“熟練工人”。在該公司發(fā)展的過程中，從早期雇傭村莊少數(shù)人到最后完全雇傭外省人，這不僅產(chǎn)生了大量村莊閑散人員，也引起了村民的不滿。村民的愿望與現(xiàn)實脫節(jié)后，在提高租金沒有結(jié)果的情況下，與企業(yè)爆發(fā)了封路的沖突。

(三)“權(quán)力——利益的結(jié)構(gòu)網(wǎng)絡(luò)”阻礙了村莊包容性發(fā)展的需要

在G村土地流轉(zhuǎn)的過程中，鎮(zhèn)政府扮演了重要角色，為了招商引資的需要，鎮(zhèn)政府答應幫助企業(yè)從農(nóng)民手中租種土地，并且當時還給予150元/畝的資金補貼。而在說服農(nóng)民出租土地的過程中，面對不愿意流轉(zhuǎn)的農(nóng)民，政府以不發(fā)放糧食補貼為由要求農(nóng)民將土地流轉(zhuǎn)出來，并且保證這是為了村莊發(fā)展的需要，村委會也在其中協(xié)助鎮(zhèn)政府的工作。企業(yè)不但能夠保證鎮(zhèn)政府完成招商引資的任務(wù)，也能夠帶來財政收入，并且可以促進村莊經(jīng)濟的發(fā)展，帶動村民致富。企業(yè)為了自身發(fā)展的需要雇傭外省勞動力，按照企業(yè)的說法就是為了從農(nóng)民手中獲得土地的受益權(quán)。隨著國家對農(nóng)業(yè)的補貼加大，補貼資金由誰受益成為了一個問題，目前是土地承包者享有土地受益權(quán)。鎮(zhèn)政府為了績效的需要站在了企業(yè)的一方，企業(yè)為了自身發(fā)展的需要而拒絕雇傭村民，村委會因現(xiàn)實體制的約束而站在了企業(yè)的一方。本來可以實現(xiàn)共贏的發(fā)展模式，因為利益而出現(xiàn)了村莊無發(fā)展、企業(yè)大飛躍的形勢。

(四)分流后的農(nóng)民無處安置成為土地進一步流轉(zhuǎn)的障礙

G村農(nóng)民在初期愿意將土地租給公司進行規(guī)?；?jīng)營的原因除了經(jīng)濟因素外，還在于能夠在公司謀得一份職業(yè)，從而獲得更多的收入。據(jù)村民講，種地除開成本以外幾乎沒有多大的收入，將土地租給公司自己可以拿到純收入，還是比較劃算。農(nóng)民計算到，按本村農(nóng)戶每畝地算，每年單季在土地上的生產(chǎn)資料投入達到1700元，平均425元/畝(見表1、圖1)。而按照當?shù)匦←?00斤/畝和市場價0.9元/斤計算，村民單季可獲得3240元的種地收入。村民希望公司在村里開辦企業(yè)，同時招收村民進入公司工作，那樣既能夠拿到土地租金還可以得到工資報酬，使土地資源和勞動力資源都得到最大發(fā)揮。但公司在承包村民土地后，逐漸將本地村民從公司中解聘，從而引起了村民的不滿。土地流轉(zhuǎn)后，許多中老年和體力較差的村民便無事可做，成為村中閑散人員，村民便埋怨政府推行的土地流轉(zhuǎn)政策。

表1 農(nóng)民一年單季的勞動投入 (單位:元/畝;元/年)

圖1 農(nóng)民一年單季在土地上的生產(chǎn)資料投入

三、完善土地流轉(zhuǎn)的建議

土地流轉(zhuǎn)對于現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展具有重要意義，關(guān)系到土地規(guī)模化和集約化經(jīng)營，必須對當前土地流轉(zhuǎn)中出現(xiàn)的問題進行有效的解決，進而推動現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展。針對土地流轉(zhuǎn)中出現(xiàn)的問題與現(xiàn)狀，筆者提出一些建議:

1.明權(quán)促轉(zhuǎn)，保障農(nóng)民的合法利益。對于農(nóng)民而言，土地是他們最寶貴的財富，能夠給他們帶來生活安全感。2002年頒布的《農(nóng)村土地承包法》規(guī)定，農(nóng)村土地承包采取集體經(jīng)濟組織內(nèi)部的家庭承包方式進行承包，土地屬于國家和集體所有。國家鼓勵農(nóng)民在“依法、自愿、有償”的原則下進行土地流轉(zhuǎn)，在不損害農(nóng)民利益的前提下，推動農(nóng)業(yè)的產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營。農(nóng)民在法律上享有土地承包權(quán)，而在土地流轉(zhuǎn)的過程中失去的只是土地的經(jīng)營權(quán)，在不改變土地承包主體的情況下，進行土地規(guī)模化經(jīng)營。國家對種糧的財政補貼是針對土地承包者而言，因此，在現(xiàn)有的土地權(quán)益分配上，承包權(quán)和受益權(quán)是統(tǒng)一的，農(nóng)民享有土地的受益權(quán)。

2.改變土地租金方式，構(gòu)建企業(yè)與農(nóng)民的利益共生體。當前，在G村農(nóng)民與企業(yè)簽訂的協(xié)議中，貨幣仍然作為租金形式。由于貨幣的購買能力隨著物價的浮動而出現(xiàn)變化，村民將土地流轉(zhuǎn)給土地后，租金的漲幅小于物價上漲的幅度，農(nóng)民的利益在物價變動中受到損失，農(nóng)民對貨幣租金出現(xiàn)一些抵觸情緒。在調(diào)查中，65%的農(nóng)民認為土地租金的上漲幅度太小，而72%的農(nóng)民愿意接受以小麥作為租金的實物租金。②實物租金不會隨著經(jīng)濟發(fā)展而出現(xiàn)大起大落的情況，與貨幣租金相比，實物地租更加能夠維護農(nóng)民的利益。企業(yè)根據(jù)農(nóng)民的意愿確定土地租金形式，消減農(nóng)民對土地流轉(zhuǎn)的抵觸情緒，讓農(nóng)民得到實實在在的利益，為企業(yè)發(fā)展創(chuàng)造良好的村莊環(huán)境。

3.建立農(nóng)民利益表達機制，推動農(nóng)民與政府和諧關(guān)系的發(fā)展。G村的土地流轉(zhuǎn)中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府發(fā)揮了重要作用，不僅引進大型企業(yè)進入村莊建立農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基地，同時在企業(yè)租種農(nóng)民土地的過程中也發(fā)揮了重要作用。在土地流轉(zhuǎn)過程中，農(nóng)民反映自己并沒有在合同上簽字，而且對合同的內(nèi)容完全不知，這是政府與村委會商量后作出的決定?；鶎诱男袨橐鹆宿r(nóng)民的不滿，在現(xiàn)有的制度下，農(nóng)民缺乏有效的途徑表達自己的意愿，而政府在延長租金的問題上的強制行為更加激化了與農(nóng)民的矛盾。在一個日益市場化和充滿流動性的社會中，傳統(tǒng)血緣和地域在日常生活中的重要性正在降低，熟人社會正為生人社會所取代，利益的分配和調(diào)整，更多的不再是通過熟人社區(qū)的傳統(tǒng)習俗來實現(xiàn)，而是通過制度化的法律和政府來實現(xiàn)。［10］農(nóng)民的合法利益需要政府保護，在土地流轉(zhuǎn)方面，政府應該和農(nóng)民建立對話機制，給農(nóng)民提供表達利益的渠道，推動政府與農(nóng)民關(guān)系的和諧發(fā)展。

4.制度創(chuàng)新，推動土地流轉(zhuǎn)規(guī)范進行，實現(xiàn)村企共融發(fā)展。土地流轉(zhuǎn)涉及到土地的承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)和受益權(quán)，國家承諾農(nóng)村土地承包制度三十年不變的情況下，實現(xiàn)承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)的分離，推動農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營。完善土地流轉(zhuǎn)相關(guān)法規(guī)，在尊重農(nóng)民意愿的情況下鼓勵土地流轉(zhuǎn)，反對無序的土地集中經(jīng)營。如果處理不當，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)可能會導致農(nóng)民現(xiàn)有權(quán)益的喪失，農(nóng)村經(jīng)濟的衰退和農(nóng)村社會的不穩(wěn)定將會加大。［11］在農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地后，應當跟進建立以農(nóng)地承包權(quán)為依據(jù)的養(yǎng)老保險制度，［12］將流轉(zhuǎn)后的土地集中經(jīng)營，農(nóng)民依據(jù)自己的土地承包權(quán)得到用以保障基本生活的相應收益。明確土地的受益權(quán)，將土地承包權(quán)和受益權(quán)相聯(lián)結(jié)，確保農(nóng)民的合法權(quán)益。在規(guī)范土地流轉(zhuǎn)的過程中，實行契約化管理，確保企業(yè)的經(jīng)營權(quán);同時，建立農(nóng)民與企業(yè)的聯(lián)結(jié)互動機制，確保各方的利益都能夠得到合理的表達。

土地流轉(zhuǎn)是實現(xiàn)農(nóng)民增收和糧食增產(chǎn)的有效途徑，對于提高土地利用率和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營具有重要意義，但土地流轉(zhuǎn)并不是有的學者說的那樣，土地流轉(zhuǎn)是“三農(nóng)”問題的根本出路。［13］從兩權(quán)分離到三權(quán)分離，再到現(xiàn)在的四權(quán)分離，土地問題始終是關(guān)系農(nóng)業(yè)發(fā)展、農(nóng)村穩(wěn)定和農(nóng)民富裕的關(guān)鍵性因素。在農(nóng)民大量外出務(wù)工的情況下，只有實現(xiàn)承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)的分離，引入新的經(jīng)營主體，才能真正解決土地閑置和荒廢問題;在承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)分離的情況下，明確土地的受益權(quán)，將承包權(quán)和受益權(quán)相統(tǒng)一，解決農(nóng)民擔心土地流轉(zhuǎn)后無法收回的顧慮，才能更好地推進土地流轉(zhuǎn)，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營。

注 釋:

①國家法律規(guī)定土地屬于國家和集體所有，因此本文對土地權(quán)益分析拋開所有權(quán)而只是對土地的承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)和受益權(quán)進行分析，受益權(quán)主要是指減除農(nóng)業(yè)稅后國家的糧食補貼歸誰所有。

②當?shù)剞r(nóng)民飲食以面食為主，因此在考慮實物租金時，將小麥作為實物租金的標準。

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