張秋梅

整體化治理視域下同城化政府合作研究

張秋梅

分析了同城化與整體性治理的關(guān)系，從整體化治理的視角提出了解決同城化過程中政府合作的問題，包括實(shí)施大區(qū)管理制、政府?dāng)U大授權(quán)、改革部門設(shè)置、建立信任合作機(jī)制和擴(kuò)大電子政務(wù)覆蓋面等方面。

整體性治理；同城化；政府合作

城市經(jīng)濟(jì)的加速發(fā)展使同城化成為區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的未來趨勢。同城化的核心要點(diǎn)是地方政府的合作模式，而地方政府以往的方式合作已經(jīng)不符合同城化的需求，同城化引導(dǎo)政府開始走向了整體化治理。

一、基本概述

（一）同城化的含義

繼深圳與香港最早提出“同城化”的發(fā)展理念后，我國目前有湖南長株潭、西安與咸陽、沈陽與撫順、廈漳泉等都提出了同城化建設(shè)，并取得不同程度進(jìn)展。如西安和咸陽實(shí)現(xiàn)電信同城化、沈陽與撫順開通城際輕軌與城際公交并新建沈撫新城、廈漳泉?jiǎng)t建立全國首例產(chǎn)權(quán)交易市場同城化。

所謂同城化，是指將若干個(gè)地域相鄰、人文相似的城市，本著優(yōu)勢互補(bǔ)、共同發(fā)展的理念，以建立某種契約的方式建設(shè)相互依存又獨(dú)具特色的城市綜合體。同城化既不是相近的城市實(shí)現(xiàn)同一化，也不是它們的合并體，它們既相互融合也保留自有的地方特色，既有共同領(lǐng)導(dǎo)又保留原有的行政區(qū)劃，總之，它是一種具有強(qiáng)輻射力、競爭力、擴(kuò)散力的板塊經(jīng)濟(jì)，是地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的增長極。

（二）整體化治理的內(nèi)涵

整體性治理通過正式的組織管理關(guān)系和各種伙伴關(guān)系、網(wǎng)絡(luò)化結(jié)構(gòu)等方式，實(shí)現(xiàn)對資源的有效利用，對公共問題的協(xié)商解決和對公共服務(wù)的綜合供給［2］。因此，整體性治理的核心主要是通過治理達(dá)到以下四個(gè)目的：（1）排除相互拆臺與腐蝕的政策環(huán)境。（2）更好地使用稀缺資源。（3）通過對某一特定政策領(lǐng)域的利益相關(guān)者聚合在一起合作產(chǎn)生協(xié)同效應(yīng)。（4）向公眾提供無縫隙的而不是碎片化的公共服務(wù)［2］。以實(shí)現(xiàn)政府內(nèi)部部門之間和政府內(nèi)外組織之間的協(xié)調(diào)與合作?？梢?，整體化治理具有協(xié)調(diào)性、整合性、平衡性、全面性、網(wǎng)絡(luò)性和公民回應(yīng)性。

（三）同城化政府合作借力整體化治理

在同城化的過程中，將原有不同的城市組合在一起將導(dǎo)致大都市圈區(qū)域內(nèi)政府管理的碎片化，但同城化建設(shè)的出發(fā)點(diǎn)是通過政府之間協(xié)作、利益平衡，城市之間相互整合實(shí)現(xiàn)各個(gè)城市優(yōu)勢互補(bǔ)，經(jīng)濟(jì)、社會建設(shè)全面提升，它們采用相同的手段，都是為了促進(jìn)政府更好的合作。根據(jù)英國學(xué)者佩里·希克斯的“目標(biāo)和手段的關(guān)系”圖［3］，我們把政府分為漸進(jìn)式、貴族式、碎片化和整體性政府。整體性政府是一個(gè)目標(biāo)相互增強(qiáng)、手段一致的政府，可以實(shí)現(xiàn)同一層級或不同層級政府之間的治理。整體性治理的特征是滿足同城化中政府合作的特點(diǎn)。可見，運(yùn)用整體性治理同城化政府合作具有一定的適用性。

二、同城化中政府合作的困境

目前，同城化中政府合作采用的整體性治理理論進(jìn)行建設(shè)已成為一種趨勢及可能的解決方案。為了促進(jìn)政府合作，人們通常采用以下兩種方法進(jìn)行：一種是建立聯(lián)席會議組織，由各個(gè)市領(lǐng)導(dǎo)組成大都市區(qū)的聯(lián)席會議組織，重要決策由這協(xié)調(diào)組織進(jìn)行牽頭協(xié)商。另一種是建立信任合作機(jī)制，通過合作前期簽訂詳實(shí)的合作約定，并按照合作約定進(jìn)行大都市建設(shè)。但是，這兩種常態(tài)的運(yùn)作方式并不能避免政府合作間隙帶來的沖突與矛盾，主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

其一，利益難以均衡。這是政府合作困境的根源。不論是政府，還是政府內(nèi)部的個(gè)人，都是理性的經(jīng)濟(jì)人，當(dāng)競爭存在時(shí)，可能產(chǎn)生利益博弈，一旦利益不能均衡，政府合作就會出現(xiàn)縫隙。首先，因政績考核困難造成的利益博弈。同城化打破了原來的以區(qū)域?yàn)閱挝坏慕ㄔO(shè)，而是以大都市區(qū)為對象，為了符合整個(gè)大都市區(qū)的規(guī)劃，各個(gè)城市必須保持同步，這一方面使政績泛化，難以量化各方在建設(shè)中的政績的比例，增加了政績考核的難度，另一方面，各城市的建設(shè)首先要配合大都市區(qū)建設(shè)，其自身的建設(shè)受到影響或先后順序發(fā)生變化也會影響政績的評估。其次，團(tuán)隊(duì)權(quán)威的喪失導(dǎo)致利益難以協(xié)調(diào)。幾個(gè)城市的組團(tuán)面臨決策、執(zhí)行，尤其是決策層權(quán)力的變化，以往單個(gè)行政區(qū)以行政首長為核心的決策層轉(zhuǎn)變?yōu)槎鄠€(gè)領(lǐng)導(dǎo)層的聯(lián)合協(xié)商，在決策時(shí)無人能最后拍板或政府合作的聯(lián)合機(jī)制牽頭人往往是這個(gè)組團(tuán)中發(fā)展較好城市的領(lǐng)導(dǎo)者。巴納德認(rèn)為，領(lǐng)導(dǎo)者的權(quán)威主要有兩種，一種是職位權(quán)威，一種是領(lǐng)導(dǎo)權(quán)威。在同城化政府合作中，各城市領(lǐng)導(dǎo)職位相近不存在職位權(quán)威，若政府領(lǐng)導(dǎo)人之間不存在某個(gè)領(lǐng)導(dǎo)權(quán)威，將導(dǎo)致各個(gè)城市的領(lǐng)導(dǎo)層未必愿意服從其中某個(gè)領(lǐng)導(dǎo)的決策，容易形成權(quán)力的博弈局面。同時(shí)，沒有明確的權(quán)責(zé)容易造成政績好時(shí)相互爭功，出現(xiàn)問題時(shí)相互推諉，在共同項(xiàng)目上特別容易產(chǎn)生“公地悲劇”。

其二，同城化的項(xiàng)目多為跨界建設(shè)項(xiàng)目，依靠單個(gè)行政區(qū)的力量已經(jīng)無法達(dá)到想要的效果。單個(gè)行政區(qū)只能調(diào)動各個(gè)區(qū)域的資源，但在實(shí)現(xiàn)區(qū)域間資源的整合時(shí)卻困難重重。同城化的合作需要政府?dāng)U大授權(quán)，實(shí)現(xiàn)職能的轉(zhuǎn)變，由原來的微觀層次變?yōu)楹暧^管理，由直接管理變?yōu)殚g接管理，由項(xiàng)目管理轉(zhuǎn)變?yōu)橐?guī)劃管理。

其三，同城化改變了原有政府的權(quán)力格局。人大對政府的監(jiān)督審議只是針對單個(gè)行政區(qū)，而成立聯(lián)席會議及構(gòu)建相互信任的合作機(jī)制而促成的相關(guān)項(xiàng)目是由各行政區(qū)人大審議還是由聯(lián)合人大審議是個(gè)問題。若單個(gè)審議，會造成意見難以協(xié)調(diào)，若聯(lián)合審議，又涉及到各市在聯(lián)合人大中的占比等問題。

其四，目前的合作框架主要集中在合作內(nèi)容和項(xiàng)目的對接上，在實(shí)際工作中，這些不是難點(diǎn)，而領(lǐng)導(dǎo)制度、協(xié)商制度、授權(quán)范圍等，由于尚無明確的規(guī)定，才是工作的難題。當(dāng)分歧產(chǎn)生時(shí)，政府部門很難解決這些沒有具體細(xì)化的規(guī)定。

其五，同城化要求大都市圈內(nèi)各個(gè)城市的信息實(shí)現(xiàn)共享，但目前國內(nèi)的信息仍以行政區(qū)劃為單位，政府信息主要以縱向金字塔方向傳遞，缺乏橫向性的信息傳遞機(jī)制，跨區(qū)域信息的共享程度低，信息公開機(jī)制標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，信息公開數(shù)量和質(zhì)量有限，信息共享平臺尚未建立，不利于打破信息不對稱導(dǎo)致的城市政府之間、部門之間溝通協(xié)調(diào)。

三、整體性治理完善機(jī)制

（一）改革政府管理機(jī)制，建立大區(qū)域政府管理模式

第一，領(lǐng)導(dǎo)行政區(qū)輪值制。實(shí)行以行政區(qū)劃為小單位，大都市圈為大單位，大單位中包含小單位的大單位任職制度。行政區(qū)劃的領(lǐng)導(dǎo)層不再只是在任期任職某一行政區(qū)劃，而可以在大都市區(qū)采用創(chuàng)新型領(lǐng)導(dǎo)輪值制度。如可考慮在大都市區(qū)相對延長任職時(shí)間，假設(shè)延長為10年，在任職期間每隔2年或3年在大都市區(qū)的各行政區(qū)相應(yīng)職位輪值。輪崗制可減少領(lǐng)導(dǎo)層過分注重局部利益的問題，還可以幫助領(lǐng)導(dǎo)層了解大都市區(qū)各個(gè)城市的現(xiàn)實(shí)情況，為加強(qiáng)合作提供有更多的誠意和素材。

第二，成立第三方管理機(jī)構(gòu)。地方政府間的合作可以借鑒歐盟的成功經(jīng)驗(yàn)，在自愿、靈活的基礎(chǔ)上，各地方政府可在部分領(lǐng)域讓渡行政管轄權(quán)。同城化過程中，政府的合作主要集中在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域、公共設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域，因此，第三方管理機(jī)構(gòu)的管轄權(quán)也主要集中在這兩個(gè)方面。地方政府可以把這兩個(gè)方面的權(quán)力讓渡給第三方管理機(jī)構(gòu)，由第三方管理機(jī)構(gòu)進(jìn)行直接管理，但要防止權(quán)力讓渡過多或過少的問題。目前，我國政府合作中權(quán)力讓渡給第三方管理比較成功的是長江三角洲道路運(yùn)輸協(xié)調(diào)委員會，它是浙江、江蘇、上海三地的道路運(yùn)輸管理部門把道路運(yùn)輸方面的行政管理權(quán)讓渡一部分而成立的協(xié)調(diào)性機(jī)構(gòu)［4］。

第三，績效制度完善，打破行政區(qū)域界線，建立跨區(qū)域的績效考核制度。采用大區(qū)域小區(qū)域的績效考核辦法，以大都市區(qū)為大區(qū)域，行政區(qū)劃單位為小區(qū)域，績效考核目標(biāo)按大區(qū)域與小區(qū)域的目標(biāo)權(quán)重及完成率進(jìn)行交叉考核（表1）。

表1 績效考核目標(biāo)權(quán)重及完成率

（二）地方政府?dāng)U大授權(quán)，轉(zhuǎn)變政府職能

地方政府應(yīng)進(jìn)行機(jī)構(gòu)改革，完善和升級大部制改革。細(xì)分政府職能，清晰定位決策協(xié)調(diào)層和執(zhí)行層?？筛鶕?jù)定位逐級下放權(quán)力，將原來應(yīng)該由下層執(zhí)行的權(quán)力下放給具體執(zhí)行層（圖1）。權(quán)力的分化能使領(lǐng)導(dǎo)層更注重決策和協(xié)調(diào)工作，更容易著眼于大都市觀，執(zhí)行層為了能完成任務(wù)也會相對提高區(qū)域配合的積極性。同時(shí)，地方政府?dāng)U大授權(quán)，部門和人員擁有更多的權(quán)力，他們只要在上層規(guī)定的范圍內(nèi)就可靈活地根據(jù)實(shí)際需要進(jìn)行更加可行的方案，促成政府部門工作的對接，還減輕了領(lǐng)導(dǎo)層的負(fù)擔(dān)，使其將更多的精力放在大都市圈建設(shè)上。

圖1 政府?dāng)U大授權(quán)

（三）改革政府機(jī)構(gòu)及組織方式，革新政府管理

在人大機(jī)構(gòu)調(diào)整方面，首先應(yīng)成立一個(gè)大都市區(qū)人大機(jī)構(gòu)，它由全體大都市人大集體選出。其次，制定大都市人大的職責(zé)、權(quán)限及流程。在部門機(jī)構(gòu)設(shè)置方面，可調(diào)整區(qū)域部門組織架構(gòu)，按統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)建立相應(yīng)的對接部門，同時(shí)靈活地調(diào)整部門政府機(jī)構(gòu)。在關(guān)鍵及經(jīng)常對接的部門上保持其工作職能的一致性，在其他部門建立具有地方特點(diǎn)的靈活性工作機(jī)構(gòu)。還可以退休官員和企業(yè)高管退休人員為團(tuán)隊(duì)成員，建立大都市戰(zhàn)略計(jì)劃監(jiān)督管理委員會，既可為大都市建設(shè)建言獻(xiàn)策，還可以利用其人脈關(guān)系建立廣泛的社會基礎(chǔ)，尋求社會支持。

（四）建立信任合作機(jī)制，構(gòu)建政府合作信任框架

以基本的合作框架為基礎(chǔ)，建立動態(tài)的合作機(jī)制，指定專門機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)合作框架的補(bǔ)充和完善，在立法上確定合作框架的法律地位，明確各主體的相關(guān)法律責(zé)任加以保證框架的施行。合作框架不僅包括合作的內(nèi)容和事項(xiàng)、流程、制度等，更重要的是要制定與同城化建設(shè)相配套的相關(guān)法案或約定，可參考?xì)W盟國家的《羅馬條約》和《歐洲聯(lián)盟條約》［5］，以法條或約定保證合作的進(jìn)行。同時(shí)，整合同城信息網(wǎng)絡(luò)渠道，建立無縫隙的信息傳遞通道，創(chuàng)新參與方式，使社會主體可以通過各種渠道參與到同城建設(shè)的過程中來，涵蓋從提案、審議、修改、落實(shí)等各個(gè)環(huán)節(jié)，建立政府間信任的民間信任基礎(chǔ)。

（五）擴(kuò)大電子政務(wù)，構(gòu)建信息共享平臺

同城化促成的跨區(qū)域協(xié)作讓信息的流動變得更加重要。信息的一體化是促進(jìn)電子政務(wù)發(fā)展的前提，建成一體化的信息化網(wǎng)絡(luò)，整合信息的相關(guān)度，能方便跨區(qū)域的電子信息服務(wù)。大都市區(qū)各行政區(qū)的網(wǎng)絡(luò)信息部可成立以信息部長為核心的信息聯(lián)席機(jī)構(gòu)，協(xié)調(diào)各行政區(qū)的信息建設(shè)問題。建立大都市區(qū)的信息服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，將原先分散的信息進(jìn)行整合。制定《信息服務(wù)管理辦法》，對信息的管理機(jī)構(gòu)、管理內(nèi)容等進(jìn)行規(guī)定，同時(shí)加強(qiáng)跨部門人員的交流協(xié)作，相互學(xué)習(xí)成功經(jīng)驗(yàn)，提高效率。

[1]李紅，董超.對同城化發(fā)展的幾點(diǎn)思考[J].安徽農(nóng)業(yè)科學(xué), 2010(13).

[2]高建華.區(qū)域公共管理視域下的整體性治理：跨界治理的一個(gè)分析框架[J].中國行政管理,2010(11).

[3]翁士洪.整體性治理模式的興起：整體性治理在英國政府中治理的理論與實(shí)踐[J].上海行政學(xué)院學(xué)報(bào),2010(3).

[4]楊龍，彭彥強(qiáng).理解中國地方政府合作：行政管轄權(quán)讓渡的視角[J].政治學(xué)研究，2009（4）.

[5]黃正柏.權(quán)力的讓渡和主權(quán)的堅(jiān)持:略析歐洲一體化中的“主權(quán)讓渡”[J].史學(xué)集刊，2009（2）.

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1673-1999（2012）02-0013-02

張秋梅（1985-），福建泉州人，華僑大學(xué)（福建泉州 362021）碩士研究生。

2011-11-06