石 崧
香港自1842年開(kāi)埠后,從小漁村發(fā)展成為國(guó)際貿(mào)易商港。1997年回歸后,香港特區(qū)繼續(xù)其亞太金融中心的地位,截至2011年底,全港本地生產(chǎn)總值達(dá)到1.89萬(wàn)億港元①香港特區(qū)政府統(tǒng)計(jì)處,香港統(tǒng)計(jì)數(shù)字一覽(2012年編訂)。。長(zhǎng)期以來(lái),人多地少一直是香港城市發(fā)展所面臨的核心問(wèn)題之一。2011年,香港特區(qū)總土地面積為1108平方公里②其中陸地面積約1104平方公里,還有高水位線以下約4平方公里的紅樹(shù)林和沼澤用地。,已建成區(qū)面積僅有265平方公里,占比約24%。剩余土地以林地、草地、灌叢為主,且有41.9%的土地屬于郊野公園及其他受法定保護(hù)的土地,大量自然用地得到很好的生態(tài)保育(圖1)。截止2011年,全港人口為710.81萬(wàn)人,主要集聚在都會(huì)區(qū)和新市鎮(zhèn)(圖2)。如何使香港更好地適應(yīng)全球競(jìng)爭(zhēng)格局的同時(shí),滿足本地居民的發(fā)展需求,是香港的城市規(guī)劃所需解決的首要問(wèn)題。
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香港開(kāi)埠之初,結(jié)合土地制度出臺(tái),以城市規(guī)劃來(lái)指導(dǎo)建設(shè)開(kāi)發(fā)。1841年,英國(guó)占領(lǐng)港島后,以拍賣(mài)方式出讓港島北部濱海土地使用權(quán),標(biāo)志香港城市建設(shè)的開(kāi)始。1843年,英國(guó)人哥頓制定了香港的第一份城市發(fā)展藍(lán)圖。該規(guī)劃重點(diǎn)在于保障港英軍政用地和商業(yè)發(fā)展,重視外籍人士住宅用地,并啟動(dòng)市政和道路建設(shè)。在該計(jì)劃的推動(dòng)下,明確了19世紀(jì)下半期香港城市建設(shè)的重點(diǎn)方向,推進(jìn)了“維多利亞城”(Victoria City)建設(shè),指導(dǎo)了香港最早的填海工程。市環(huán)境的惡劣程度。1903年,港英政府制訂新的《公共健康及建筑物條例》,對(duì)基本人均室內(nèi)空間、建筑物高度和街道寬度的關(guān)系、開(kāi)放空間做出明確要求。1939年,港英政府正式制定并頒布《城市規(guī)劃條例》,授權(quán)政府設(shè)立城市規(guī)劃委員會(huì),專(zhuān)責(zé)制定具有法律約束力的城市發(fā)展圖則,以協(xié)調(diào)市區(qū)內(nèi)的各項(xiàng)發(fā)展。該條例成為戰(zhàn)后香港城市規(guī)劃的主要法律依據(jù),制約著香港土地發(fā)展的總體模式。某種意義上,20世紀(jì)上半葉的香港和其宗主國(guó)英國(guó)一樣,從解決城市居住環(huán)境衛(wèi)生問(wèn)題起步,逐步建立起城市規(guī)劃體系的法律框架雛形。
香港開(kāi)埠后,很快成為遠(yuǎn)東地區(qū)著名的轉(zhuǎn)口貿(mào)易港。從20世紀(jì)初到二戰(zhàn)以前,是香港轉(zhuǎn)口貿(mào)易發(fā)展的黃金期。良好的經(jīng)濟(jì)發(fā)展勢(shì)頭加之同期內(nèi)地格局的動(dòng)蕩,使得大量人口涌入香港。從1901至1941年的40年間,香港的人口從36.9萬(wàn)人劇增至163.9萬(wàn)人,這加劇了城
二戰(zhàn)結(jié)束后,香港開(kāi)始其真正意義上的城市轉(zhuǎn)型歷程。按照經(jīng)濟(jì)發(fā)展特征的不同,可分為四個(gè)階段,分別是20世紀(jì)50-60年代的快速工業(yè)化時(shí)期、20世紀(jì)70年代直至1984年的經(jīng)濟(jì)多元化時(shí)期、1984年至1997年的服務(wù)經(jīng)濟(jì)成熟時(shí)期,以及1997年至今的十五年間的邁向國(guó)際都會(huì)的發(fā)展時(shí)期。值得關(guān)注的是,每個(gè)發(fā)展時(shí)期,城市規(guī)劃從戰(zhàn)略設(shè)計(jì)到策略調(diào)整,始終與當(dāng)時(shí)特定的社會(huì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)相適應(yīng),在堅(jiān)定目標(biāo)的引導(dǎo)下積極與其他公共政策相結(jié)合,穩(wěn)健地推動(dòng)城市的持續(xù)轉(zhuǎn)型。
1.3.1 戰(zhàn)后工業(yè)化快速發(fā)展時(shí)期(1945-1970年)
“二戰(zhàn)”結(jié)束后,世界范圍內(nèi)的對(duì)華禁運(yùn)動(dòng)搖了香港作為對(duì)華貿(mào)易轉(zhuǎn)口中心港的經(jīng)濟(jì)根基。香港被迫調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu),發(fā)展工業(yè)。出口貿(mào)易由依賴(lài)轉(zhuǎn)口改為以輸出本地產(chǎn)品為主。從而在20世紀(jì)50-60年代完成了從轉(zhuǎn)口港向工業(yè)化的過(guò)渡,真正開(kāi)始了香港快速工業(yè)化的進(jìn)程。而內(nèi)地大量涌入的人口及其所帶來(lái)的巨額資本解決了香港工業(yè)化起步所需要的原始積累問(wèn)題。
盡管1948年艾伯克隆比擬定的《香港初步規(guī)劃報(bào)告書(shū)》因人口的激增而未得以實(shí)施,但它是香港首個(gè)面向長(zhǎng)遠(yuǎn)的城市發(fā)展戰(zhàn)略。報(bào)告指出城市核心區(qū)域嚴(yán)重缺乏土地以及不斷移入的人口,是香港城市發(fā)展的兩大主要困難,提出香港城市發(fā)展應(yīng)走“分散發(fā)展”的空間策略以及興建海底隧道、填海的政策建議都對(duì)戰(zhàn)后香港的城市規(guī)劃產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響。
人口日益增長(zhǎng)和香港工業(yè)化發(fā)展都刺激了對(duì)于土地的需求。港英政府同步開(kāi)展了拓展新界和擴(kuò)展市區(qū)中心的規(guī)劃。其直接動(dòng)因是鐵路總站從尖沙咀遷往紅磡,從而帶動(dòng)?xùn)|北九龍的發(fā)展。而這些規(guī)劃在實(shí)施過(guò)程中,始終與為解決住房問(wèn)題而推行的徙置計(jì)劃、廉租屋計(jì)劃及公屋政策密切相關(guān),在空間上疊加公共政策的影響。為解決寮屋問(wèn)題在1950年代和1960年代興建的大批徙置大廈和廉租屋邨則為新市區(qū)的快速發(fā)展奠定基礎(chǔ),新九龍成為香港發(fā)展的新空間。在新界地區(qū)則重點(diǎn)開(kāi)展了規(guī)劃和新建新市鎮(zhèn)的計(jì)劃。1956年,港英政府公布的觀塘發(fā)展計(jì)劃將觀塘工業(yè)區(qū)提上議事日程,這也被視為香港新市鎮(zhèn)建設(shè)的萌芽。同時(shí),觀塘也是徙置計(jì)劃的重點(diǎn)建設(shè)地區(qū)。此后,荃灣、屯門(mén)和沙田3個(gè)第一批新市鎮(zhèn)逐步進(jìn)入開(kāi)發(fā)階段。
在這一階段,城市規(guī)劃在香港城市建設(shè)與發(fā)展中逐步發(fā)揮先導(dǎo)作用,所有城市建設(shè)項(xiàng)目都有城市規(guī)劃的指引,從市區(qū)綜合重建計(jì)劃到新市鎮(zhèn)發(fā)展計(jì)劃無(wú)不如此。這都得益于戰(zhàn)后香港城市規(guī)劃體系的日益成熟,包括全港層面的發(fā)展策略、地區(qū)層面的各類(lèi)法定圖則和部門(mén)內(nèi)部圖則在內(nèi)的規(guī)劃制度得以建立。按照《城市規(guī)劃條例》,香港城市規(guī)劃的工作流程基本成形。1966年開(kāi)始,香港開(kāi)始集合多個(gè)部門(mén)制訂綜合規(guī)劃——全港策略性規(guī)劃,以指引城市長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展。
1.3.2 經(jīng)濟(jì)多元化發(fā)展時(shí)期(1971-1984年)
20世紀(jì)50-60年代的快速發(fā)展也埋下了社會(huì)矛盾的導(dǎo)火線。而石油危機(jī)后世界貿(mào)易保護(hù)主義的抬頭以及亞洲新興國(guó)家出口導(dǎo)向戰(zhàn)略的施行,都改變了香港經(jīng)濟(jì)的外部環(huán)境。在此格局下,香港從1970年代開(kāi)始主動(dòng)開(kāi)始經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型,推行工業(yè)多元化和經(jīng)濟(jì)多元化政策。
面對(duì)社會(huì)矛盾的突出,港英政府開(kāi)始著手處理構(gòu)成社會(huì)不安的重要源泉之一——惡劣的居住環(huán)境,“十年建屋計(jì)劃”由此出臺(tái)。該項(xiàng)政策對(duì)于香港的深遠(yuǎn)意義不僅是明晰了香港公屋政策的方向,而且使香港新市鎮(zhèn)建設(shè)步入發(fā)展的快車(chē)道。
1970年代香港城市發(fā)展的重點(diǎn)在于新市鎮(zhèn)的建設(shè)。由于興建公屋需要大量土地,港英政府決定加快第一代新市鎮(zhèn)荃灣、沙田、屯門(mén)的開(kāi)發(fā),并將大埔、粉嶺/上水、元朗也列入新市鎮(zhèn)發(fā)展計(jì)劃中。這一時(shí)期的新市鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)由于和公屋建設(shè)相輔相成,得以按照規(guī)劃“自給自足”、“均衡發(fā)展”的構(gòu)想完整實(shí)現(xiàn)。新市鎮(zhèn)的發(fā)展不僅緩解了市區(qū)的沉重壓力,而且改變了香港單中心的城市結(jié)構(gòu)。
新市鎮(zhèn)的發(fā)展同樣是在城市規(guī)劃指引下實(shí)現(xiàn)的。在1970年代,港英政府根據(jù)《香港發(fā)展綱略》制訂新市鎮(zhèn)發(fā)展計(jì)劃?!断愀郯l(fā)展綱略》將香港的城市規(guī)劃提高到一個(gè)更加宏觀的水平。
1.3.3 服務(wù)經(jīng)濟(jì)成熟發(fā)展時(shí)期(1985-1997)
1984年《中英聯(lián)合聲明》的簽署,直至“九七”回歸前,是香港城市轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時(shí)期。一方面,香港的政治前景得以明晰;另一方面,香港與大陸的經(jīng)濟(jì)聯(lián)系日趨緊密。從1970年代末期開(kāi)始,香港制造業(yè)出現(xiàn)內(nèi)遷潮,并在1980年代形成“前店后廠”的基本格局。這時(shí)的香港,金融業(yè)、建筑地產(chǎn)和旅游業(yè)已經(jīng)在經(jīng)濟(jì)多元化政策的促進(jìn)下成為香港經(jīng)濟(jì)的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)。1980年代后,香港逐漸形成以服務(wù)業(yè)為主導(dǎo)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。
隨著香港樹(shù)立其亞太地區(qū)國(guó)際都會(huì)的地位,港英政府決定重新檢討香港城市發(fā)展的模式和方向。以《全港發(fā)展策略》的修訂為先導(dǎo),配合香港服務(wù)經(jīng)濟(jì)的成熟發(fā)展和國(guó)際都會(huì)的建設(shè)目標(biāo),規(guī)劃的重心從新市鎮(zhèn)調(diào)整回到市區(qū),并著手研究解決機(jī)場(chǎng)和港口的發(fā)展問(wèn)題。自1970年代末期開(kāi)始,港英政府籌劃在大嶼山赤蠟角興建新機(jī)場(chǎng),制訂新機(jī)場(chǎng)核心計(jì)劃,并由此制訂屬于次區(qū)域發(fā)展策略層面的“都會(huì)計(jì)劃”。與“都會(huì)計(jì)劃”提出“回到港口”的策略相對(duì)應(yīng),港府在1980年代開(kāi)始推行“市區(qū)重建計(jì)劃”?!岸紩?huì)計(jì)劃”和“市區(qū)重建計(jì)劃”的相互配合,有效改善了香港都會(huì)區(qū)的面貌,也為地產(chǎn)開(kāi)發(fā)提供了更多的土地資源。
與空間政策重心側(cè)重于都會(huì)區(qū)相對(duì)應(yīng),1980年代香港進(jìn)一步啟動(dòng)第三代新市鎮(zhèn)——將軍澳、天水圍和東涌的開(kāi)發(fā)。隨著大型交通網(wǎng)絡(luò)的設(shè)立及現(xiàn)代社區(qū)設(shè)施的落實(shí),香港新市鎮(zhèn)在1980年代蓬勃發(fā)展,并逐步發(fā)展成為綜合型新市鎮(zhèn)。至“九七”回歸前,香港以港九母城作為香港的政治、經(jīng)濟(jì)、文化的中心,9個(gè)新市鎮(zhèn)構(gòu)成城市的次核心,加上具有鄉(xiāng)土氣息的墟鎮(zhèn),形成了“三級(jí)城鎮(zhèn)體系”。
1.3.4 邁向國(guó)際都會(huì)的發(fā)展時(shí)期(1997年至今)
“九七”回歸之后,雖然香港歷經(jīng)亞洲金融風(fēng)暴、SARS危機(jī)和全球金融海嘯的一輪輪沖擊,但始終堅(jiān)定服務(wù)經(jīng)濟(jì)為主的發(fā)展策略,不斷密切與內(nèi)地的經(jīng)貿(mào)聯(lián)系以鞏固其亞洲金融中心的地位,穩(wěn)步邁向國(guó)際都會(huì)。雖然高科技資訊的產(chǎn)業(yè)振興計(jì)劃難言成功,但是城市發(fā)展的基本脈絡(luò)依舊清晰。
在香港建設(shè)亞太首要國(guó)際都會(huì)目標(biāo)的指引下,全港發(fā)展策略開(kāi)始新一輪檢討工作,“香港2030”規(guī)劃研究歷時(shí)7年完成。在空間策略上,“香港2030”一方面堅(jiān)持了既有的“以少謀多、生態(tài)保育”的規(guī)劃傳統(tǒng),另一方面在發(fā)展重心上立足區(qū)域視角,強(qiáng)調(diào)“鐵路為本、通達(dá)四方”,依托區(qū)域性交通網(wǎng)絡(luò)的軸線延伸式發(fā)展格局,以此來(lái)體現(xiàn)香港未來(lái)和珠三角聯(lián)動(dòng)發(fā)展的基本空間導(dǎo)向。
基于“香港2030”規(guī)劃研究,近年來(lái)香港從多個(gè)層面專(zhuān)注如何與珠三角發(fā)展的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。宏觀層面,《大珠三角城鎮(zhèn)群協(xié)調(diào)發(fā)展規(guī)劃研究》及正在推進(jìn)中的“環(huán)珠江口宜居灣區(qū)建設(shè)重點(diǎn)行動(dòng)計(jì)劃”都將香港未來(lái)發(fā)展和珠三角緊緊地聯(lián)系在一起。中觀層面,《邊境禁區(qū)土地規(guī)劃研究》、《新界東北新發(fā)展區(qū)規(guī)劃及工程研究》和《落馬洲河套地區(qū)規(guī)劃研究》等一系列研究成果的推進(jìn),表明特區(qū)政府將把與深圳鄰近的新發(fā)展區(qū)作為未來(lái)長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的重點(diǎn)地區(qū)。與之對(duì)應(yīng),市區(qū)如何營(yíng)造國(guó)際都會(huì)的城市形象以及保持香港優(yōu)美宜人的海濱城市景觀則是特區(qū)政府關(guān)心的另一重點(diǎn)問(wèn)題?!吨协h(huán)新海濱城市設(shè)計(jì)研究》、西九龍文娛藝術(shù)區(qū)的規(guī)劃方案評(píng)選、東九龍新CBD的規(guī)劃建設(shè)充分反映了這一政策導(dǎo)向。
以下選擇香港城市規(guī)劃和建設(shè)方面較具特色的3個(gè)議題——住房策略、新市鎮(zhèn)建設(shè)、市區(qū)重建,進(jìn)行更詳細(xì)介紹和分析。
二戰(zhàn)結(jié)束后,香港人口劇增引發(fā)嚴(yán)重的住房問(wèn)題,出現(xiàn)大量“寮屋”。1953年12月24日,香港爆發(fā)“石硤尾大火”,令1.2萬(wàn)戶5.8萬(wàn)人無(wú)家可歸。安置災(zāi)民成為香港大規(guī)模興建公屋的發(fā)端。1954年,港英政府成立徙置事務(wù)處,在香港島及九龍各處興建黃大仙、老虎巖、長(zhǎng)沙灣李鄭屋等徙置區(qū),讓居所簡(jiǎn)陋、衛(wèi)生環(huán)境較差的寮屋居民入住。據(jù)統(tǒng)計(jì),“石硤尾大火”10年后,港府興建的徙置大廈已為接近50萬(wàn)居民提供了固定居所。
但是這一時(shí)期建設(shè)屋邨以安置火災(zāi)災(zāi)民及木屋拆遷戶為主,因此建造標(biāo)準(zhǔn)極低。每個(gè)成年人可使用面積僅為2.2平方米。為了較長(zhǎng)遠(yuǎn)地改善收入低下市民的居住條件,1954年4月,港英政府頒布《1954年房屋事務(wù)管理處法例》,組建屋宇建設(shè)委員會(huì),負(fù)責(zé)廉租屋計(jì)劃的發(fā)展,改變政府直屬控制撥款的工作方式,強(qiáng)調(diào)商業(yè)原則經(jīng)營(yíng)。此后,港英政府于1964年發(fā)布《寮屋管制、徙置及政府廉租屋宇政策檢討》白皮書(shū),制定了香港的公屋政策。其重點(diǎn)在于嚴(yán)格管制現(xiàn)有木屋區(qū)、加快徙置大廈和廉租屋邨的建設(shè)速度。從1964年到1971年期間,港府興建各類(lèi)徙置大廈255棟,居住徙置大廈人口從54萬(wàn)增加到118萬(wàn)。廉租屋居民也達(dá)到40萬(wàn)以上,合計(jì)占到香港總?cè)丝诘?7%。公屋的大規(guī)模興建發(fā)揮了積極作用,并為港府在1970年代初提出“十年建屋計(jì)劃”奠定了基礎(chǔ)。
1972年10月,在實(shí)施廉租房計(jì)劃和公屋政策的基礎(chǔ)上,時(shí)任港督麥理浩提出了一項(xiàng)雄心勃勃的房屋建設(shè)計(jì)劃,即在1973至1982年的10年內(nèi),180萬(wàn)香港居民只須支付其經(jīng)濟(jì)能力所及的租金,便可擁有環(huán)境合理的獨(dú)立住房。具體目標(biāo)是,香港3人以上家庭都有本身的居住單位,每人居住面積不少于35方尺,每個(gè)居所都有獨(dú)立的廚房和廁所。為實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo),港府預(yù)計(jì)要建72個(gè)公共屋邨,其中53個(gè)新建,12個(gè)改建,7個(gè)為鄉(xiāng)村屋邨。這就是“十年建屋計(jì)劃”。
為了實(shí)現(xiàn)這一計(jì)劃,港英政府成立房屋署,來(lái)統(tǒng)一負(fù)責(zé)公屋的規(guī)劃、建設(shè)和管理。房屋署的成立,標(biāo)志著香港政府公屋政策的方向,已從過(guò)去分散的、權(quán)益性質(zhì)的“對(duì)策”,走向有全盤(pán)發(fā)展目標(biāo)的“政策”。從1970年代中期開(kāi)始,房屋計(jì)劃正式啟動(dòng)。到1982年麥理浩離任時(shí),先后完成33個(gè)公共屋邨,16個(gè)居者有其屋項(xiàng)目,11個(gè)再發(fā)展大廈項(xiàng)目,共安置96萬(wàn)居民。盡管其預(yù)訂的目標(biāo)未能如期完成,但是其代表的公屋政策方向,卻得到普遍的認(rèn)可。
“十年建屋計(jì)劃”的推行對(duì)于香港的城市發(fā)展也起到深遠(yuǎn)的影響。由于港九地區(qū)缺乏可供發(fā)展的土地資源,港英政府采取兩條腿走路的辦法,一方面將遷置大廈進(jìn)行重建,另一方面在新界推行新市鎮(zhèn)開(kāi)發(fā),在新市鎮(zhèn)大量建造新型公共屋邨,從而有力推動(dòng)了第一代新市鎮(zhèn)的快速發(fā)展。
“十年建屋計(jì)劃”推行并未能實(shí)現(xiàn)預(yù)訂目標(biāo),因此延長(zhǎng)5年。到1987年,港英政府共建成居屋及租屋的單位可供150萬(wàn)人居住。在評(píng)估香港住房情況時(shí)港英政府發(fā)現(xiàn),香港每個(gè)家庭若要在2000年前都有設(shè)備齊全的居所,至少仍需增加96萬(wàn)個(gè)住宅單位。這份評(píng)估直接導(dǎo)致公屋政策重點(diǎn)的轉(zhuǎn)變。
1987年4月,港英政府發(fā)表《“長(zhǎng)遠(yuǎn)房屋策略”說(shuō)明書(shū)》,標(biāo)志著其公屋政策重點(diǎn)從出租公屋轉(zhuǎn)向居屋和資助市民自置居所。其目標(biāo)包括:(1)確保以市民能負(fù)擔(dān)的樓價(jià)或租金,為所有住戶提供適當(dāng)?shù)姆课荩唬?)鼓勵(lì)住戶自置居所;(3)確保能按照既定的優(yōu)先次序,盡快滿足居民對(duì)各類(lèi)房屋的需求;(4)重建不合現(xiàn)今標(biāo)準(zhǔn)的舊型公共屋邨,并鼓勵(lì)重建舊型私人樓宇;(5)有效地運(yùn)用公營(yíng)及私人機(jī)構(gòu)方面的建屋資源;(6)使撥作房屋經(jīng)費(fèi)的公共資源得到最有效的運(yùn)用。
《“長(zhǎng)遠(yuǎn)房屋策略”說(shuō)明書(shū)》的出臺(tái)說(shuō)明,隨著香港經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,市民對(duì)住房的需求業(yè)已發(fā)生變化。因此,長(zhǎng)遠(yuǎn)房屋策略鼓勵(lì)市民自置居所,以此作為長(zhǎng)遠(yuǎn)解決香港房屋問(wèn)題的方法。因此政府推出“自置居所貸款計(jì)劃”以及重建早期公屋計(jì)劃。但是縱觀港英政府自1987年以來(lái)“長(zhǎng)遠(yuǎn)房屋策略”以來(lái)的政策,其重點(diǎn)逐漸從出租公屋轉(zhuǎn)向出售房屋,強(qiáng)化了私人開(kāi)發(fā)商在房地產(chǎn)市場(chǎng)所扮演的角色。其直接結(jié)果是公營(yíng)房屋供應(yīng)量的減少。同時(shí),將公屋租金和居屋售價(jià)與市場(chǎng)掛鉤,也推動(dòng)了1990年代中期香港樓市大幅攀升。
“九七”回歸后,首任特首董建華提出每年私人樓宇單位、居者有其屋單位和夾心階層住房計(jì)劃單位供應(yīng)不少于八萬(wàn)五千個(gè),希望10年內(nèi)全港7成的家庭可以自置居所,輪候租住公屋的平均時(shí)間由6年半縮短至3年。由于恰逢金融危機(jī),“八萬(wàn)五”計(jì)劃加速香港房地產(chǎn)泡沫的破滅,因此在隨后特區(qū)政府出臺(tái)的救市政策中,擱置了大規(guī)模的公屋計(jì)劃。
此后,特區(qū)政府的總體房屋政策定位是:“政府堅(jiān)守一貫政策,為有需要的家庭提供租住公屋”③援引自香港特區(qū)政府于2002年11月發(fā)表的《房屋政策聲明》。,即政府致力維持一個(gè)公平和穩(wěn)定的環(huán)境,基于社會(huì)公平從而滿足那些市場(chǎng)不能為其提供基本住房的低收入人群的住房需要,中高等收入人群的住房需要由市場(chǎng)供應(yīng)。由于總體土地供應(yīng)并未放寬,近年來(lái)香港的樓價(jià)已經(jīng)超過(guò)1997年的水平,也帶來(lái)一些社會(huì)問(wèn)題。
雖然香港早在1960年代已啟動(dòng)第一代新市鎮(zhèn)的建設(shè),但“十年建屋計(jì)劃”的推行,才使香港新市鎮(zhèn)建設(shè)步入快車(chē)道。第一代新市鎮(zhèn)荃灣、沙田、屯門(mén)的開(kāi)發(fā)有力地配合了港府的“十年建屋計(jì)劃”,不僅大大減輕了港九市區(qū)的擁擠程度,舒緩了市區(qū)在社區(qū)設(shè)施、基礎(chǔ)建設(shè)、環(huán)境衛(wèi)生、交通運(yùn)輸、房屋需求等方面的壓力,而且改變了香港單中心的城市結(jié)構(gòu)。
1973年,為了推進(jìn)新界地區(qū)的新市鎮(zhèn)開(kāi)發(fā),港府專(zhuān)門(mén)成立“新界拓展署”,負(fù)責(zé)推行新市鎮(zhèn)發(fā)展計(jì)劃。該署在全港發(fā)展策略的框架下擬備發(fā)展大綱和法定圖則,進(jìn)行土地平整工程、發(fā)展基礎(chǔ)設(shè)施、提供輔助社區(qū)設(shè)施,以及協(xié)調(diào)政府和私人發(fā)展。香港新市鎮(zhèn)基本是在政府統(tǒng)一協(xié)調(diào)下,編制框架性總體規(guī)劃和相應(yīng)的開(kāi)發(fā)計(jì)劃,政府監(jiān)管公共建設(shè)和私人開(kāi)發(fā)計(jì)劃的重要依據(jù)是“分區(qū)計(jì)劃大綱圖”。香港的第一代新市鎮(zhèn)由于和“十年建屋計(jì)劃形成緊密的政策配合,強(qiáng)調(diào)產(chǎn)業(yè)與居住的均衡發(fā)展,加之規(guī)劃在總體布局、設(shè)施配套等多個(gè)方面予以合理引導(dǎo),成為全港最具活力的新市鎮(zhèn)。2011年,第一代新市鎮(zhèn)人口均超過(guò)25萬(wàn)人,其中荃灣的人口約為29萬(wàn),沙田人口約為43.34萬(wàn),屯門(mén)人口約有48.59萬(wàn)人(圖3)。
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繼第一代新市鎮(zhèn)加速開(kāi)發(fā)后,港英政府又積極開(kāi)發(fā)第二代新市鎮(zhèn),包括大埔、粉嶺/上水、元朗等。第二代新市鎮(zhèn)主要結(jié)合傳統(tǒng)的墟鎮(zhèn)開(kāi)發(fā),因此其發(fā)展規(guī)模比較有限。雖然它們都遠(yuǎn)離市區(qū),但是隨著港九鐵路電氣化、吐露港公路及大老山隧道的通車(chē)、元朗至屯門(mén)的輕便鐵路啟用,以及整個(gè)新界地區(qū)交通網(wǎng)絡(luò)的完善,情況大有改觀。2011年,大埔的人口約為26.46萬(wàn),粉嶺/上水的人口為25.53萬(wàn),元朗人口為14.77萬(wàn)。
和第一代新市鎮(zhèn)一樣,第二代新市鎮(zhèn)也強(qiáng)調(diào)均衡發(fā)展,希望在本區(qū)內(nèi)解決居民的就業(yè)問(wèn)題。因此在最初規(guī)劃時(shí)就留有工業(yè)土地。大浦有香港第一個(gè)工業(yè)邨,元朗有兩個(gè)大型的工業(yè)區(qū)。但是受到1980年代香港本地產(chǎn)業(yè)大規(guī)模向內(nèi)地轉(zhuǎn)移的影響,第二代新市鎮(zhèn)工業(yè)用地的利用遠(yuǎn)不如第一代新市鎮(zhèn)有效。
到了1980年代,港英政府啟動(dòng)第三代新市鎮(zhèn)的開(kāi)發(fā)。將軍澳、天水圍和東涌幾乎全部從零開(kāi)始建設(shè)。由于大量本港企業(yè)的外遷,因此在規(guī)劃時(shí)不再刻意強(qiáng)調(diào)自給自足,明顯減少了工業(yè)用地,天水圍和東涌則干脆沒(méi)有工業(yè)區(qū)。與之對(duì)應(yīng),規(guī)劃加強(qiáng)了第三代新市鎮(zhèn)與外界的聯(lián)系。
在空間形態(tài)上,第三代新市鎮(zhèn)最大的特點(diǎn)就是向高空發(fā)展。成片的高密度住宅樓拔地而起,猶如“水泥森林”,“地積比”(香港地契上規(guī)定某塊土地上所建筑的樓面總面積與這塊土地面積之比)高達(dá)8倍,而其它新市鎮(zhèn)最多5、6倍。過(guò)去的“公屋”不過(guò)十幾二十層,而新一代的“公屋”動(dòng)輒三四十層,甚至更高。高密度發(fā)展令第三代新市鎮(zhèn)能夠容納更多的居民。2011年,將軍澳的人口為37.16萬(wàn),天水圍的人口為28.79萬(wàn),東涌人口為8.30萬(wàn)(圖4)。
從1990年代以來(lái),香港新市鎮(zhèn)的規(guī)劃工作由規(guī)劃署承擔(dān),而開(kāi)發(fā)實(shí)施則由土木工程拓展署負(fù)責(zé)統(tǒng)籌。在規(guī)劃實(shí)施的過(guò)程中,采取政府主導(dǎo)、公司合作的投資建設(shè)渠道,保障規(guī)劃的落實(shí)。由于有公屋建設(shè)和人口導(dǎo)入強(qiáng)有力的政策支撐,香港新市鎮(zhèn)基本按照規(guī)劃建設(shè)和實(shí)施,規(guī)劃的法定性得以充分體現(xiàn)。
公屋建設(shè)帶動(dòng)下的新市鎮(zhèn)發(fā)展可以視為香港新市鎮(zhèn)發(fā)展最典型的特征,它不僅有效促進(jìn)了當(dāng)時(shí)香港整體的發(fā)展轉(zhuǎn)型,而且對(duì)于城市整體空間結(jié)構(gòu)產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響。
3.4.1 新市鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)之于經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的意義
從1970年代開(kāi)始,香港經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的主線是致力于保持其地區(qū)工商業(yè)中心的地位并發(fā)展為一個(gè)國(guó)際都市。而要達(dá)到此目標(biāo),土地及房屋發(fā)展與本地對(duì)空間和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的不斷需求必須互相配合。新市鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)對(duì)于香港經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型有以下4方面的意義。其一,滿足了香港工業(yè)用地拓展的發(fā)展需求,成為香港工業(yè)發(fā)展的主要空間載體。目前全港共有1個(gè)科學(xué)園(香港科學(xué)園)和3個(gè)工業(yè)邨(大埔、將軍澳及元朗),全部依托新市鎮(zhèn)發(fā)展。其二,為快速增長(zhǎng)的人口提供了良好的居所,從而為港九地區(qū)建設(shè)國(guó)際都市騰出了發(fā)展空間。這是香港新市鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)對(duì)于經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型更為重要的價(jià)值所在。其三,香港新市鎮(zhèn)的大規(guī)模開(kāi)發(fā)建設(shè)耗資巨大,也成為香港轉(zhuǎn)型發(fā)展時(shí)期經(jīng)濟(jì)的重要助推器。目前,9個(gè)新市鎮(zhèn)的發(fā)展總面積超過(guò)160平方公里,已經(jīng)投入數(shù)百億港元資金。其四,新市鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)提供了大量廉價(jià)的公共住宅,使得香港勞動(dòng)力價(jià)格得以保持較低水平,從而強(qiáng)化了香港的經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)力。
3.4.2 新市鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)之于城市結(jié)構(gòu)的影響
從空間格局上,香港城市發(fā)展可以劃分為兩個(gè)階段,即1973年以前的單中心周邊延伸階段和1973年以后的多核心發(fā)展階段。其分水嶺就在于1973年推行的“十年建屋計(jì)劃”及由此帶動(dòng)的新市鎮(zhèn)快速發(fā)展。新市鎮(zhèn)的發(fā)展,改變了香港的城市面貌,形成了母城與新區(qū)相結(jié)合的城市格局。港九母城作為香港的政治、經(jīng)濟(jì)、文化的中心,是整個(gè)城市的核心,9個(gè)新市鎮(zhèn)則構(gòu)成城市的次核心,加上具有鄉(xiāng)土氣息的墟鎮(zhèn),形成了“三級(jí)城鎮(zhèn)體系”。
香港新市鎮(zhèn)建設(shè)起步之初的1971年,全港人口約為385萬(wàn),而今天的全港人口接近710萬(wàn)。40年間,香港新增325萬(wàn)人口。而新市鎮(zhèn)所在地區(qū)的居民則由40年前的50萬(wàn),增加到現(xiàn)在的342萬(wàn),新增人口292萬(wàn)。這說(shuō)明,40年間香港的新增人口,并沒(méi)有增加原有市區(qū)的稠密度,而大多被不斷興建的新市鎮(zhèn)“消化”了。可以說(shuō),新市鎮(zhèn)發(fā)展有效降低了原有市區(qū)的人口密度,改善了香港市民的居住環(huán)境,這也是城市空間結(jié)構(gòu)優(yōu)化的直觀表征。
1980年代,香港面臨著政治、經(jīng)濟(jì)及社會(huì)的快速轉(zhuǎn)型。港英政府決定檢討香港城市發(fā)展的模式和方向,制定“全港發(fā)展策略”,其核心是配合香港服務(wù)經(jīng)濟(jì)的成熟發(fā)展和國(guó)際都會(huì)的建設(shè)目標(biāo),將規(guī)劃的重心從新市鎮(zhèn)調(diào)整回到市區(qū),并著手研究解決機(jī)場(chǎng)和港口的發(fā)展問(wèn)題,建立一個(gè)長(zhǎng)遠(yuǎn)的土地利用和運(yùn)輸網(wǎng)絡(luò)互相配合的規(guī)劃架構(gòu)。1989年的《港口及機(jī)場(chǎng)發(fā)展策略研究》(又稱(chēng)“機(jī)場(chǎng)核心計(jì)劃”),為港口設(shè)施向西面擴(kuò)展和香港國(guó)際機(jī)場(chǎng)由啟德遷向大嶼山的赤蠟角等計(jì)劃提供發(fā)展大綱。為配合該計(jì)劃實(shí)施,港英政府在1990年代啟動(dòng)了次區(qū)域發(fā)展策略層次的“都會(huì)計(jì)劃”(又名“回到港口”),其核心是把人口重新分配到港口周?chē)氖袇^(qū),進(jìn)行大規(guī)模填海,興建住宅,以減少龐大公共開(kāi)支的問(wèn)題。
根據(jù)“都會(huì)計(jì)劃”,香港市區(qū)面積從原有的6500公頃擴(kuò)大到8600公頃,主要的發(fā)展地區(qū)將集中在與赤蠟角國(guó)際機(jī)場(chǎng)有關(guān)展開(kāi)的各主要填海區(qū),包括西九龍?zhí)詈^(qū)、青洲填海區(qū)、中環(huán)至灣仔填海區(qū)、荃灣填海區(qū)、九龍角填海區(qū)等,以及啟德機(jī)場(chǎng)搬遷后的舊址,而目標(biāo)人口定在420萬(wàn)人左右。在主要的新發(fā)展區(qū)和綜合重建區(qū)內(nèi),公私營(yíng)機(jī)構(gòu)將提供各類(lèi)型的房屋以及各類(lèi)社區(qū)設(shè)施和商業(yè)用途。在較舊的地區(qū)內(nèi),適合重建的殘余樓宇將由土地開(kāi)發(fā)公司、房屋委員會(huì)、房屋協(xié)會(huì)以及私人機(jī)構(gòu)重新發(fā)展。而這些所有的發(fā)展或者重建計(jì)劃,都應(yīng)與其毗鄰已發(fā)展地區(qū)的重整計(jì)劃相配合,從而協(xié)助這些地區(qū)降低人口密度和改善環(huán)境。
“都會(huì)計(jì)劃”和“機(jī)場(chǎng)核心計(jì)劃”的相互配合,有效改善了香港都會(huì)區(qū)的面貌、環(huán)境、生活質(zhì)量和交通,也為地產(chǎn)開(kāi)發(fā)提供了更多的土地資源。1990年代,隨著機(jī)場(chǎng)核心計(jì)劃的開(kāi)展,赤蠟角機(jī)場(chǎng)填海1248公頃,西九龍?zhí)詈?34公頃,兩項(xiàng)工程所得土地占到1980-1999年全港總填海面積的79%。但是,“都會(huì)計(jì)劃”并非類(lèi)同于“十年建屋計(jì)劃”和新市鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)計(jì)劃那樣是由政府主導(dǎo)投資推動(dòng)的計(jì)劃,僅僅作為規(guī)劃指引,為公營(yíng)機(jī)構(gòu)和私人發(fā)展商參與市區(qū)建設(shè)提供基礎(chǔ)。1990年代,由于人口急劇增長(zhǎng),市區(qū)人口于1999年已經(jīng)達(dá)到“都會(huì)計(jì)劃”擬訂的上限(420萬(wàn)人)。同時(shí),亞洲金融風(fēng)暴的影響以及公眾強(qiáng)烈反對(duì)在維港進(jìn)行新的填海工程,以填海供應(yīng)新土地的發(fā)展方式受到限制,原來(lái)的“都會(huì)計(jì)劃”基本建議已不再適用。因此“都會(huì)計(jì)劃選定策略”其后于1998年及2003年分兩階段完成全面檢討研究,以修正原來(lái)的規(guī)劃策略。
由于之前將大量公私營(yíng)機(jī)構(gòu)的資金投入到新市鎮(zhèn)建設(shè)中,香港市區(qū)老化的問(wèn)題在1980年代日趨嚴(yán)重。加上早期缺乏城市規(guī)劃而形成的土地混合使用,建筑凌亂、社區(qū)設(shè)施不足和非法建筑物的普遍存在,已經(jīng)嚴(yán)重影響到市區(qū)寶貴的土地資源合理利用,以及作為國(guó)際商業(yè)大都會(huì)的健康發(fā)展。為了與“都會(huì)計(jì)劃”相對(duì)應(yīng),港英政府開(kāi)始推行“市區(qū)重建計(jì)劃”。
1987年,港府頒布“土地發(fā)展公司條例”,成立獨(dú)立公共法定機(jī)構(gòu)“土地發(fā)展公司”,以全面推動(dòng)市區(qū)的重建工作。其運(yùn)作程序,是先從規(guī)劃地政公務(wù)司選定的重建區(qū)中找出有發(fā)展?jié)撡|(zhì)的部分,訂出發(fā)展大綱,然后提交城市規(guī)劃委員會(huì)審批,經(jīng)行政局通過(guò)后,由土地發(fā)展公司負(fù)責(zé)收地,為期一年。若超過(guò)期限,公司可要求政府引用“官地收回條例”將土地收回。完成收地程序后,土地發(fā)展公司將擔(dān)任項(xiàng)目經(jīng)理,并邀請(qǐng)私人發(fā)展商參與開(kāi)發(fā)。在土地開(kāi)發(fā)公司12年的運(yùn)營(yíng)期間,先后完成了16個(gè)重建項(xiàng)目,啟動(dòng)了14個(gè)項(xiàng)目,建成37280平方米住宅、10666平方米商業(yè)鋪位、18956平方米寫(xiě)字樓以及6241平方米的政府團(tuán)體和社區(qū)休憩等公益性設(shè)施。
“九七”回歸后,特區(qū)政府于2000年7月制訂《市區(qū)重建局條例》,并于2001年5月1日成立具有官方背景支持和約束下的獨(dú)立運(yùn)作機(jī)構(gòu)——市區(qū)重建局(URA),制訂“市區(qū)重建策略”。和土地發(fā)展公司相比,以市區(qū)重建局為主體的城市更新政策框架更強(qiáng)調(diào)市場(chǎng)機(jī)制前提下政府角色的強(qiáng)化、全面化的城市更新理念以及“以人為本”的城市更新價(jià)值觀。2011年2月,香港發(fā)展局公布新一輪“市區(qū)重建策略”,提出“以人為先,地區(qū)為本,與民共議”的工作方針,在全港劃定了9個(gè)重建目標(biāo)區(qū)和225個(gè)優(yōu)先項(xiàng)目。而且“市區(qū)重建策略”明確提出市區(qū)更新不是零星拆建的過(guò)程,政府會(huì)采取全面綜合的方式,籍著重建發(fā)展、樓宇復(fù)修、舊區(qū)活化和文物保育等方法(四大業(yè)務(wù)策略),更新舊區(qū)面貌?!爸亟òl(fā)展”和“樓宇復(fù)修”是市區(qū)重建局的核心業(yè)務(wù)。工作過(guò)程中,市區(qū)重建局遵從工作原則為:(1)因進(jìn)行重建項(xiàng)目而物業(yè)被收購(gòu)或收回的業(yè)主必須獲得公平合理的補(bǔ)償;(2)受重建項(xiàng)目影響的住宅租戶必須獲得妥善的安置;(3)市區(qū)重建應(yīng)使整體社會(huì)受惠;(4)受重建項(xiàng)目影響的居民應(yīng)有機(jī)會(huì)就有關(guān)項(xiàng)目表達(dá)意見(jiàn)。
本文對(duì)香港開(kāi)埠以來(lái)的城市發(fā)展歷程及不同時(shí)期城市規(guī)劃工作進(jìn)行了梳理。從宏觀視角來(lái)看,香港自1970年代以來(lái)的40余年轉(zhuǎn)型期間,其外部政治經(jīng)濟(jì)環(huán)境的動(dòng)蕩對(duì)城市的影響極大,但是香港能夠?qū)崿F(xiàn)轉(zhuǎn)型并發(fā)展成為亞太國(guó)際都會(huì),究其關(guān)鍵原因還是在于以下幾個(gè)因素:一是始終堅(jiān)持高度開(kāi)放的自由港體制;二是始終堅(jiān)定其亞太國(guó)際都會(huì)的發(fā)展目標(biāo);三是能夠不斷根據(jù)外部環(huán)境變化主動(dòng)調(diào)整其應(yīng)對(duì)策略。在這一過(guò)程中,城市規(guī)劃的重要職責(zé)是將政府施政報(bào)告的具體轉(zhuǎn)型策略落實(shí)到空間上,并保障重點(diǎn)項(xiàng)目按法定程序建設(shè)。所以在“香港2030”工作的伊始,規(guī)劃署就明確其研究目的是“制訂下一個(gè)長(zhǎng)遠(yuǎn)的土地用途、運(yùn)輸及環(huán)境規(guī)劃策略,作為香港日后發(fā)展和策略性基礎(chǔ)建設(shè)的指引,并通過(guò)規(guī)劃發(fā)展,協(xié)助實(shí)現(xiàn)政府的其他政策目標(biāo)”。
面對(duì)復(fù)雜的國(guó)際經(jīng)濟(jì)環(huán)境和內(nèi)部社會(huì)訴求,香港未來(lái)的發(fā)展仍然面臨多樣的挑戰(zhàn)。而城市轉(zhuǎn)型勢(shì)必將賦予新的內(nèi)涵。由于完善的城市規(guī)劃體系早已建立,有理由相信,城市規(guī)劃仍然會(huì)在香港城市轉(zhuǎn)型的歷程中發(fā)揮著先導(dǎo)性的作用。
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