內蒙古大學經(jīng)濟管理學院 汪艷 吳琴琴

我國擁有各類草地近4億公頃，居世界第二位。它是我國面積最大的綠色生態(tài)屏障，與森林一起構成陸地生態(tài)系統(tǒng)的主體。但目前我國草原生態(tài)形勢嚴峻，草原退化嚴重。據(jù)調查，截止到2007年，我國90%的天然草原正在不同程度地退化，草原生態(tài)岌岌可危。

草原退化的原因有自然因素也有人為因素，當然全球氣候的變化、干旱的加劇等自然因素使得草原的恢復和生長功能受到了一定的阻礙。然而人為因素特別是長期以來大量優(yōu)良草原被開墾成農(nóng)田，牧區(qū)超載過牧，此外人為破壞及其它工業(yè)開發(fā)等活動更加劇了草原退化。

除此之外，草原產(chǎn)權制度、管理體制存在缺陷與草原資源的退化更加密切相關，它們是草原生態(tài)惡化的“催化劑”。然而，真正的實行草原私有化亦或是對其產(chǎn)權明晰就能真正使草原退化的現(xiàn)狀得以緩解嗎？答案是不一定，如果將草原的部分生產(chǎn)功能——放牧權承包到戶，將農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者和管理者的分權，且配合完善的監(jiān)督、監(jiān)管機制和法律體系那將會使草原受到很好的維護，以至恢復原有的富饒的狀態(tài)。但如果實施不好反而會成為了草原退化的另一“催化劑”?；谥贫纫蛩?，本文就草原資源退化的制度因素進行分析，并從草原私有化和產(chǎn)權明晰角度闡述其對緩解草原退化的作用效果以及預期效果的產(chǎn)生需要的條件約束，并且在文章最后作者給出了對于有效緩解草原退化的相關建議。通過本文的論證為政策制定者提供有價值的參考。

一、草原退化的制度因素分析

(一)草原產(chǎn)權虛置，導致對草原的掠奪式開發(fā)嚴重

草原所有權是草原權屬制度的核心，相對完善的草原所有權制度對促進草原保護意義重大。雖然我國《草原法》明確了草原的兩種所有權，即國家所有權和集體所有權，但由于長期以來國家和集體所有權被虛置，導致對草原過度開發(fā)皆無節(jié)制，使得草原資源退化嚴重。

雖然法律規(guī)定草原資源所有權屬于國家，但長期以來國家所有權被虛置或淡化，國家授權各級政府管理本區(qū)域內草原，實質上是行政權的授予，雙方未形成經(jīng)濟上的權利與義務，國家對土地的所有權未能充分體現(xiàn)：一方面各級行政管理者享有實際的控制權，另一方面他們在經(jīng)濟收益上未獲得充分確認，這會導致草原的實際控制權被各地方與部門條塊分割，國家的整體權益得不到維護。而缺乏激勵機制的地方與部門或怠于保護，或變管理為占有，導致資源流失與濫用。目前，在一些林地、耕地、草地相互交錯地區(qū)，對同一塊土地政府相關主管部門大多從各自角度出發(fā)，將其歸屬于本行業(yè)，往往不該開墾的草山草坡被開墾種糧，不該種樹的地方種上了樹，這一現(xiàn)象層出不窮的根本原因就在于草原的國家所有權管理事實上被淡化了。

而對于集體所有的草原，產(chǎn)權虛置問題更為突出。在我國絕大多數(shù)草原牧區(qū)集體經(jīng)濟組織并不成熟，所謂的“集體草原所有人”實際是村委會或村民小組，甚至就是村干部。在很多情況下集體土地資源成了鄉(xiāng)村組織的灰色收入，草原的管理權被變成一種額外的收入來源，有些地方主管部門未經(jīng)群眾同意將本地的草原等資源出租給外來企業(yè)“開發(fā)”，由“尋租”進而發(fā)展為“設租”，是對草原資源掠奪式開發(fā)的重要原因。

(二)草原承包制度不完善，加劇了“公地悲劇”

上世紀80年代開始，內蒙古自治區(qū)牧區(qū)全面推行“牲畜作價,戶有戶養(yǎng)”的生產(chǎn)責任制,從1984年開始,內蒙古牧區(qū)全面推行“畜草雙承包”責任制,到1985年落實草場所有權面積達5038.47萬公頃,落實使用權面積3835.23萬公頃。從時間上來說，草原承包和草畜承包基本上是同步的，然而,在實踐中其進程卻是不同步的,畜群承包和草場承包的不同步性使得草場處于無人管理的“公共草場”狀態(tài),由于家畜收益歸私人所有，激發(fā)了牧戶多養(yǎng)家畜的積極性，而草場仍然為公共放牧地，或者只承包了割草場而沒有承包放牧場，因而開始出現(xiàn)較為嚴重的“公地悲劇”，牧戶隨意使用他人草場,一味追求牧畜頭數(shù)。其結果,牧畜頭數(shù)激增,對草原的濫牧程度達到前所未有的程度，使得草場嚴重退化沙化。這種局面一直維持了近20年，最后在中央政府干預下才于上世紀末開始逐步落實草原承包責任制。

二、產(chǎn)權明晰和私有化對緩解草原退化的效果分析

(一)現(xiàn)階段對于草地產(chǎn)權明晰的探索——草原承包責任制

既然草原產(chǎn)權的不明晰使得對草原生態(tài)保護受到阻礙，那么是不是草原的歸屬問題明確了就能使草原的退化現(xiàn)狀的得以緩解呢？

改革開放以后，對農(nóng)地進行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制是對明晰土地產(chǎn)權的一大探索，借鑒農(nóng)地家庭承包的方式，上世紀八十年代草原地區(qū)所有家畜被承包到戶，家畜收益歸私人所有，激發(fā)了牧戶多養(yǎng)家畜的積極性，而草場仍然為公共放牧地，或者只承包了割草場而沒有承包放牧場，因而開始出現(xiàn)較為嚴重的“公地悲劇”，對草原的濫牧程度達到前所未有的程度，這種局面一直維持了近20年，最后在政府干預下才于上世紀末開始逐步落實草原承包責任制。

(二)草原承包責任制未緩解草原的“公地悲劇”

不可否認的是單純的家畜承包到戶或是只承包割草場不承包放牧場，加劇了草原的濫牧程度，從而使草原的退化現(xiàn)象更加明顯。但最終實行的將草原承包到戶的制度有沒有緩解這一現(xiàn)狀呢？然而事與愿違的是：目前各地落實不平衡、不完善、不落實的草原承包制不僅沒有緩解反而一定程度上加劇了草原的“公地悲劇”。按道理，將草原承包到戶是把草原的權利歸屬更加明確化了，牧戶為了自身的利益將竭力保護自家承包的草場，那么究竟是什么原因導致現(xiàn)實與預期差別如此之大，通過閱讀相關文獻結合自己的觀點，總結出以下因素：

首先，現(xiàn)在實行的草原承包制并沒有覆蓋所有草場，落實狀況不顯著。據(jù)農(nóng)業(yè)部統(tǒng)計，至今全國仍有30%以上的可利用草原沒有承包，已承包的草原中還有32%以上的面積沒有承包到戶。在擁有2.29億畝草地的云南，因為草地歸屬不明確，承包到戶困難很大，迄今為止僅有15%的天然草原被承包到戶，其余草地為各村寨農(nóng)牧民自由放牧。

其次，即使在一些實行草原承包責任制多年的地區(qū)，簡單承包不可能建立有效的產(chǎn)權，反而使牧民的行為失去有效監(jiān)管和控制，將管理者和使用者之間的分權關系變得更加模糊。草地承包合同僅僅確認了牧民承包草場的“四至”界線，除作為交費依據(jù)外很少發(fā)揮其他作用，承包草地的使用和保護處于一種無序狀態(tài)。在落實草原承包責任制過程中草原圍欄地標作用十分明顯，它可以有效防止他人非法放牧。截至2005年底全國草原圍欄面積達3789萬公頃，比例極低。實行草原承包責任制后未圍欄的天然草原比實行承包責任制之前還要“公地化”，許多畜牧大戶在承包責任制的旗號下，圍封自己的草場而無償使用其他未圍封草場的掠奪行為已十分普遍，從而更進一步加劇了草原的局部退化。

第三，現(xiàn)階段實行的草場承包責任制主要是“承包到戶、聯(lián)戶經(jīng)營”，這種體制的設計本身就存在不可調和的矛盾?！俺邪綉簟?，在一定策劃那個堵上明晰了草原產(chǎn)權，使得草場產(chǎn)權具有排他性。而“聯(lián)戶經(jīng)營”又使草場在經(jīng)營使用中不存在排他性。事實說明，現(xiàn)有的草場承包責任制對明晰牧戶的草場產(chǎn)權毫無作用，不僅沒有使牧戶的草場產(chǎn)權明晰化.反而使產(chǎn)權關系更加復雜和混亂，這種折衷的辦法違背了草原畜牧業(yè)生產(chǎn)力的特點，未取得預期的目標和效果。

第四，我認為也是很重要的一點，由于草場承包并非“永久承包”，使得承包戶只考慮自己的短期利益，忽視了草場承包期滿后下一承包戶的利益，更沒有考慮到子孫后代的利益，使得草原的生態(tài)和恢復功能不可持續(xù)。比如A牧戶承包了一片草場，承包期限是十年，那么基于自身的利益，他只要保證在承包期內草場長得好就行，管他十年后草場變得如何。這種利益動機就會使其在前八年還進行草場維護，保證合理的養(yǎng)畜量。而后兩年由于不知道兩年后誰能承包這片草地，便變本加厲的超載過牧，從而加劇了草原的退化。

(三)草原私有化也不奏效

相對于具有共享資源性質的草原，私有財產(chǎn)的產(chǎn)權更為明晰，更有利于對其進行保護，然而在生產(chǎn)資料公有制的我國，并非所有事物都可以私有化，即使進行草原私有化，也未必能緩解草原退化，原因如下：

第一，如果通過簡單的承包實現(xiàn)草原私有化，可能會使承包者只考慮自身的短期利益，而不顧及下一承包者或后代人所應享有的權利，進行過度放牧或隨意轉讓或出賣。從而使草原資源不可持續(xù)。

第二，由于現(xiàn)行的法律法規(guī)并不完善，草原私有化以后，草原擁有者會在無約束的情況下使用草原，那么，除了放牧權以外的如收益權、依附于草場而存在的其它事物（如地下水，野生動植物)的歸屬及處置權依然不明晰，權利和義務對等，既然權力不明晰，義務更加沒人包攬。最終使得草原退化加劇。

四、政策建議

(一)建立權責分明草原承包責任制

不可否認，承包責任制在初期的實施過程中的確起到了提高草原的利用效率，也一定程度上緩解草原“公地悲劇”的作用，實踐證明草原承包責任制是最符合我國現(xiàn)實基礎的利用草原的有效途徑。但是由于政策自身的不完善及在執(zhí)行過程中的監(jiān)督不當，造成在執(zhí)行過程中一方面被規(guī)劃承包的草原由于承包戶只顧及自身和短期利益而超載過牧，而另一方面，為規(guī)劃承包的草原加劇了其“公地悲劇”。所以基于以上種種，完善現(xiàn)行的草原責任制刻不容緩，使得草原的利用和管理的權、責、利能真正的統(tǒng)一起來。具體措施如下：

第一，明確承包草原界限?；诋?shù)夭菰牡乩怼F(xiàn)狀等情況并對相關人員進行進行培訓，制定科學的承包草原的劃定方案，使草原建、管、護的責任更加明晰，責、權、利統(tǒng)一，達到落實和完善草原承包經(jīng)營責任制的目的。

第二，在對草原承包到戶時，明確權責。激勵并扶持草質低等承包戶對所承包草原的恢復和治理，而懲罰在草原利用過程中的違規(guī)過牧現(xiàn)象。

第三，可延長承包年限，可借鑒土地承包制的“永佃制”，同樣延長對草原的承包期，促進承包戶對其所承包的草地更加的合理利用。

(二)草畜平衡，合理利用草地資源

根據(jù)所承包草原的草質及面積確定合理的載畜量，指符合相關部門在執(zhí)行過程中要安排相愛難過關技術人員對牧戶進行技術指導，并強化承包戶對草原資源的合理利用。并推行計劃放牧和季節(jié)放牧等科學的放牧方式。

(三)完善草原治理的法制基礎

第一，完善監(jiān)督、監(jiān)管機制，并成立獨立的監(jiān)管部門。在對草原資源承包到戶之后，監(jiān)督和監(jiān)管則成為了最為重要的環(huán)節(jié)，必須制定完善、完備的監(jiān)督機制，以及成立獨立的監(jiān)管部門，確保承包的草原得到的合理利用。

第二，完善立法，將制裁措施納入相關法律。缺乏相關的懲罰機制，也是導致草原過牧行為泛濫的重要原因，所以完善草原治理的制度基礎刻不容緩，要加快相關法律法規(guī)的制定，并增強法律執(zhí)行力度，對于違規(guī)現(xiàn)象嚴懲不貸。

五、結束語

通過以上的分析可知，我國現(xiàn)行的草原承包制度或是設想中的草原私有化并不能使草原生態(tài)恢復甚至會加劇草原的退化，歸結來看：一是制度本身的缺陷草原承包制和私有化，并不能使草原產(chǎn)權真正明晰，草原承包到戶后牧戶的確享有放牧權，然而關于草原的其他權利如處置權、交易權，收益權以及一些衍生權利卻依然不明晰，這樣便不利于草原生態(tài)的保護。另一方面，制度實施過程中的偏差，如法律法規(guī)的不完善，監(jiān)督監(jiān)管的不到位，都會將加劇草原的退化。

所以，制度本身的缺陷加上執(zhí)行過程中的偏差無疑會加重草原生態(tài)的惡化。要想從根本上緩解草原退化問題，就必須完善現(xiàn)行的草原承包制度，形成有效的監(jiān)督、監(jiān)管機制，建立健全立法制度。

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