張?jiān)偕?李從欣,2

(1.天津大學(xué)管理學(xué)院,天津 300072;2.石家莊經(jīng)濟(jì)學(xué)院經(jīng)濟(jì)系,河北石家莊 050031)

經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)往往和環(huán)境污染聯(lián)系在一起,但為什么同樣的增長(zhǎng),在某些區(qū)域污染比較輕,而在某些區(qū)域污染就比較重呢？這可能要從增長(zhǎng)的政治和社會(huì)基礎(chǔ)入手。王永欽等把中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的政治和社會(huì)基礎(chǔ)歸結(jié)為三個(gè)方面:第一,中國(guó)的社會(huì)存在一個(gè)分割的結(jié)構(gòu),而其中特別重要的就是城鄉(xiāng)間的分割,這在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的早期對(duì)于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)有積極的作用,特別是有利于城市的資本積累;第二,中國(guó)是一個(gè)實(shí)行經(jīng)濟(jì)分權(quán)和政治集權(quán)的國(guó)家,經(jīng)濟(jì)的分權(quán)(特別是財(cái)政的分權(quán))給微觀行為主體(特別是地方政府)提供了有效的激勵(lì)機(jī)制,而政治的集權(quán)又在一定程度上減少了與經(jīng)濟(jì)分權(quán)相伴隨的負(fù)面影響;第三,在政治集權(quán)和等級(jí)制的社會(huì)結(jié)構(gòu)中,中國(guó)在傳統(tǒng)社會(huì)下形成的關(guān)系型社會(huì)結(jié)構(gòu)得以延續(xù)[1]。本文以此框架為基礎(chǔ),從政治和經(jīng)濟(jì)社會(huì)角度分析中國(guó)的環(huán)境污染問(wèn)題。

一、 城鄉(xiāng)分割的社會(huì)結(jié)構(gòu)與環(huán)境污染

林毅夫等人認(rèn)為中國(guó)城鄉(xiāng)分割的根源在于重工業(yè)優(yōu)先發(fā)展策略。對(duì)工農(nóng)產(chǎn)品實(shí)行價(jià)格剪刀差,并壓低工業(yè)部門的工資可以為工業(yè)化提供必要的資金支持[2]。由于重工業(yè)大多為污染密集型行業(yè),因此重工業(yè)優(yōu)先發(fā)展是以消耗更多的資源和容忍更多的環(huán)境負(fù)效應(yīng)為代價(jià)的。

在城鄉(xiāng)分割下,城鄉(xiāng)居民在政治談判地位和政策影響力上存在嚴(yán)重的不對(duì)等,從而導(dǎo)致了有利于城市居民而不利于農(nóng)村居民的環(huán)境政策。目前,城市環(huán)境質(zhì)量越來(lái)越好,這里邊有節(jié)能減排的功勞,但也不能否認(rèn),某些污染企業(yè)并沒(méi)有減排多少,它們只不過(guò)是從城市搬遷到了城郊結(jié)合帶或者農(nóng)村。因污染導(dǎo)致許多地方不得不整體搬遷的新聞早已不鮮見(jiàn),如陜西鳳翔縣長(zhǎng)青鎮(zhèn)重金屬污染造成了企業(yè)周邊至少1公里內(nèi)居民須整體搬遷。與之類似,有湖南瀏陽(yáng)鎘污染、山東臨沂砷污染、湖南武岡鉛污染……,長(zhǎng)此以往,還有幾處可供搬遷[3]?

城鄉(xiāng)分割也造成了城鄉(xiāng)收入差距擴(kuò)大,有關(guān)研究表明中國(guó)收入差距絕大部分可由城鄉(xiāng)收入差距來(lái)解釋。而收入差距對(duì)環(huán)境質(zhì)量會(huì)產(chǎn)生影響,雖然這種影響目前還沒(méi)得到一致結(jié)論。一種觀點(diǎn)認(rèn)為收入差距擴(kuò)大有利于環(huán)境質(zhì)量提高。Scruggs(1998)認(rèn)為收入不平等會(huì)通過(guò)個(gè)人對(duì)環(huán)境質(zhì)量的偏好增加環(huán)境保護(hù)。在給定的平均收入水平下,大的不平等意味著富人更富、窮人更窮。假定對(duì)環(huán)境質(zhì)量需求的收入彈性為正,從窮人手中拿走一個(gè)單位給富人,會(huì)增加富人對(duì)環(huán)境質(zhì)量的需求,但同時(shí)也降低了窮人對(duì)環(huán)境質(zhì)量的需求,環(huán)境質(zhì)量的凈效應(yīng)取決于需求收入關(guān)系是線性的、凹的還是凸的,如果需求收入關(guān)系是線性的,財(cái)富的轉(zhuǎn)移不會(huì)影響環(huán)境質(zhì)量;如果環(huán)境需求與收入之間是凸(凹)關(guān)系,財(cái)富轉(zhuǎn)移會(huì)增加(減少)環(huán)境需求。一般認(rèn)為富人比窮人更偏好于環(huán)境(如環(huán)境是高檔品、富人更注重生活質(zhì)量等),因此收入不平等對(duì)環(huán)境質(zhì)量提高是有好處的[4]。Ravallion 等(2000)認(rèn)為每個(gè)人對(duì)碳排放都有一個(gè)隱性的需求函數(shù),他們把隱性需求函數(shù)對(duì)收入的導(dǎo)數(shù)定義為邊際排放傾向,如果窮人比富人有較高(低)的邊際排放傾向,減少不平等的重新分配政策會(huì)增加(減少)碳排放。因?yàn)榈团欧诺纳唐沸枰^高的技術(shù)且價(jià)格較貴,最窮的人可能支付不起,因此可以假定窮人比富人有更高的邊際排放傾向[5]。

另一種觀點(diǎn)認(rèn)為收入差距擴(kuò)大會(huì)加劇環(huán)境惡化。Boyce(1994)認(rèn)為收入不平等從兩個(gè)方面影響環(huán)境惡化:一是收入不平等增加時(shí),窮人易于過(guò)度開(kāi)采自然資源以及破壞環(huán)境,而富人不一定增加投資改善環(huán)境,而是轉(zhuǎn)移財(cái)產(chǎn)到環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)低的國(guó)家。二是不平等會(huì)造成環(huán)境政策的偏離。富人具有較大的政治影響力,對(duì)政策制定只會(huì)考慮經(jīng)濟(jì)上的成本和收益,而環(huán)境成本則由占人口多數(shù)的窮人來(lái)負(fù)擔(dān),這樣的政策無(wú)疑會(huì)造成環(huán)境質(zhì)量惡化[6]。Borghesi(2000)認(rèn)為與公平社會(huì)相比,不公平社會(huì)更難達(dá)成環(huán)境問(wèn)題的合作協(xié)議,因?yàn)檎未砣嗽诤芏嗌鐣?huì)問(wèn)題上有更多的沖突。在這個(gè)意義上,更大的不平等會(huì)增加環(huán)境惡化[7]。Marsiliani & Restroom(2000)認(rèn)為收入不平等會(huì)影響環(huán)境保護(hù)的政治決策,通過(guò)一個(gè)世代交疊模型,他們發(fā)現(xiàn)收入不平等程度越高,污染稅越低[8]。李海鵬、雷鳴、楊樹(shù)旺等[9-11]的研究均發(fā)現(xiàn)中國(guó)的收入分配對(duì)環(huán)境質(zhì)量產(chǎn)生了負(fù)面影響。

就中國(guó)而言,農(nóng)村居民在工作穩(wěn)定性、養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)、社會(huì)救助等方面均處于劣勢(shì)地位,一方面造成他們的儲(chǔ)蓄傾向較高,以應(yīng)付養(yǎng)老需要;另一方面為了在年輕時(shí)掙夠足夠積蓄,他們往往不顧惡劣的工作環(huán)境(可能是被動(dòng)的,也可能是主動(dòng)的),總體來(lái)說(shuō),農(nóng)村居民的工作(除務(wù)農(nóng)外)環(huán)境要劣于城市居民的工作環(huán)境。中國(guó)農(nóng)村居民對(duì)城市生活有一種天生的向往,城鄉(xiāng)收入差距越大,這種向往越強(qiáng)烈,對(duì)惡化的環(huán)境質(zhì)量承受力越強(qiáng)。這種追趕效應(yīng)將導(dǎo)致環(huán)境質(zhì)量惡化。而對(duì)于富裕群體而言,由于各地出于吸引投資、加速城市化等目的,對(duì)人口遷移、入戶政策越來(lái)越寬松,只要購(gòu)買符合指定面積的住房即可解決戶口問(wèn)題,在房?jī)r(jià)居高不下的情況下,這不僅是一種投資,更使富裕階層喪失改善環(huán)境的動(dòng)力,而改“用腳投票”,當(dāng)國(guó)內(nèi)沒(méi)有適合居住點(diǎn)時(shí),移居國(guó)外可能成為他們新的選擇。

此外,收入差距在某種程度上與“權(quán)力嵌入”有關(guān),在不健全的法制及“熟人社會(huì)”下,“權(quán)力嵌入”下的高收入階層更有能力保護(hù)自己的私人利益,而使環(huán)境規(guī)制力度與效應(yīng)不能充分發(fā)揮作用。

表1列出了1991—2009年中國(guó)城鄉(xiāng)收入差距與工業(yè)二氧化硫排放數(shù)據(jù)。由表1中數(shù)據(jù)可知,城鄉(xiāng)收入比從1991年的2.40增長(zhǎng)到2009年的3.33,工業(yè)二氧化硫排放量從1991年的1165萬(wàn)噸增長(zhǎng)到2009年的1865.9萬(wàn)噸,雖然兩個(gè)變量在增長(zhǎng)中有所波動(dòng),但總體上來(lái)看,二者呈現(xiàn)出正相關(guān)關(guān)系。

表1 1991—2009年中國(guó)城鄉(xiāng)收入比與工業(yè)二氧化硫排放量

數(shù)據(jù)來(lái)源:1991—2009年《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒》及《中國(guó)環(huán)境年鑒》。

因此,就所選擇的環(huán)境指標(biāo)而言,城鄉(xiāng)收入差距擴(kuò)大不利于環(huán)境保護(hù)。當(dāng)發(fā)展權(quán)和環(huán)境權(quán)產(chǎn)生沖突時(shí),幾乎所有政府都要優(yōu)先選擇發(fā)展。

二、 經(jīng)濟(jì)分權(quán)、政治集權(quán)與環(huán)境污染

經(jīng)濟(jì)分權(quán)與政治集權(quán)構(gòu)成了地方政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)的全部激勵(lì),而這一激勵(lì)最重要的影響渠道是政府之間的錦標(biāo)賽競(jìng)爭(zhēng)。在錦標(biāo)賽競(jìng)爭(zhēng)激勵(lì)下,GDP及其增長(zhǎng)率就成為眾所周知的競(jìng)賽指標(biāo)。因此地方政府的目標(biāo)與社會(huì)目標(biāo)并不完全一致,相對(duì)來(lái)說(shuō)地方政府的目標(biāo)更短期化,更注重能夠很快在經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)上獲得效果的工作,而對(duì)其他長(zhǎng)期目標(biāo)則相對(duì)忽視。這種激勵(lì)模式帶來(lái)了經(jīng)濟(jì)的高速增長(zhǎng),但也帶來(lái)了嚴(yán)重的環(huán)境污染和能源消耗。

在錦標(biāo)賽模式下,地方政府主要的工作就是招商引資。在某些地方,招商引資成為一項(xiàng)政治任務(wù),甚至成為下級(jí)官員考核的指揮棒。在這根指揮棒下,環(huán)保評(píng)審未批先行的現(xiàn)象屢見(jiàn)不鮮,有的地方政府甚至去搞所有手續(xù),政府說(shuō)可以動(dòng)了,項(xiàng)目就開(kāi)工了。國(guó)家環(huán)保總局副局長(zhǎng)潘岳在接受記者訪問(wèn)時(shí)說(shuō):“環(huán)?？偩旨炔荒苤苯咏型ｍ?xiàng)目,罰款也不能超過(guò)20萬(wàn)元,不能撤官員的職,連自己的地方部門也管不了,怕它什么？就讓它在媒體上喊兩聲吧,反正喊也是白喊,我們?cè)摳陕镞€是干嘛。這就是現(xiàn)實(shí)。3年來(lái),每當(dāng)我看見(jiàn)違規(guī)的項(xiàng)目在補(bǔ)辦手續(xù)后,用各種方法拖延兌現(xiàn)環(huán)保承諾;看見(jiàn)新的污染項(xiàng)目違法開(kāi)工后,又打著‘不能讓國(guó)家受損失’的名義補(bǔ)辦手續(xù),心里十分沉重?！盵12]在引進(jìn)外資上,中國(guó)環(huán)境與發(fā)展國(guó)際合作委員會(huì)專題政策研究課題組發(fā)表的一份報(bào)告指出:1995年投資資源消耗型、污染密集型產(chǎn)業(yè)的外商占外資企業(yè)數(shù)的30%左右,而到2005年,這一比例上升到84.19%。與此相比,環(huán)保產(chǎn)業(yè)的外商投資比例不到0.2%。眾多研究認(rèn)為,寬松的環(huán)境管制是吸引外資的一個(gè)重要因素,具有一定的“污染避難所”效應(yīng)特征。

在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期留下來(lái)的地區(qū)間雷同的“小而全”產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)在錦標(biāo)賽競(jìng)爭(zhēng)下得到強(qiáng)化,不僅造成地區(qū)間市場(chǎng)分割,還加劇了總量投資過(guò)剩和產(chǎn)能過(guò)剩。這一點(diǎn)直接體現(xiàn)在各地區(qū)輕重工業(yè)失調(diào),2008年全國(guó)重工業(yè)比重為71.33%,但重工業(yè)比重在70%以下的省區(qū)市僅包括浙江、福建、山東、廣東、重慶、四川、西藏,絕大部分省區(qū)市重工業(yè)比重均在全國(guó)平均水平以上。而重工業(yè)中占絕大比重的又是高能耗、高污染行業(yè),因此很多人把節(jié)能減排的源頭歸為結(jié)構(gòu)節(jié)能、結(jié)構(gòu)減排。

另外,在企業(yè)與居民環(huán)境權(quán)益關(guān)系中,由于與企業(yè)相比,居民在創(chuàng)造GDP方面處于絕對(duì)劣勢(shì),地方政府偏向企業(yè)。一些地方政府為了完成經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)或政績(jī)目標(biāo)而默許企業(yè)的污染行為,甚至干擾居民的維權(quán)。

與地方政府相比,中央政府的目標(biāo)更是多任務(wù)的,除了關(guān)注經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)外,中央政府還要關(guān)注收入分配、環(huán)境污染、社會(huì)保障等等。在環(huán)境污染問(wèn)題上,中央政府與地方政府之間是一種合約關(guān)系,該合約的履行情況取決于二者的談判能力。當(dāng)中央政府更關(guān)注經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)時(shí),地方政府的談判能力更強(qiáng);當(dāng)中央政府更關(guān)注其他目標(biāo)時(shí),地方政府的談判能力就弱。因此二者的談判能力隨中央政府目標(biāo)著重點(diǎn)的變化而變化,從而環(huán)境污染也較重或較輕。比如,在2008年迎接奧運(yùn)會(huì)時(shí)期,中國(guó)政府提出了“綠色北京、綠色奧運(yùn)”的口號(hào),為了實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo),政府采取了一系列措施,比較典型的有《外商直接投資產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄》、區(qū)域限批等。區(qū)域限批可能是最嚴(yán)厲的環(huán)境規(guī)制措施,所謂“區(qū)域限批”,是指如果一家企業(yè)或一個(gè)地區(qū)出現(xiàn)嚴(yán)重環(huán)保違規(guī)的事件,環(huán)保部門有權(quán)暫停這一企業(yè)或這一地區(qū)所有新建項(xiàng)目的審批,直至該企業(yè)或該地區(qū)完成整改。這是環(huán)保部門成立近30年來(lái)首次采用這一行政懲罰手段,反映了中央政府強(qiáng)調(diào)的科學(xué)發(fā)展觀的要求,體現(xiàn)了中央政府在環(huán)境污染博弈中的強(qiáng)勢(shì)地位。地方政府為了避免“區(qū)域限批”,也對(duì)下級(jí)政府或企業(yè)實(shí)行“區(qū)域限批”,以保護(hù)本地發(fā)展的整體利益。在下達(dá)減排指標(biāo)或設(shè)置污染稅標(biāo)準(zhǔn)時(shí),各地標(biāo)準(zhǔn)的不同在某種程度上體現(xiàn)了博弈結(jié)果,一般情況下,經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的標(biāo)準(zhǔn)較高,經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)的標(biāo)準(zhǔn)較低。如Dean等(2009)研究表明:北京、天津、廣東、江蘇、遼寧、上海、浙江、山東、新疆的水污染稅在13元/噸以上,福建、河北、黑龍江、湖北、吉林、陜西、安徽、河南、云南的水污染稅在8～13元/噸,甘肅、廣西、貴州、江西、四川、湖南、內(nèi)蒙古、寧夏、青海的水污染稅在8元/噸以下[13]。圖1顯示了2009年各地區(qū)單位生產(chǎn)總值工業(yè)二氧化硫、工業(yè)煙塵、工業(yè)粉塵排放量,由圖1可知三種污染物波動(dòng)情況基本一致,經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)排放量較低,而經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)排放量較高。

圖1 2009年各地區(qū)單位生產(chǎn)總值工業(yè)二氧化硫、工業(yè)煙塵、工業(yè)粉塵排放量

因此,經(jīng)濟(jì)分權(quán)、政治集權(quán)的政治結(jié)構(gòu)很可能造成“一放就亂,一緊就好”的環(huán)境質(zhì)量周期波動(dòng),盡管每次周期波動(dòng)的觸發(fā)機(jī)制可能有所不同,但肯定是來(lái)源于中央政府。

三、 關(guān)系型治理結(jié)構(gòu)與環(huán)境污染

中國(guó)的治理結(jié)構(gòu)本質(zhì)上仍是關(guān)系型治理。Li(2003)區(qū)分了基于關(guān)系的治理和基于規(guī)則的治理兩種合約實(shí)施方式:前者是通過(guò)固定主體之間的長(zhǎng)期博弈來(lái)自我實(shí)施的,后者則是通過(guò)第三方(如法庭)來(lái)實(shí)施的。關(guān)系型合約是一種隱性合約,這種合約的維持僅要求雙方知道合約變量的局部信息并且對(duì)結(jié)果有著共同的預(yù)期[14]。中國(guó)長(zhǎng)期是以農(nóng)耕為主的定居社會(huì),人們長(zhǎng)期世世代代居住在某個(gè)固定的地方進(jìn)行長(zhǎng)期博弈,另外中國(guó)的戶籍制度降低了社會(huì)的流動(dòng)性,使得長(zhǎng)期博弈成為可能。

在環(huán)境污染的治理上,關(guān)系型治理也從各個(gè)渠道產(chǎn)生作用。從執(zhí)法角度來(lái)看,當(dāng)產(chǎn)生某種糾紛時(shí),大部分中國(guó)人第一時(shí)間想到的不是訴訟,而是問(wèn)“有沒(méi)有人”,這種情況為執(zhí)法人員創(chuàng)租和抽租提供了條件。創(chuàng)租就是政府官員利用行政干預(yù)的辦法來(lái)增加企業(yè)的利潤(rùn),人為地創(chuàng)租,誘使企業(yè)向他們“進(jìn)貢”,以作為得到這種“租”的條件;抽租則是政府官員故意提出某項(xiàng)會(huì)使企業(yè)利益受損的政策作為威脅,迫使企業(yè)割舍一部分既得利益與政府官員分享。這種創(chuàng)租和抽租實(shí)際上是政府官員主動(dòng)設(shè)租以尋求參與既得利益分配的腐敗行為。這種政治尋租行為的擴(kuò)散,會(huì)嚴(yán)重扭曲決策層的真實(shí)意圖,造成環(huán)境的惡化。

從政府部門之間的關(guān)系上,關(guān)系型治理更多體現(xiàn)為相互扯皮,而不是相互配合。如法律法規(guī)授權(quán)查處環(huán)境違法行為的部門有環(huán)保、公安、交通、建設(shè)、林業(yè)、農(nóng)業(yè)、海洋、漁政等部門,環(huán)保部門“統(tǒng)一監(jiān)督管理”的職能在很大程度上被肢解和架空。由于“統(tǒng)管”與“分管”職權(quán)不明,管理體制不順,結(jié)果是有的方面幾個(gè)部門同時(shí)在管,爭(zhēng)權(quán)奪利,互相扯皮;有的方面無(wú)人負(fù)責(zé),互相推諉,造成漏洞。

從公眾參與的角度來(lái)看,關(guān)系型治理下居民的公眾參與意識(shí)不高。根據(jù)《中國(guó)公眾環(huán)保民生指數(shù)綠皮書(shū)2007》,公眾的環(huán)保意識(shí)總體得分為42.1分,環(huán)保行為得分為36.6分,環(huán)保滿意度得分為44.7分。這表明公眾的環(huán)保意識(shí)總體水平較低,環(huán)保參與度也不高,環(huán)保滿意度令人擔(dān)憂。這和國(guó)人的處世觀有很大關(guān)系,由于居民流動(dòng)性較小,居民之間以及居民和企業(yè)之間存在一種長(zhǎng)期博弈關(guān)系,遇到污染事件,很多人首先想到的是“低頭不見(jiàn)抬頭見(jiàn)”,“大家都在社會(huì)上混,誰(shuí)不求誰(shuí)啊”,甚至遇到和自身利益密切相關(guān)的污染情況時(shí),很多人的選擇或者是“忍”,或者是“逃”,要么不開(kāi)窗戶,要么干脆把房子賣了換個(gè)地方。春節(jié)期間燃放煙花爆竹是另一個(gè)典型的例子,中國(guó)曾經(jīng)一度禁止燃放煙花爆竹,后來(lái)允許有限制地燃放,這本身就是關(guān)系型社會(huì)在起作用。

表2列出了1995—2006年污染問(wèn)題信訪情況,由表2中數(shù)據(jù)可知,來(lái)信數(shù)、來(lái)訪人數(shù)、來(lái)訪批次、各級(jí)人大政協(xié)環(huán)保方案提案數(shù)逐年增加,這也在某種程度上反映了關(guān)系型治理的缺陷。

表2 1995—2006年污染問(wèn)題信訪情況

注:數(shù)據(jù)來(lái)源于1995—2006年《全國(guó)環(huán)境統(tǒng)計(jì)公報(bào)》;2006年以后《全國(guó)環(huán)境統(tǒng)計(jì)公報(bào)》不再統(tǒng)計(jì)來(lái)信來(lái)訪情況。

四、 提高環(huán)境質(zhì)量的對(duì)策

根據(jù)上文的分析,提高環(huán)境質(zhì)量可從城鄉(xiāng)收入差距、政治體制、關(guān)系型治理三個(gè)層面展開(kāi)。

1. 從城鄉(xiāng)收入差距層面

在城鄉(xiāng)收入差距方面,一要增加農(nóng)村的教育投資,提高農(nóng)業(yè)人力資本水平。農(nóng)村勞動(dòng)力主要承擔(dān)的是低技能的工作,加大對(duì)農(nóng)村勞動(dòng)力的培訓(xùn),加速其從非技術(shù)勞動(dòng)力向技術(shù)勞動(dòng)力和專業(yè)技術(shù)人員的轉(zhuǎn)變,提高工資收入。二要改革社會(huì)保障制度。技術(shù)工人一方面獲得較高的工資收入,另一方面享受到較為完備的社會(huì)保障和社會(huì)福利;非技術(shù)工人尤其是農(nóng)民一方面獲得平均收入水平以下的收入,另一方面長(zhǎng)期游離于社會(huì)保障和社會(huì)福利以外。在制度設(shè)計(jì)上應(yīng)傾向于非技術(shù)工人,使他們享有同等的社會(huì)保障,并盡可能享有更多的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付。三要增加初次分配中勞動(dòng)報(bào)酬所占的比重。在發(fā)達(dá)國(guó)家,工資一般會(huì)占企業(yè)運(yùn)營(yíng)成本50%左右,而在中國(guó)則不到10%。發(fā)達(dá)國(guó)家勞動(dòng)報(bào)酬在國(guó)民收入中所占的比重一般在55%以上,在中國(guó)則不到42%。農(nóng)村居民收入以勞動(dòng)報(bào)酬為主,改革分配制度有利于縮小城鄉(xiāng)收入差距。

2. 從政治體制層面

在政治體制方面,在經(jīng)濟(jì)分權(quán)和政治集權(quán)基本不變的情況下,中國(guó)要作的調(diào)整只是在經(jīng)濟(jì)分權(quán)和政治集權(quán)的框架下引入更多更有效的政治競(jìng)爭(zhēng)和權(quán)力制衡。一是改變以GDP為核心的政績(jī)考核機(jī)制,將環(huán)境、教育、社會(huì)保障等公共服務(wù)列入考核指標(biāo)。二是改變地方政府官員任命辦法,采用上級(jí)任命和基層評(píng)價(jià)相結(jié)合的方法。在西方政治民主模式中,地方政府官員的權(quán)力主要來(lái)自本轄區(qū)的選民,而非中央政府。與此形成鮮明對(duì)照的是,中國(guó)地方政府官員是由上級(jí)任命的,由此產(chǎn)生了“向上負(fù)責(zé)”而不是“向下負(fù)責(zé)”的政治激勵(lì)與治理模式[15]。在上級(jí)任命模式不變的情況下,可以考慮采用政府評(píng)價(jià)和民眾評(píng)價(jià)相結(jié)合的方法,對(duì)于民眾評(píng)價(jià)不合格的,一律不得晉升,也不能異地為官。我們既然能有效地選舉人大代表,也就能有效地評(píng)價(jià)地方官員。三是改革現(xiàn)行戶籍制度,提高民眾“退出”能力。四是讓更多的普通民眾參與政策決策過(guò)程,削弱政府直接干預(yù)經(jīng)濟(jì)的能力。

3. 從關(guān)系型治理結(jié)構(gòu)層面

在關(guān)系型治理結(jié)構(gòu)方面,加速關(guān)系型治理向規(guī)則型治理的演進(jìn)。一是推行以法治為根本的污染治理,采取全方位、多層次的措施,切實(shí)加強(qiáng)環(huán)境法制建設(shè)。二是實(shí)行環(huán)境信息公開(kāi),加強(qiáng)環(huán)境監(jiān)督。應(yīng)從政府信息公開(kāi)、企業(yè)環(huán)境信息公平兩方面入手,完善公眾環(huán)境知情權(quán)。三是加強(qiáng)對(duì)私有產(chǎn)權(quán)的保護(hù)力度,明確公民享有環(huán)境權(quán),建立和完善公眾參與制度。公民不僅要享有公益訴訟權(quán)、參與權(quán),還應(yīng)享有按環(huán)境權(quán)參與收益分配或補(bǔ)償?shù)臋?quán)利。四是構(gòu)建弱勢(shì)群體的利益表達(dá)和保護(hù)機(jī)制,使政府的環(huán)境政策能夠真正成為不同利益群體公共選擇的結(jié)果。五是加強(qiáng)環(huán)境宣傳與環(huán)境專業(yè)教育,增強(qiáng)環(huán)境保護(hù)與發(fā)展意識(shí)。

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