■李瑞剛

深化現(xiàn)代國(guó)庫(kù)管理制度改革構(gòu)建財(cái)政資金安全運(yùn)行新模式

■李瑞剛

2011年江西省鄱陽縣財(cái)政局發(fā)生了震驚全國(guó)的侵吞巨額財(cái)政資金外逃案，從媒體曝光的案情看，該案與此前發(fā)生的財(cái)政資金被侵吞案相似，直接原因仍是資金管理混亂、內(nèi)部控制缺失，實(shí)質(zhì)上是未全面建立現(xiàn)代國(guó)庫(kù)管理制度。筆者認(rèn)為，根本上防范基層財(cái)政部門發(fā)生財(cái)政資金安全問題的解決之道就是以現(xiàn)代國(guó)庫(kù)管理制度為基礎(chǔ)，構(gòu)建基層財(cái)政資金安全運(yùn)行新模式。

一、構(gòu)建基層財(cái)政資金安全運(yùn)行新模式的前提：全面建立國(guó)庫(kù)單一賬戶體系，實(shí)行財(cái)政資金集中統(tǒng)一管理

管好財(cái)政資金首先要管住財(cái)政資金?，F(xiàn)代基層財(cái)政資金安全運(yùn)行新模式的前提就是建立財(cái)政國(guó)庫(kù)單一賬戶體系，財(cái)政資金在直接撥付到達(dá)物品、服務(wù)供應(yīng)商之前停留在國(guó)庫(kù)單一賬戶體系內(nèi)，這是現(xiàn)代國(guó)庫(kù)制度的內(nèi)在要求和重要特征。財(cái)政國(guó)庫(kù)單一賬戶體系在資金安全方面的要求主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。

（一）單一體系

所有財(cái)政性資金均納入財(cái)政單一賬戶體系，除單一賬戶體系外無其他任何財(cái)政專戶。在單一賬戶體系內(nèi)，根據(jù)資金性質(zhì)和核算需要實(shí)行分戶核算、系統(tǒng)管理。

（二）集中歸口

各基層財(cái)政部門要成立國(guó)庫(kù)管理機(jī)構(gòu)，將包括社保專戶在內(nèi)的所有財(cái)政賬戶歸口國(guó)庫(kù)部門集中統(tǒng)一管理，預(yù)算部門及其他部門預(yù)算管理機(jī)構(gòu)僅負(fù)責(zé)業(yè)務(wù)管理，不得保留任何財(cái)政專戶。

（三）精簡(jiǎn)高效

嚴(yán)格控制財(cái)政專戶開設(shè)，除由法律法規(guī)及國(guó)務(wù)院、財(cái)政部發(fā)文開設(shè)的財(cái)政專戶外，其他財(cái)政支出專戶一律撤銷，堅(jiān)決杜絕違規(guī)開戶、多頭開戶。

（四）管理規(guī)范

國(guó)庫(kù)部門人員要配足配強(qiáng)、崗位設(shè)置要科學(xué)、業(yè)務(wù)流程要規(guī)范，確保財(cái)政賬戶管理的專門化、規(guī)范化，徹底解決財(cái)政賬戶管理散、亂、差問題。

二、構(gòu)建基層財(cái)政資金安全運(yùn)行新模式的核心：全面實(shí)行國(guó)庫(kù)集中支付改革，建立科學(xué)規(guī)范的預(yù)算執(zhí)行機(jī)制，形成安全高效的資金運(yùn)行單一渠道

資金安全不僅是靜態(tài)上存放安全，更重要的是動(dòng)態(tài)上運(yùn)行安全。當(dāng)前各級(jí)財(cái)政部門推進(jìn)的國(guó)庫(kù)集中支付改革不僅僅是簡(jiǎn)單的資金撥付方式調(diào)整，而是預(yù)算執(zhí)行機(jī)制全面創(chuàng)新，也是實(shí)現(xiàn)財(cái)政資金安全運(yùn)行的根本途徑。財(cái)政國(guó)庫(kù)集中支付要承載起資金安全運(yùn)行的重任，必須建立起科學(xué)規(guī)范的國(guó)庫(kù)集中支付流程，將預(yù)算指標(biāo)管理和預(yù)算指標(biāo)執(zhí)行整合到同一個(gè)國(guó)庫(kù)集中支付平臺(tái)，使國(guó)庫(kù)集中支付過程與內(nèi)部各機(jī)構(gòu)履行職能過程有機(jī)統(tǒng)一，將相互協(xié)調(diào)、相互監(jiān)督、相互制約的機(jī)制融入到資金運(yùn)行中，形成科學(xué)、統(tǒng)一、規(guī)范、高效的國(guó)庫(kù)集中支付渠道。其基本業(yè)務(wù)流程為部門預(yù)算管理機(jī)構(gòu)錄入指標(biāo)---預(yù)算部門審核下達(dá)預(yù)算指標(biāo)---預(yù)算單位申報(bào)用款計(jì)劃---部門預(yù)算管理機(jī)構(gòu)、國(guó)庫(kù)管理機(jī)構(gòu)審核下達(dá)用款計(jì)劃---預(yù)算單位錄入資金支付憑證---國(guó)庫(kù)支付執(zhí)行機(jī)構(gòu)審核支付資金---國(guó)庫(kù)管理機(jī)構(gòu)清算資金并記賬。這樣每一筆資金支出涉及預(yù)算單位及財(cái)政內(nèi)部多個(gè)機(jī)構(gòu)，從而形成部門預(yù)算管理機(jī)構(gòu)和預(yù)算部門分錢不管錢，國(guó)庫(kù)管理機(jī)構(gòu)管錢不支錢，國(guó)庫(kù)集中支付機(jī)構(gòu)支錢不花錢，預(yù)算單位花錢不見錢的資金運(yùn)行流程。這種“鐵路警察、各管一段”的模式，使每筆資金支付都牽一發(fā)動(dòng)全身，任何一個(gè)人、一個(gè)部門都不可能將一筆資金違規(guī)支付出去。特別強(qiáng)調(diào)的是，為充分發(fā)揮國(guó)庫(kù)集中支付對(duì)保障資金運(yùn)行安全的積極作用，基層財(cái)政部門要將國(guó)庫(kù)集中支付作為財(cái)政資金支出的單一渠道，預(yù)算資金、財(cái)政專戶資金、社?；鹕踔劣韶?cái)政部門集中統(tǒng)一管理預(yù)算單位的資金，均通過該渠道方式對(duì)外撥付。

三、構(gòu)建基層財(cái)政資金安全運(yùn)行新模式的關(guān)鍵：嚴(yán)格限制國(guó)庫(kù)管理機(jī)構(gòu)資金撥付權(quán)限，徹底杜絕資金管理“燈下黑”

財(cái)政國(guó)庫(kù)部門是財(cái)政資金的集中管理部門，也是財(cái)政資金安全風(fēng)險(xiǎn)的集聚部門。傳統(tǒng)化解財(cái)政國(guó)庫(kù)部門資金管理風(fēng)險(xiǎn)的做法是加強(qiáng)印章、重要空白憑證的管理，健全內(nèi)部控制制度等，但這無法化解串通作弊的風(fēng)險(xiǎn)，難以消除制度松懈的安全隱患，有可能出現(xiàn)資金管理的“燈下黑”。筆者認(rèn)為解決這一問題的做法是嚴(yán)格限制國(guó)庫(kù)部門資金撥付權(quán)限，使其有權(quán)管錢卻無權(quán)撥錢。

首先，在確定國(guó)庫(kù)集中支付是財(cái)政支出單一渠道的同時(shí)，財(cái)政專戶資金除在本級(jí)財(cái)政國(guó)庫(kù)單一賬戶體系內(nèi)以及在于上下級(jí)財(cái)政國(guó)庫(kù)單一賬戶體系之間進(jìn)行調(diào)度外，任何一個(gè)賬戶不得向財(cái)政國(guó)庫(kù)單一賬戶體系以外的賬戶轉(zhuǎn)款。

其次，由財(cái)政部門與人行國(guó)庫(kù)、商業(yè)銀行以書面形式約定，要求其對(duì)財(cái)政賬戶資金撥付進(jìn)行審核把關(guān)，不得受理財(cái)政賬戶向財(cái)政以外賬戶的直接轉(zhuǎn)款，否則將承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任和風(fēng)險(xiǎn)。這樣就嚴(yán)格限制了國(guó)庫(kù)管理集中的資金撥付權(quán)，根本上消除了財(cái)政國(guó)庫(kù)部門違規(guī)撥錢的風(fēng)險(xiǎn)，徹底地杜絕了資金管理的“燈下黑”問題。

四、構(gòu)建基層財(cái)政資金安全運(yùn)行新模式的保障：推進(jìn)財(cái)政資金支付信息化建設(shè)，提升財(cái)政資金安全技術(shù)防范水平

推進(jìn)財(cái)政資金支付信息化不僅是建立現(xiàn)代國(guó)庫(kù)管理制度的必然要求，也是確保財(cái)政資金安全提供的管理手段和有效保障。具體可體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。

一是財(cái)政資金支付信息化可使各項(xiàng)資金運(yùn)行業(yè)務(wù)流程和管理要求利用信息技術(shù)予以體現(xiàn)和固化，更好地使各項(xiàng)資金安全管理規(guī)定從紙面轉(zhuǎn)化為直接具體的控制，只有符合業(yè)務(wù)流程和管理要求的資金支付才能執(zhí)行。

二是財(cái)政資金支付信息化通過科學(xué)合理分配財(cái)政資金支付操作權(quán)限和實(shí)行登錄用戶、登錄密碼以及USBKEY等技術(shù)控制，使每個(gè)操作人員的所有操作過程均留有痕跡，具有可查性和不可抵賴性，從而使財(cái)政資金運(yùn)行涉及各個(gè)崗位的權(quán)限和責(zé)任有機(jī)統(tǒng)一和有效落實(shí)。

三是財(cái)政資金支付信息化可實(shí)現(xiàn)財(cái)政資金運(yùn)行由分散局部的管理控制轉(zhuǎn)變?yōu)橄到y(tǒng)整體的控制。每一筆資金支付不再是孤立地一個(gè)部門單個(gè)環(huán)節(jié)的控制管理，而是相互監(jiān)督相互制約的多個(gè)單位、部門多個(gè)環(huán)節(jié)的控制管理。這可以從上述第二部分所述的國(guó)庫(kù)集中支付流程中可以充分體現(xiàn)。

四是財(cái)政資金支付信息化可使資金運(yùn)行得到有效監(jiān)督。財(cái)政內(nèi)部監(jiān)督機(jī)構(gòu)盡管沒有業(yè)務(wù)操作權(quán)限，但均可按照各自的管理職責(zé)和權(quán)限，登錄財(cái)政業(yè)務(wù)平臺(tái)對(duì)財(cái)政資金運(yùn)行過程進(jìn)行實(shí)時(shí)查詢監(jiān)督，每一位操作人員的操作和每一筆資金的運(yùn)行均處于監(jiān)督之下，形成了一種無形的威懾，從而使財(cái)政業(yè)務(wù)平臺(tái)不僅是資金運(yùn)行平臺(tái)，也成為監(jiān)督管理的平臺(tái)。

上述構(gòu)建基層財(cái)政資金安全運(yùn)行的模式，是將財(cái)政資金安全與財(cái)政預(yù)算、國(guó)庫(kù)管理融為一體的整體性制度設(shè)計(jì)，是對(duì)財(cái)政資金安全問題的系統(tǒng)性解決，其實(shí)質(zhì)就是深化現(xiàn)代國(guó)庫(kù)制度改革，使國(guó)庫(kù)集中支付成為單一賬戶體系撥付資金的唯一出口。當(dāng)然，確保財(cái)政資金安全工作只有起點(diǎn)沒有終點(diǎn)，只有更好沒有最好。各級(jí)財(cái)政部門必須警鐘長(zhǎng)鳴，常抓不懈，不斷強(qiáng)化管理，積極創(chuàng)新，健全完善資金安全運(yùn)行的制度機(jī)制，努力將財(cái)政資金安全管理提升到新的更高的水平。

山西省晉城市財(cái)政局）