趙京國

(泰山學院管理學院，山東泰安 271021)

控煙政策執(zhí)行困境及出路
——基于史密斯執(zhí)行模型的分析

趙京國

(泰山學院管理學院，山東泰安 271021)

自2011年5月1日起，《公共場所衛(wèi)生管理條例執(zhí)行細則》生效，室內(nèi)公共場所開始禁煙，但執(zhí)行效果不容樂觀。運用史密斯執(zhí)行模型對控煙政策執(zhí)行中困境進行分析認為，要實現(xiàn)政策的有效執(zhí)行，必須制定國家層面上的法律，明確執(zhí)行主體，轉(zhuǎn)變公民的觀念，優(yōu)化政策執(zhí)行環(huán)境。

室內(nèi)公共場所;禁煙政策;政策執(zhí)行;史密斯執(zhí)行模型

一、政策執(zhí)行模型概述

自20世紀70年代起，西方國家開始在公共政策實踐領(lǐng)域中重視政策執(zhí)行環(huán)節(jié)的研究，掀起了政策執(zhí)行運動研究熱潮。許多學者基于不同的研究視角，提出了各種理論模型，其中美國學者T·B·史密斯最早提出了研究政策執(zhí)行過程的模型。

史密斯在《政策執(zhí)行過程》(1973)中，概括了政策執(zhí)行的四個主要影響因素:一是理想化的政策，指合理、正確的政策;二是執(zhí)行機構(gòu)，指政府中負責政策執(zhí)行的單位;三是目標群體，即政策對象，政策的直接影響者;四是環(huán)境因素，指政治、經(jīng)濟、文化等環(huán)境中影響政策執(zhí)行的因素。這四個因素構(gòu)建起了政策執(zhí)行過程模式。如下圖:

史密政策執(zhí)行模型

在模型中史密斯將政策制定與政策執(zhí)行分成兩大相互作用的過程。在政策執(zhí)行中，政策執(zhí)行組織、政策目標群體、理想化政策和政策環(huán)境這四者之間發(fā)生著互動。政策執(zhí)行的過程，就是從四者互動的緊張狀態(tài)經(jīng)過處理走向協(xié)調(diào)平緩狀態(tài)的過程。政策執(zhí)行的結(jié)果作為反饋再輸入到政策制定過程?！笆访芩箞?zhí)行模型”告訴我們:政策的執(zhí)行是一個互動的過程，理想化政策是很重要的方面，但是它只有與執(zhí)行機構(gòu)、目標群體和環(huán)境因素這四方面結(jié)合起來，相互作用、相互促進，才能保證政策的有效執(zhí)行。

二、基于史密斯執(zhí)行模型的控煙政策執(zhí)行分析

(一)對理想化政策的研究分析

理想化的政策是政策能否成功執(zhí)行并取得預期效果的一個前提基礎(chǔ)。而反觀《細則》，其本身存在很多問題，影響了執(zhí)行的效果。

1．《細則》的法律效力較低。即使正如中國控煙協(xié)會新聞發(fā)言人所表示，國家十二五規(guī)劃提出“全面推行公共場所禁煙”，標志控煙已上升到國家層面，［1］但《細則》只是由衛(wèi)生部制定的一個條例，其法律效力較低。作為國務院部門制定的條例規(guī)則，效力等級次于法律和國務院頒布的行政法規(guī)——決定了兩者不能相提并論。不同效力等級不僅決定法律法規(guī)的層級次序，在某種程度上也影響了執(zhí)行力。控煙百般無奈，與剛性不足有莫大關(guān)系。

2．《細則》內(nèi)容不夠全面。首先，對室內(nèi)公共場所的界定不合理。根據(jù)《公共場所衛(wèi)生管理條例》，公共場所包括7個大類，28個小類。對“室內(nèi)公共場所”定義比較老，沿用了1987年4月提出的七大類概念，其中的“車馬店”目前已經(jīng)沒有了，而室內(nèi)工作場所，如辦公室、寫字樓等卻并不在禁煙范圍之內(nèi)。20多年了，公共場所的范圍也應與時俱進。其次，對執(zhí)法主體界定不清?！都殑t》強調(diào)了公共場所管理者的責任。管理者固然有責任，但他們沒有執(zhí)法權(quán)，那么誰來擔當這個責任?真正控煙最后還得靠行政部門，但是《細則》沒有明確執(zhí)法單位，只是籠統(tǒng)地提到了衛(wèi)生行政部門，正如國家控煙辦公室主任楊功煥認為，衛(wèi)生行政部門顯然并不具備很好的執(zhí)行力。［2］第三，缺乏具體懲罰實施細則?！都殑t》并沒有任何有關(guān)禁煙內(nèi)容的追責和懲戒條文，缺少具體的懲罰細則，使得“禁煙”成了“無力的枷鎖”。

1.2.3 隨訪 在患者手術(shù)后第1次月經(jīng)來潮且干凈后1～2 d，醫(yī)師對其采取治療性通液術(shù)處理，在手術(shù)后需要避孕至少3個月，3個月后需要前往門診進行指導受孕，采取電話隨訪的方式進行隨訪。

(二)對執(zhí)行機構(gòu)的研究分析

要達到政策預期的目標，必須通過對政策的執(zhí)行來實現(xiàn)，而執(zhí)行政策則離不開政策執(zhí)行機構(gòu)?？梢哉f，政策執(zhí)行機構(gòu)是把公共政策從理想變成現(xiàn)實的中介和橋梁，沒有政策執(zhí)行，公共政策僅僅是一紙空文。所以說，政策執(zhí)行機構(gòu)及其執(zhí)行人員的整體狀況是關(guān)系公共政策能否被成功執(zhí)行的重要因素。

1．控煙政策缺乏明確的執(zhí)行機構(gòu)?！都殑t》沒有明確界定執(zhí)行主體，以至于不同的地區(qū)在執(zhí)行《細則》過程中，執(zhí)行主體呈現(xiàn)多元化的態(tài)勢，比如，在廣州由衛(wèi)生部門牽頭，牽涉到衛(wèi)生、工商、教育等15個部門，多龍治水，不僅有成本問題，更有效率問題。在上海，教育行政部門負責學校;文化綜合執(zhí)法部門負責文化、體育、娛樂場所以及旅館;交通行政執(zhí)法機構(gòu)負責交通工具以及有關(guān)公共場所;食品藥品監(jiān)督管理部門負責餐飲場所;公安部門負責網(wǎng)吧等上網(wǎng)服務場所;房屋行政部門負責物業(yè)管理區(qū)域內(nèi)公共電梯;衛(wèi)生行政部門負責醫(yī)療機構(gòu)以及其他公共場所。由于缺乏一個權(quán)威性的執(zhí)行機構(gòu)，各個機構(gòu)在執(zhí)行過程中會因溝通、協(xié)調(diào)、自身能力等因素致使政策效果難以保證。

2．執(zhí)行主體執(zhí)行難。由于執(zhí)行主體不明確，同時執(zhí)行主體權(quán)力有限，面臨執(zhí)行難以到位的困境。根據(jù)政策要求，公共場所的經(jīng)營者、管理者、控煙勸導員有責任，但沒有執(zhí)法的權(quán)力，無法對違反規(guī)定者進行有效的責罰;執(zhí)行人員數(shù)量少，而吸煙人數(shù)較多，難以有效地制止違反規(guī)定者;況且，由于對監(jiān)督責任、取證證明等缺乏具體明確的規(guī)定，對公共場所吸煙的監(jiān)控和取證困難，導致執(zhí)行面臨困難。

(三)目標群體的研究分析

目標群體就是受到公共政策最直接影響的對象，從一定意義上來講，公共政策最終目的就是讓目標團體按照政策的要求采取相應的行動，或者說公共政策是用來規(guī)范目標群體的行為，協(xié)調(diào)目標群體的各種關(guān)系，要求目標群體作為或不作為。因此，目標群體對公共政策的態(tài)度和行動將會影響到公共政策的有效執(zhí)行，進而影響到整個公共政策能否成功的實現(xiàn)目標，收到預期效果。

1．我國煙民基數(shù)大。我國是世界上最大的煙草生產(chǎn)消費國，目前全國有3．56億煙民，占世界煙民總數(shù)的1/3，其中遭受二手煙危害的人群高達7．38億。

2．煙民對吸煙危害認識不到位。我國每年有100萬人死于與煙草相關(guān)的疾病，超過了艾滋病、交通事故以及自殺死亡人數(shù)的總和。如果不加控制，到2030年這一人數(shù)將超過200萬，到2050年將超過300萬人。各種調(diào)查表明，在日常生活中，人們獲得吸煙有害健康的信息比較匱乏，對吸煙有害健康的認識還不足，3/4以上的中國人不能全面了解吸煙對健康的危害，2/3以上的中國人不了解二手煙的危害。［3］。由于吸煙危害比較隱蔽，對人致病的過程比較緩慢，對其危害的嚴重性認識不足;還有些煙民認為吸煙是公民個人的權(quán)利，主要靠吸煙者的自覺，國家無權(quán)干涉等都會導致煙民對控煙政策的不配合，使《細則》的執(zhí)行效果不如意。

3．傳統(tǒng)的煙文化的影響。在我國煙草使用已經(jīng)有400多年的歷史，吸煙、敬煙既是成人的普遍認同行為，也是重要的社交手段。煙草不僅成為個人和家庭日常消費、接人待物的必需品，而且還是公務接待、公款消費的主要內(nèi)容之一。而煙草作為社交手段與溝通媒介，沒有什么能夠替代“煙是介紹信”的獨特功用和“煙酒(或煙茶)不分家”那樣充足的“親合力”，甚至將煙草作為“禮品”饋贈、送人，以煙草的價格衡量或體現(xiàn)吸煙者的身份、地位、貧富和尊卑等等。所有這些，均表明了煙草作為現(xiàn)實生活中的感情紐帶和社交觸媒的現(xiàn)實基礎(chǔ)與必然屬性。煙草成為世俗文化的一部分，有時人們很難抵抗煙草的誘惑力。

(四)政策執(zhí)行機制研究

1．控煙政策信息傳播機制不健全。一方面對《細則》的執(zhí)行，政府沒有充分利用現(xiàn)代信息傳播工具進行宣傳，致使許多公民特別是煙民不知道此政策的存在，其結(jié)果是不會自覺遵守政策的要求。另一方面政府對煙草的危害宣傳力度不夠，措施不得力，沒有使煙民充分認識到吸煙的危害性。

2．公民參與機制不健全。公民作為政策執(zhí)行主體之一，其參與程度和廣度對政策效果的實現(xiàn)至關(guān)重要，但是控煙政策沒有具體規(guī)定公民參與的方法、途徑，或?qū)駞⑴c的權(quán)力與義務沒有明確的規(guī)定，公民參與度較差，影響了政策效果的實現(xiàn)。

三、解決控煙政策執(zhí)行困境的出路

(一)制定全國性的法律，依法控煙

發(fā)達國家政府推動公共場所禁煙最主要的舉措就是通過立法為其提供制度上的強大支持，如意大利的《嚴禁吸煙法》、加拿大的《禁煙法》等，完善控煙法律制度的根本目的是通過明確責任主體、明確控煙范圍，為控煙提供切實有效的法律保障。［4］因此，我國必須加快控煙禁煙的立法進程，制定國家層面上的法律，建議制定《公共場所禁煙法》，此法應包括:明確界定公共場所的范圍，不僅僅包括室內(nèi)公共場所，而且應該擴大到室外公共場所，明確禁止在公共場所吸煙，違者視情節(jié)輕重給予經(jīng)濟處罰、行政拘留等懲罰;明確執(zhí)法主體，賦予明確的權(quán)限，規(guī)定具體的執(zhí)法程序;確保所有的酒店、餐廳等公共消費場所必須懸掛“公共場所吸煙違反公共道德”標志，明確管理者、經(jīng)營者的責任、義務等;在電視、報紙、互聯(lián)網(wǎng)等媒體中禁止各種形式的煙草廣告、促銷、贊助活動等。

(二)建立健全執(zhí)法隊伍，完善執(zhí)行程序

目前各地控煙政策的執(zhí)行難以取得明顯效果，主要是違法吸煙行為的隨機性和多發(fā)性，執(zhí)法成本太高而失去執(zhí)法的動力，制定出來的控煙法律在日常生活中沒有得到實際執(zhí)行。從目前各地的規(guī)定看，執(zhí)法主體雜而亂，缺乏嚴肅性。從各國的實踐看，將監(jiān)督執(zhí)法的職責一般賦予衛(wèi)生行政部門或公安部門。執(zhí)法需要明確執(zhí)法機構(gòu)及其職責權(quán)限和執(zhí)法程序。通過立法確定執(zhí)法主體，建議將執(zhí)法的權(quán)限賦予衛(wèi)生行政部門，授予其合法權(quán)力，統(tǒng)一執(zhí)法主體，避免多頭執(zhí)法、多頭管理而造成責任不明確，都不管或重復執(zhí)法。同時還要明確規(guī)定執(zhí)法程序，在執(zhí)法時表明身份，制作合法的處罰決定書，并寫明被處罰人的申訴權(quán)利期限。處罰程序的規(guī)定要和《行政處罰法》、《行政復議法》以及《行政訴訟法》相銜接，保障被處罰人的合法權(quán)益，也防止執(zhí)法人員濫用執(zhí)法權(quán)力。對嚴重妨礙執(zhí)法的行為還要按照刑法規(guī)定，追究刑事責任。［5］

(三)轉(zhuǎn)變煙民觀念，提高對煙草危害的認識

政策能否達到目的，不僅取決于執(zhí)行者的有效執(zhí)行，還需要目標群體的配合。目標群體對政策的認識、理解越正確，就越可能接受和按政策要求辦事。因此必須加強對吸煙危害健康的宣傳，定期公布吸煙致病信息和數(shù)據(jù);另外，還要改變現(xiàn)有煙盒上的說明、圖示?？茖W研究表明:在煙盒上印制警示性圖片是控制煙草流行的最有效的手段之一，其宣傳效果勝過傳統(tǒng)的宣傳形式，能更直接地警示煙草消費者，同時暴露煙草、煙霧給健康帶來的嚴重威脅。［6］比如，同樣一種煙，在國內(nèi)銷售時，只在包裝側(cè)面有一行小字“吸煙有害健康”，而在臺灣，每一個煙盒上都赫然印著吸煙引起肺部、咽喉癌變的丑陋圖片。還有一種煙盒圖片，印著孕婦的大肚子，忠告煙民，吸煙會傷害下一代;更有甚者，在煙盒上還印有“吸煙會導致陽痿”的忠告。和大陸只在側(cè)面寫了一行毫不起眼的“吸煙有害健康”的做法不同，臺灣煙盒上的圖片和警示語不但面積超過一半，而且色彩濃厚，讓人過目不忘。［7］增強人們對吸煙有害健康的正確認識，從而逐步自發(fā)地改變吸煙的習慣。

(四)健全政策執(zhí)行機制，優(yōu)化執(zhí)行環(huán)境

1．注重政策宣傳，建立有效的信息傳播機制。宣傳本身就是政策執(zhí)行中的一個重要環(huán)節(jié)，要有效地貫徹控煙政策執(zhí)行，必須通過多種形式的宣傳?？責熣叩男麄鳎瑢τ诿癖娏私夥烧邇?nèi)容、遵守法律也至關(guān)重要。在機場、碼頭、車站、公共交通工具、禁煙場所及各種公共媒體中，廣泛宣傳控煙法律政策，使民眾充分了解控煙法律政策，更好地遵守相關(guān)法律，可以有效提高法律執(zhí)行的效果。

2．注重信息反饋，建立有效的公民參與機制。建立健全信息反饋機制，暢通信息反饋渠道，使信息反饋經(jīng)?；⒅贫然?，確保信息溝通的廣度、深度和真實度。通過政策反饋信息的收集，以保證政策正確執(zhí)行，以提高政策的執(zhí)行效果。

公民參與機制主要表現(xiàn)在參與政策執(zhí)行計劃、監(jiān)督和評估等方面。第一，公民參與政策執(zhí)行計劃。在控煙政策實施過程中，鼓勵公民參與其中有利于公民了解政策的內(nèi)容，提高認識，自覺加入到戒煙隊伍中去。第二，公民參與執(zhí)行監(jiān)督。賦予公民以切實的監(jiān)督權(quán)力，提高公民的知情度，發(fā)揮公民的監(jiān)督作用。第三，公民參與執(zhí)行評估。主要體現(xiàn)在公民直接或間接參與控煙政策執(zhí)行結(jié)果的考核以及執(zhí)行人員的業(yè)績評價，為控煙政策執(zhí)行情況的考核評估提供最真實的原始資料。

［1］金線網(wǎng)［EB/OL］．http://money．163．com/11/ 0501/07/72UVO5HO00253B0H_5．htm l．

［2］中國新聞網(wǎng)［EB/OL］．http://www．china news．com．cn/env/2011－05/04/content_22488795．htm．

［3］楊功煥，胡鞍鋼．控煙與中國未來——中外專家中國煙草使用與煙草控制聯(lián)合評估報告［M］．北京:經(jīng)濟日報出版社，2011．

［4］章彤．我國公共場所禁煙的公共政策分析［J］．中國市場，2011，(35)．

［5］彭艷崇，中國控煙法律政策失效原因及對策［J］．國家行政學院學報，2011，(3)．

［6］國家控煙辦公室．2009中國控煙報告［R］．2009．

［7］中國新聞網(wǎng)［EB/OL］．http://www．chinanews．com/jk/2011/05－04/3013916．shtml．

(責任編輯 王紅麗)

The Predicament and Resolutions of the Execution of Smoking－Control Policies——Analysis on the Basis of Smith＇s Executive Mode

ZHAO Jing－guo
(School of Management，Taishan University，Taian，Shandong，271021)

Since the enforcement of the Implementation Rules on Regulations on Public Places Sanitation Administration on May 1，2011，smoking has been forbidden in the indoor public places．But the effects fail to meet the policy－makers＇expetations．In this paper，the author analyses the predicament and resolutions of the execution of smoking－control policies on the basis of Smith＇s Executive Mode．The author holds thata national－level law is amust．Then，the clarifying of the executive subjects and the changing of citizen＇s conception and the promoting of policy executive enviornment are equally important．

Smoking－control plicies in indoor public places;The execution of policies;Smith＇s Executive Mode

C93

A

1672－2590(2012)02－0098－04

2012－02－16

趙京國(1970－)，男，山東新泰人，泰山學院管理學院講師，管理學碩士。