鞠茂森，王金霞，魏 征，卞戈亞

（1.中國(guó)農(nóng)業(yè)節(jié)水和農(nóng)村供水技術(shù)協(xié)會(huì)，100053，北京；2.中國(guó)科學(xué)院地理科學(xué)與資源研究所農(nóng)業(yè)政策研究中心，100101，北京；3.中國(guó)水利水電科學(xué)研究院，100044，北京）

作為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的重要支撐點(diǎn)，灌區(qū)如何加強(qiáng)需水管理，是值得認(rèn)真研究和探索的重要課題。新中國(guó)成立以來(lái)，我國(guó)農(nóng)田有效灌溉面積從1949年的 2.39億畝（1 593萬(wàn) hm2）提高到2009年的 8.89億畝 （5 927萬(wàn) hm2），在促進(jìn)我國(guó)糧食生產(chǎn)能力提高方面發(fā)揮了不可忽視的作用。為了進(jìn)一步提高糧食生產(chǎn)能力，我國(guó)通過(guò)了《全國(guó)新增1 000億斤糧食生產(chǎn)能力規(guī)劃（2009—2020）》。能否實(shí)現(xiàn)這一規(guī)劃，一個(gè)關(guān)鍵的制約因素是灌溉水是否足以保障農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的增長(zhǎng)和可持續(xù)發(fā)展。面對(duì)日益嚴(yán)峻的水資源短缺形勢(shì)，如何通過(guò)有效實(shí)施需水管理來(lái)緩解灌溉用水矛盾就成為一項(xiàng)十分緊迫的任務(wù)。本文從需水管理的基本要求出發(fā)，結(jié)合我國(guó)灌區(qū)用水管理的實(shí)際，就灌區(qū)需水管理的內(nèi)涵、理論框架及面臨的挑戰(zhàn)等進(jìn)行了初步的分析，并提出了相關(guān)的政策建議。

一、灌區(qū)需水管理的內(nèi)涵

需水管理源于需求側(cè)管理（DemandSide-Management，DSM），而需求側(cè)管理最早應(yīng)用于電力能源領(lǐng)域。20世紀(jì)80年代，美國(guó)電力部門為了滿足電力供應(yīng)實(shí)際需求，應(yīng)用和發(fā)展了最低成本和整合資源規(guī)劃，最低成本和整合資源規(guī)劃這項(xiàng)技術(shù)能夠緩解供需矛盾，遏制能源需求的過(guò)快增長(zhǎng)。其后，該項(xiàng)技術(shù)原理逐步引入到其他基礎(chǔ)資源，如水資源、污水以及天然氣。而資源保護(hù)和需求管理是最低成本和整合資源規(guī)劃的核心內(nèi)容。

需水管理也是伴隨人們對(duì)水資源經(jīng)濟(jì)價(jià)值的認(rèn)識(shí)不斷提升和水資源短缺危機(jī)加劇而產(chǎn)生的一種新的管理模式。長(zhǎng)期以來(lái)，水資源管理的重心在于對(duì)水資源供給的管理，依靠擴(kuò)大供水規(guī)模滿足日益增長(zhǎng)的用水需求。隨著社會(huì)的不斷進(jìn)步、生產(chǎn)力的不斷發(fā)展和人民生活水準(zhǔn)的不斷提高，人們對(duì)水資源在質(zhì)和量?jī)煞矫娴男枨笤絹?lái)越高，而自然界所能提供的水資源量卻是有限的，所以需求與供給間的矛盾必然存在，且會(huì)有增無(wú)減。為解決日益嚴(yán)峻的水資源供需矛盾，人們又從水資源供給的反方向——需求方面尋求解決途徑，即通過(guò)所謂的水資源需求管理，來(lái)合理抑制用水需求的增長(zhǎng)，達(dá)到緩解水資源供需矛盾的目的。

作為水資源管理領(lǐng)域中的新興產(chǎn)物，目前并沒有確切界定需水管理的內(nèi)涵，不同學(xué)者從不同的角度對(duì)此作了闡述?？傮w來(lái)看，水資源需求管理的內(nèi)涵可以總結(jié)為單一論和綜合論兩類代表性觀點(diǎn)。

單一論觀點(diǎn)的特征是側(cè)重于對(duì)水資源需求面 （或用水戶的層面）加強(qiáng)管理，強(qiáng)調(diào)運(yùn)用多種手段、多種技術(shù)對(duì)影響水資源需求的各個(gè)方面進(jìn)行管理。比較典型的定義有：水資源需求管理是指一系列旨在使用盡可能少的水資源量，得到盡可能大的收益的活動(dòng)。從更廣泛的意義上來(lái)說(shuō)，水資源的需求管理就是為了減少對(duì)水資源的需求，提高水資源的使用效率，避免水資源惡化而進(jìn)行的一系列活動(dòng)?！吨袊?guó)資源科學(xué)百科全書·水資源學(xué)》對(duì)需水管理的定義就是遵循了單一論的觀點(diǎn)，指出需水管理是為了防止發(fā)生或緩解水資源短缺，運(yùn)用法律、行政、經(jīng)濟(jì)、技術(shù)、教育的手段與措施，抑制需水增長(zhǎng)的管理行為。

國(guó)內(nèi)學(xué)者更多持有的是綜合論的觀點(diǎn)，即從水資源需求和供給兩方面來(lái)強(qiáng)調(diào)需水管理的內(nèi)涵。也就是在水資源供給約束條件下，把供給方和需求方各種形式的水資源作為一個(gè)整體進(jìn)行管理，使開源和節(jié)水融為一體，運(yùn)用市場(chǎng)機(jī)制和政府調(diào)控手段，通過(guò)優(yōu)化組合實(shí)現(xiàn)高效益低成本地利用和配置水資源。例如水利部劉寧認(rèn)為，完整的需求管理具有雙重涵義：一是約束內(nèi)涵，即通過(guò)綜合措施來(lái)約束不合理或是低效的用水需求，以遏制需水和排水量的過(guò)快增長(zhǎng)，實(shí)現(xiàn)水資源可持續(xù)利用；二是保障內(nèi)涵，即提高合理（特別是基本的）高效用水需求的保證率，以維護(hù)水資源的社會(huì)和經(jīng)濟(jì)屬性功能。

綜合以上觀點(diǎn)，我們認(rèn)為灌區(qū)需水管理就是灌區(qū)在一定水資源承載力的約束條件下，以實(shí)現(xiàn)灌區(qū)水資源、生態(tài)環(huán)境和經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展為目標(biāo)，綜合運(yùn)用制度、技術(shù)、經(jīng)濟(jì)、法律等有效措施，引導(dǎo)灌區(qū)供水者和用水戶優(yōu)化資源配置和供用水方式，規(guī)范供用水行為，提高供用水效率，改善和保護(hù)環(huán)境，實(shí)現(xiàn)最小成本水資源服務(wù)所進(jìn)行的系統(tǒng)性的供用水管理活動(dòng)。

二、灌區(qū)需水管理的理論框架

本文研究的灌區(qū)是指明確了灌溉管理單位、具有較完備灌溉水利設(shè)施的管理系統(tǒng)。而且是在假設(shè)灌區(qū)得到了一定供水的情況下，灌區(qū)如何管理好這些可供應(yīng)的水資源，協(xié)調(diào)灌區(qū)的供用水矛盾，實(shí)現(xiàn)灌區(qū)水資源利用的綜合效益最大化及社會(huì)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。根據(jù)設(shè)計(jì)灌溉面積的規(guī)模，我國(guó)的灌區(qū)分為大型、中型和小型三類。其中，大型灌區(qū)是指設(shè)計(jì)灌溉面積在30萬(wàn)畝（2萬(wàn)hm2）以上的灌區(qū)，中型灌區(qū)是指30萬(wàn)畝以下1萬(wàn)畝（667 hm2）以上的灌區(qū)，1 萬(wàn)畝以下的為小型灌區(qū)。我國(guó)現(xiàn)有大型灌區(qū)430多處，中型灌區(qū)5 200多處，小型灌區(qū)1000多萬(wàn)處。

歷史上，我國(guó)灌區(qū)以供應(yīng)地表水為主，所以一般灌區(qū)管理單位的主要職責(zé)是維護(hù)和運(yùn)行地表水灌溉系統(tǒng)的水利設(shè)施，并負(fù)責(zé)將灌區(qū)地表水資源分配給各個(gè)用水戶。但是，隨著灌區(qū)總需水量的增加和地表水供給的有限，越來(lái)越多的灌區(qū)通過(guò)開發(fā)地下水資源來(lái)滿足當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需要。考慮到地下水灌溉在灌區(qū)的重要作用以及需水管理的必要性，本研究不僅包括灌區(qū)的地表水資源管理，而且也包括了地下水資源管理。

根據(jù)灌區(qū)需水管理的內(nèi)涵，我們提出了如圖1所示的灌區(qū)需水管理的理論框架。該理論框架的流程表述如下：

1.判斷灌區(qū)的水安全態(tài)勢(shì)，選擇合適的水資源管理策略

灌區(qū)水資源管理策略的選擇主要取決于水資源的供求狀況及安全形勢(shì)的判斷。在水資源供給較為充分的情況下，供水服務(wù)的能力往往取決于用水者的需求狀況，管理思維的策略往往是根據(jù)需求的變化來(lái)調(diào)整供水的多少及供水能力的提升，也就是采用供水管理的策略。但是，從長(zhǎng)期來(lái)看，這種管理模型不具有可持續(xù)性。在來(lái)水有限、供水設(shè)施投資、運(yùn)營(yíng)和維修成本日益增加及各部門用水需求不斷增長(zhǎng)的情況下，需水總是會(huì)超過(guò)供給。在這種情況下，必須選擇需求響應(yīng)的管理策略，以協(xié)調(diào)水資源供需的矛盾，限制需水的無(wú)限制膨脹。對(duì)于需水響應(yīng)的管理策略或以供定需的管理策略，不僅要調(diào)整用水者的需水行為，而且也必須對(duì)供水者的供水行為進(jìn)行調(diào)整，他們之間行為的調(diào)整需要不斷溝通信息，實(shí)現(xiàn)相互作用。只有這樣，才能有效地實(shí)現(xiàn)水資源的需求管理。

2.調(diào)整供水者的供水行為，實(shí)施供水方的需水管理策略

成功的需水管理策略要求灌區(qū)供水機(jī)構(gòu)清楚地了解，他們的作用不僅是提供更多服務(wù)，更重要的是提供有效的服務(wù)成果，以滿足灌區(qū)的用水需求。因而這就要求灌區(qū)管理機(jī)構(gòu)與用水者建立密切的工作關(guān)系，徹底了解他們的特征、需要和期望，在可利用資源有限的情況下，做適當(dāng)?shù)墓┧袨榈恼{(diào)整與響應(yīng)。需水管理不是為了降低服務(wù)的范圍或標(biāo)準(zhǔn)，而是使對(duì)供水服務(wù)的需求與可利用的水資源相符合，以確保真正的水需求得到滿足和社會(huì)利益的最大化。另外，應(yīng)確保灌區(qū)的水資源在政府允許的服務(wù)范圍內(nèi)得到公平有效的分配。

圖1 灌區(qū)需水管理的理論框架

灌區(qū)在實(shí)施水需求管理中，供水者供水行為的調(diào)整可以主要從以下幾個(gè)方面開展：①加強(qiáng)對(duì)主干渠道水利設(shè)施的運(yùn)營(yíng)與維護(hù)，②實(shí)施總量控制和定額管理制度，③優(yōu)化水分配制度與政策，④完善供水組織與管理制度。通過(guò)這幾個(gè)方面的完善與改建，希望能夠提高灌區(qū)的輸水效率，提高灌區(qū)供水保證率及整個(gè)灌區(qū)的用水效益。

3.調(diào)整用水者的用水行為，實(shí)施需水方的需水管理策略

在對(duì)供水者的供水行為進(jìn)行調(diào)整的同時(shí)，更重要的是采用各種技術(shù)、政策、制度和經(jīng)濟(jì)等措施來(lái)改變用水者的用水行為，使得用水者的水需求行為與供水者的供水行為相協(xié)調(diào)，在供水能力一定的情況下，盡可能實(shí)現(xiàn)用水效益的最大化。

用水者的用水行為調(diào)整可以主要從以下幾個(gè)方面開展：①加強(qiáng)田間水利設(shè)施的運(yùn)營(yíng)與維護(hù)；②運(yùn)用經(jīng)濟(jì)激勵(lì)與誘導(dǎo)政策；③實(shí)現(xiàn)技術(shù)創(chuàng)新（例如節(jié)水技術(shù)、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術(shù)等），并強(qiáng)化技術(shù)的推廣工作，實(shí)現(xiàn)技術(shù)的盡快采用；④加強(qiáng)用水者的用水組織與管理制度。通過(guò)這些措施的實(shí)施，努力協(xié)助用水者改變用水方式和用水技術(shù)，并且優(yōu)化用水結(jié)構(gòu)，在供水一定的情況下實(shí)現(xiàn)用水利用綜合效益最大化。值得注意的是，用水者行為的發(fā)生是需要借助外部力量的，也就是需要中央、地方和灌區(qū)的各種政策和制度措施的出臺(tái)，在沒有一定的有效的制度政策環(huán)境下，用水者的用水行為很難得到有效調(diào)整，因而就難以通過(guò)減少對(duì)供水服務(wù)的潛在需要，并且改變需水的方式以減少對(duì)可利用水資源的潛在壓力。

4.監(jiān)測(cè)評(píng)估需水管理措施的效率和有效性，協(xié)調(diào)供水矛盾，實(shí)現(xiàn)灌區(qū)水資源利用效益最大化以及經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展

水需求管理是一個(gè)不斷演進(jìn)的過(guò)程，需要進(jìn)行及時(shí)監(jiān)測(cè)評(píng)估，以達(dá)到公平高效供水服務(wù)的目的。管理機(jī)構(gòu)不僅需要定期監(jiān)測(cè)需求管理措施的有效性，而且需要在必要時(shí)進(jìn)行微調(diào)，或者重新界定為了實(shí)現(xiàn)預(yù)期目標(biāo)而采取的措施。因而，為了保障水需求管理的有效實(shí)施和可持續(xù)發(fā)展，在科研機(jī)構(gòu)的協(xié)助下，政府部門和灌區(qū)管理機(jī)構(gòu)就有必要對(duì)需水管理措施的效率和有效性進(jìn)行跟蹤和監(jiān)測(cè)評(píng)估，不斷總結(jié)經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，以達(dá)到協(xié)調(diào)水資源供求矛盾、實(shí)現(xiàn)灌區(qū)水資源利用效益最大化以及經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展。

三、灌區(qū)實(shí)施需水管理面臨的主要挑戰(zhàn)

系統(tǒng)有效地實(shí)施灌區(qū)需水管理還面臨著眾多的挑戰(zhàn)，主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

①水利設(shè)施老化失修，量水設(shè)施不足，影響需水管理措施的實(shí)施。大部分灌區(qū)都是在 20世紀(jì)50—60年代修建的，老化失修較為嚴(yán)重，因而導(dǎo)致灌區(qū)運(yùn)行效率低下，難以滿足實(shí)施需水管理的要求。另外，不僅灌區(qū)的主干水利工程需要加大投資力度，田間水利設(shè)施老化失修更為嚴(yán)重。在灌溉投資嚴(yán)重不足的情況下，幾乎很少有灌溉系統(tǒng)具備從主干到末端渠系的量水設(shè)施。近年，盡管國(guó)家加大了灌溉設(shè)施的投資，但在資金有限的情況下，主要是用在了部分主干水利工程上的更新改造上。國(guó)家的投資對(duì)于急需開展更新改造和續(xù)建配套的所有灌區(qū)水利設(shè)施而言只是杯水車薪。

②部門間用水競(jìng)爭(zhēng)程度加劇，既要保障糧食安全及新增農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能力，又要實(shí)現(xiàn)用水在各部門之間的優(yōu)化配置，政策操作難度較大。在水資源供給有限的情況下，隨著工業(yè)和生活用水需求的增長(zhǎng)，農(nóng)業(yè)部門的用水需求往往在水資源分配中處于劣勢(shì)地位。過(guò)去的50多年，農(nóng)業(yè)部門用水所占的比例已經(jīng)從1949年的97%降低到了2007年的62%；農(nóng)業(yè)部門在水分配中的劣勢(shì)地位日益明顯。如何運(yùn)用需水管理的策略來(lái)滿足新增1 000 億斤（500 億 kg）糧食的目標(biāo)，是迫切需要認(rèn)真研討的問(wèn)題。

③灌區(qū)水管單位缺乏管理需水即節(jié)水的激勵(lì)機(jī)制。目前水管單位的經(jīng)營(yíng)效益目標(biāo)與農(nóng)業(yè)節(jié)水的目標(biāo)存在一定矛盾，調(diào)查發(fā)現(xiàn)，當(dāng)水費(fèi)成為水管單位最重要的甚至是 “唯一”的收入來(lái)源的時(shí)候，很難要求他們既提高經(jīng)營(yíng)管理效益，又提高農(nóng)業(yè)水資源利用效率。水管單位所關(guān)注的是收取總水費(fèi)，而不是可以節(jié)約的用水量。如果水費(fèi)太高，用水量減少太多，水管單位得到的總水費(fèi)實(shí)際上會(huì)比水費(fèi)上升之前的收益要低，而在沒有明確水權(quán)的情況下，灌區(qū)節(jié)約的水資源往往會(huì)被上級(jí)政府平調(diào)到其他地區(qū)或部門。因而水管單位缺乏節(jié)水的積極性。

④水權(quán)不明晰，水權(quán)制度建設(shè)緩慢?，F(xiàn)代水管理制度發(fā)展的一個(gè)核心內(nèi)容是建立水權(quán)制度。水利部盡管開展了一些水權(quán)制度建設(shè)的試點(diǎn)工作，但普遍存在如下一些問(wèn)題。首先，突出的問(wèn)題是初始取水權(quán)的分配不明確、不具體，用水者（主要是農(nóng)民）并沒有實(shí)質(zhì)上的水權(quán)，因而很難調(diào)動(dòng)用水戶節(jié)水的積極性。另外,灌區(qū)水管單位由于節(jié)水減少了水費(fèi)收入,因而節(jié)水的愿望也不迫切,導(dǎo)致了水行政主管部門積極性高而灌區(qū)水管單位和用水戶積極性低的問(wèn)題。所以，這樣的水權(quán)交易實(shí)際上是農(nóng)民被剝奪了部分用水權(quán)，通過(guò)行政手段將水資源從農(nóng)業(yè)向工業(yè)進(jìn)行的再分配。

⑤灌溉水價(jià)低，提高緩慢，用水者缺乏提高農(nóng)業(yè)用水效率的激勵(lì)機(jī)制，從而導(dǎo)致節(jié)水技術(shù)難以大面積推廣。我國(guó)的農(nóng)業(yè)水價(jià)偏低,主要是水價(jià)政策定價(jià)原則極不合理,水費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)背離經(jīng)濟(jì)規(guī)律。盡管農(nóng)業(yè)按供水成本收費(fèi),其成本不包括農(nóng)民投勞折資形成的固定資產(chǎn)折舊,使得現(xiàn)行水費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)不到供水成本的一半,造成水費(fèi)偏低。此外,水資源本身的價(jià)值沒有體現(xiàn)。水資源本身具有價(jià)值,此價(jià)值的產(chǎn)生是由水資源所有權(quán)所確定的,在水價(jià)確定時(shí),完全沒有考慮其存在,在某種程度上導(dǎo)致國(guó)家所有權(quán)的喪失,這些問(wèn)題的存在,導(dǎo)致市場(chǎng)調(diào)節(jié)機(jī)制失靈。

⑥社區(qū)用水管理改革缺乏持續(xù)有效的發(fā)展機(jī)制。隨著村集體管理能力的不斷減弱，農(nóng)田水利設(shè)施末級(jí)渠系的運(yùn)行和維護(hù)就基本上處于無(wú)人管理的狀態(tài)，從而使得末級(jí)渠系水利設(shè)施老化失修日益嚴(yán)重，農(nóng)業(yè)水資源利用效率難以提高。農(nóng)田水利的直接受益者是農(nóng)民，因而國(guó)家和地方政府希望農(nóng)民自己能將末級(jí)渠系維護(hù)運(yùn)行的職責(zé)承擔(dān)起來(lái)。這也是我國(guó)從20世紀(jì)90年代中后期以來(lái)大力推動(dòng)成立農(nóng)民用水戶協(xié)會(huì)的主要?jiǎng)右颉５?，調(diào)查發(fā)現(xiàn)，大部分用水戶協(xié)會(huì)都缺乏正常運(yùn)行和維護(hù)水利設(shè)施的資金，他們都面臨著難以持續(xù)發(fā)展的問(wèn)題。

四、加強(qiáng)灌區(qū)需水管理的政策建議

2011年中央 1號(hào)文件提出，到2020年，農(nóng)田灌溉水有效利用系數(shù)提高到0.55以上，“十二五”期間新增農(nóng)田有效灌溉面積4 000萬(wàn)畝（266.7萬(wàn)hm2）。為了建立和完善灌區(qū)水需求管理制度，實(shí)現(xiàn)人與自然和諧相處的可持續(xù)發(fā)展水利，針對(duì)改革中存在的一些問(wèn)題，我們提出四點(diǎn)建議：

①完善灌區(qū)水價(jià)體系和水價(jià)政策，需要做好以下幾方面的工作：明確建立和完善包括水資源費(fèi)、水利工程供水價(jià)格、城市供水價(jià)格、污水處理費(fèi)和再生水價(jià)格在內(nèi)的水價(jià)體系，提高各環(huán)節(jié)的水價(jià)收費(fèi)水平，實(shí)行靈活的浮動(dòng)水價(jià)，實(shí)施與水價(jià)不掛鉤的補(bǔ)貼政策，明確采用農(nóng)業(yè)節(jié)水技術(shù)享受的資金、技術(shù)等方面的扶持政策。

②建立和完善用水戶協(xié)會(huì)的管理機(jī)制，需要做好以下幾方面的工作：明確用水戶協(xié)會(huì)的管理權(quán)限和職責(zé)，建立用水戶協(xié)會(huì)管理者的節(jié)水激勵(lì)機(jī)制，規(guī)范用水戶協(xié)會(huì)的運(yùn)作管理，定期舉行用水戶協(xié)會(huì)管理成員和農(nóng)民代表的有關(guān)用水戶協(xié)會(huì)的運(yùn)作和水資源管理的培訓(xùn)，建立具有可操作性的末級(jí)渠系水利設(shè)施的投融資機(jī)制，增強(qiáng)末級(jí)水利設(shè)施的運(yùn)轉(zhuǎn)能力。

③建立健全以用水者為交易主體并在政府宏觀調(diào)控下的水權(quán)交易制度，需要做好以下幾方面的工作：明確灌區(qū)初始取水權(quán)分配，科學(xué)調(diào)度渠道（干渠、支渠、斗渠）需水流量，加大水管理執(zhí)法力度，構(gòu)建我國(guó)水權(quán)轉(zhuǎn)讓的法規(guī)和政策體系及對(duì)相關(guān)利益方的補(bǔ)償機(jī)制，提高水權(quán)交易的技術(shù)支撐能力，建立水資源技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系，完善灌區(qū)水資源循環(huán)的監(jiān)測(cè)信息體系。

④建立以公益效益為主兼顧經(jīng)營(yíng)效益的灌區(qū)水管單位，需要做好以下幾方面的工作：保證單位職工的工資和基本福利，提供穩(wěn)定的水利設(shè)施維護(hù)和修理資金，建立以節(jié)約用水和提高水費(fèi)收取率為目標(biāo)的激勵(lì)機(jī)制，實(shí)行基本工資和績(jī)效工資的浮動(dòng)工資制度，制定明確的獎(jiǎng)懲制度以及用水戶參與的灌區(qū)運(yùn)行績(jī)效評(píng)價(jià)監(jiān)督體系。

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