鎮(zhèn)江市直屬房產(chǎn)管理處紀(jì)檢委員 錢濟(jì)民

城市直管公房是指產(chǎn)權(quán)屬于國家所有，由房產(chǎn)行政主管部門負(fù)責(zé)經(jīng)營和管理的國有資產(chǎn)，是國家財(cái)產(chǎn)的重要組成部分。直管公房的房產(chǎn)資源管理、交易管理與日常維護(hù)，涉及國有資產(chǎn)與人民群眾的公共利益，關(guān)系重大。

一、管理現(xiàn)狀

直管公房曾是我國城市住房保障體系的重要組成部分，但隨著住房制度的改革以及城市的改造和建設(shè)，直管公房的數(shù)量逐年下降，而由于直管公房大多都是一些老舊或不成套的房屋，來源復(fù)雜，加之房屋建筑年代較早，結(jié)構(gòu)簡陋，配套設(shè)施不全，房屋破舊等原因，管理難度在不斷加大，管理成本隨物價(jià)的上漲和社會(huì)義務(wù)的增加而逐年節(jié)節(jié)攀升。

由于直管公房是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)物，以低租金福利制為基本特征，因此部分承租戶并不是自身居住或生產(chǎn)經(jīng)營的需要，而是悠閑的當(dāng)上“二房東”，利用直管公房的廉價(jià)租金，擅自將直管公房轉(zhuǎn)租他人使用，甚至有的承租人通過轉(zhuǎn)包經(jīng)營的方式，從中牟取高額利潤，亦或是等待拆遷補(bǔ)償，既使國有資產(chǎn)嚴(yán)重流失，又?jǐn)_亂了租賃市場的正常運(yùn)轉(zhuǎn)秩序。如果監(jiān)管稍有疏忽，也容易在管理部門產(chǎn)生腐敗等不正之風(fēng)。

長期處于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)管理模式下形成的對(duì)直管公房的管理模式和組織結(jié)構(gòu)，工作效率低下，管理成本居高不下，繼續(xù)沿襲原有的經(jīng)營管理模式已無法滿足新形勢下的需要。作為經(jīng)營性國有資產(chǎn)的直管公房運(yùn)作由于資產(chǎn)的特殊性和經(jīng)營管理的復(fù)雜性，我們必須根據(jù)行業(yè)特點(diǎn)，與時(shí)俱進(jìn)，創(chuàng)新思維，創(chuàng)新手段，不斷探索新路，在推進(jìn)直管公房市場化進(jìn)程的同時(shí)，運(yùn)用先進(jìn)的管理理念和技術(shù)手段，加快直管公房管理信息化建設(shè)步伐，全力推進(jìn)直管公房管理步入科學(xué)發(fā)展軌道。

二、建設(shè)目標(biāo)

按上述背景，結(jié)合鎮(zhèn)江市直管公房日常管理與監(jiān)管的工作實(shí)際，研究建設(shè)《鎮(zhèn)江市城市直管公有房屋動(dòng)態(tài)監(jiān)察管理系統(tǒng)》（以下簡稱“系統(tǒng)”），系統(tǒng)計(jì)劃圍繞以下構(gòu)建方向來建設(shè)：

1、通過系統(tǒng)建設(shè)，進(jìn)一步加強(qiáng)產(chǎn)業(yè)監(jiān)察力度。

進(jìn)一步加強(qiáng)直管公房的產(chǎn)業(yè)、產(chǎn)籍基礎(chǔ)管理開發(fā)，對(duì)直管公房的基數(shù)、質(zhì)量、租賃、租金管理、空置、維修保養(yǎng)等方面的情況進(jìn)行全面摸底，加強(qiáng)監(jiān)督檢查，確保直管公房管理科學(xué)，資產(chǎn)明晰，保值增值。

2、通過系統(tǒng)建設(shè)，進(jìn)一步完善承租人信用體系建設(shè)。

系統(tǒng)通過對(duì)承租人的登記管理，對(duì)承租人進(jìn)行信用考評(píng)，對(duì)于無理拖欠租金以及違法違規(guī)轉(zhuǎn)租轉(zhuǎn)讓直管公房等行為的，建立黑名單機(jī)制，確保國有資產(chǎn)不流失。

3、通過系統(tǒng)建設(shè)，進(jìn)一步提高公房管理效能。

系統(tǒng)通過產(chǎn)權(quán)單位登記、承租人登記等基礎(chǔ)管理，進(jìn)一步理順租賃關(guān)系，實(shí)現(xiàn)租賃合同、租金繳納、產(chǎn)業(yè)檢查、修繕等管理內(nèi)容與管理過程的信息化，從而實(shí)現(xiàn)直管公房管理無紙化，資源信息化，決策科學(xué)化，提高工作效能。

4、通過系統(tǒng)建設(shè)，進(jìn)一步提升公共服務(wù)效能。

直管公房承租人及使用對(duì)象是重要的公共服務(wù)對(duì)象，通過系統(tǒng)建設(shè)，進(jìn)一步加大以房屋質(zhì)量與安全使用為目的的產(chǎn)業(yè)檢查與巡查機(jī)制?？茖W(xué)制定與落實(shí)房屋修繕項(xiàng)目計(jì)劃，加強(qiáng)應(yīng)急維修響應(yīng)能力。通過信息化手段有效保障承租人合法利益與公共安全，推動(dòng)服務(wù)體質(zhì)，探索為民服務(wù)的新路子，全面提升“窗口”形象。

5、通過系統(tǒng)建設(shè)，促進(jìn)制度創(chuàng)新建設(shè)與制度執(zhí)行力度。

系統(tǒng)通過對(duì)數(shù)據(jù)的挖掘分析，根據(jù)直管公房的現(xiàn)實(shí)情況，要從根本上解決問題，逐步建立起諸如直管公房退出、經(jīng)營管理、處罰等長效的良性管理機(jī)制，避免直管公房拖欠租金、無限期租用、擅自轉(zhuǎn)租、房屋空置等待拆遷補(bǔ)償?shù)刃袨?，以便徹底消除直管公房管理上存在的種種弊端。

6、通過系統(tǒng)建設(shè)，加強(qiáng)對(duì)租金標(biāo)準(zhǔn)的監(jiān)管。

對(duì)符合條件的承租人，實(shí)行標(biāo)準(zhǔn)租金，并進(jìn)一步規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)租金減免程序。對(duì)騰空房的新租戶和新建房的租戶，其租金標(biāo)準(zhǔn)按照市場化要求一步到位，非住宅租金標(biāo)準(zhǔn)逐步市場化，以市場價(jià)為基準(zhǔn)，實(shí)行協(xié)議租金。對(duì)那些地段好的旺鋪，條件成熟的可實(shí)行公開拍租，通過競價(jià)來獲取租賃權(quán)逐步推行協(xié)議化租金。

7、通過系統(tǒng)建設(shè)，實(shí)行預(yù)警機(jī)制，加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)防范。

利用微機(jī)數(shù)據(jù)庫管理系統(tǒng)對(duì)直管公房產(chǎn)業(yè)資料與交易行為進(jìn)行動(dòng)態(tài)監(jiān)控與監(jiān)察，實(shí)現(xiàn)陽光操作，不斷規(guī)范出租人與承租人的行為，逐步實(shí)現(xiàn)直管公房產(chǎn)業(yè)管理的規(guī)范化、程序化、動(dòng)態(tài)化、系統(tǒng)化和常態(tài)化。

三、建設(shè)方法

本系統(tǒng)按照頂層設(shè)計(jì)與軟件工程學(xué)思想，科學(xué)安排項(xiàng)目總體方案與實(shí)施計(jì)劃，從技術(shù)、效益、時(shí)間與資金等各方面確保項(xiàng)目的可行性與可操作性。

1.“總體規(guī)劃，分步實(shí)施”確保項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)與時(shí)間可行。

根據(jù)紀(jì)委、監(jiān)察部門關(guān)于在城市“公房管理+權(quán)力節(jié)點(diǎn)監(jiān)控”信息化建設(shè)中加強(qiáng)制度創(chuàng)新和執(zhí)行的具體要求，結(jié)合我市直管公房的實(shí)際情況與應(yīng)用現(xiàn)狀，總體規(guī)劃制訂切實(shí)可行的技術(shù)方案與實(shí)施方案，穩(wěn)步推進(jìn)系統(tǒng)的建設(shè)，同時(shí)合理有效使用資金，使系統(tǒng)建設(shè)有序進(jìn)行，分階段建設(shè)，按步驟實(shí)施，階段見效并持續(xù)改進(jìn)，以保證項(xiàng)目建設(shè)科學(xué)、穩(wěn)妥、可控實(shí)施。（見圖1）

2.采用頂層設(shè)計(jì)思想，確保項(xiàng)目方案與技術(shù)可行。

系統(tǒng)運(yùn)用“頂層設(shè)計(jì)”思想與系統(tǒng)論的方法，審慎選擇成熟、先進(jìn)的應(yīng)用技術(shù)與開發(fā)技術(shù)，圍繞應(yīng)用中心、數(shù)據(jù)中心與支撐中心三大系統(tǒng)構(gòu)成部分，通過應(yīng)用規(guī)劃建立應(yīng)用中心，通過資源規(guī)劃建立數(shù)據(jù)中心，通過環(huán)境規(guī)劃建立支撐中心，對(duì)系統(tǒng)功能子系統(tǒng)與功能體系、系統(tǒng)資源構(gòu)成與數(shù)據(jù)分布、系統(tǒng)網(wǎng)絡(luò)軟硬件支撐環(huán)境進(jìn)行整體描述。保證方案的科學(xué)性與可操作性。（見圖2）

3.“一個(gè)平臺(tái)，多重支撐”全面提高系統(tǒng)綜合效益。

系統(tǒng)通過開放式設(shè)計(jì)，從建設(shè)效能最大化方面考慮，在一個(gè)系統(tǒng)結(jié)構(gòu)內(nèi)，同時(shí)容納部門綜合管理要求、承租人公共服務(wù)要求、紀(jì)檢監(jiān)察部門領(lǐng)域監(jiān)察要求，為城市公有房屋業(yè)務(wù)各種應(yīng)用目標(biāo)提供有力技術(shù)支撐，全面提高系統(tǒng)建設(shè)的管理效能、監(jiān)察效能與社會(huì)效能。（見圖3）

四、應(yīng)用模型及應(yīng)用規(guī)劃

圖1

圖2

圖3

根據(jù)系統(tǒng)建設(shè)目標(biāo)要求與業(yè)務(wù)分析，通過科學(xué)規(guī)劃安排，系統(tǒng)計(jì)劃采用包括“多部門集合應(yīng)用、全過程動(dòng)態(tài)管理、全方位動(dòng)態(tài)監(jiān)察”三種應(yīng)用模型，作為系統(tǒng)設(shè)計(jì)、開發(fā)與實(shí)施的工作支撐，實(shí)現(xiàn)公房整體信息化管理。相關(guān)應(yīng)用模型描述如下：

多部門集合應(yīng)用：系統(tǒng)通過有效的業(yè)務(wù)歸納與抽象，建立統(tǒng)一應(yīng)用模型，兼容全市城市直管公房管理部門的基礎(chǔ)產(chǎn)權(quán)登記、交易管理與修繕管理。通過計(jì)算機(jī)技術(shù)手段，最大程度實(shí)現(xiàn)政府產(chǎn)權(quán)資源的有效整合與業(yè)務(wù)的規(guī)范化標(biāo)準(zhǔn)化，為實(shí)現(xiàn)全市直管公房業(yè)務(wù)統(tǒng)一監(jiān)管奠定工作基礎(chǔ)。（見圖4）

全過程動(dòng)態(tài)管理：系統(tǒng)根據(jù)目前房產(chǎn)科、租賃科、維修中心、工程科與財(cái)務(wù)科等相關(guān)業(yè)務(wù)管理要求，設(shè)計(jì)產(chǎn)業(yè)管理、交易管理、修繕管理與使用管理等應(yīng)用模塊與子系統(tǒng)，建立產(chǎn)權(quán)檔案、交易檔案、修繕檔案數(shù)據(jù)庫，實(shí)現(xiàn)直管公房管理業(yè)務(wù)相關(guān)管理對(duì)象、管理要素的一體化計(jì)算機(jī)信息化管理，并通過短信平臺(tái)等技術(shù)裝置，建立承租人、維修中心、工程隊(duì)、管理部門等信息自動(dòng)互動(dòng)管道。（見圖5）

全方位動(dòng)態(tài)監(jiān)察：系統(tǒng)通過設(shè)計(jì)全方位的系統(tǒng)監(jiān)察、預(yù)警功能手段，支持包括市住建局紀(jì)檢、業(yè)務(wù)管理領(lǐng)導(dǎo)強(qiáng)勢介入，實(shí)現(xiàn)對(duì)全市城市直管公有房屋的公共管理行為進(jìn)行動(dòng)態(tài)監(jiān)察。實(shí)現(xiàn)包括并聯(lián)式監(jiān)察、檔案式監(jiān)察、數(shù)字式監(jiān)察等監(jiān)察角度在內(nèi)的綜合監(jiān)察功能體系。

1、抽取系統(tǒng)監(jiān)察要素，包括產(chǎn)權(quán)單元、承租人、修繕項(xiàng)目三種管理對(duì)象，及危舊房產(chǎn)、不良承租行為等多種管理要素，利用綜合查詢、跟蹤預(yù)警與統(tǒng)計(jì)匯總等技術(shù)手段，實(shí)現(xiàn)信息串接與并聯(lián)式監(jiān)察。

2、以全市產(chǎn)權(quán)單元為監(jiān)察視角，綜合產(chǎn)權(quán)基礎(chǔ)信息、租賃合同檔案、租金繳納信息、產(chǎn)業(yè)巡查信息、修繕信息與不良行為信息等圖文資料，形成目錄式的產(chǎn)權(quán)全生命周期電子檔案，實(shí)現(xiàn)綜合歸檔與檔案式監(jiān)察。

圖4

圖5

3、綜合GIS電子地圖等技術(shù)手段，通過實(shí)體坐標(biāo)標(biāo)識(shí)，形成全市產(chǎn)權(quán)單元分布空間數(shù)據(jù)庫，通過電子地圖查看產(chǎn)權(quán)單元地理位置與相關(guān)動(dòng)態(tài)信息，一目了然的掌握全市公有房屋的基礎(chǔ)信息與使用信息。實(shí)現(xiàn)數(shù)字式監(jiān)察。（見圖6）

圖6

應(yīng)用功能系統(tǒng)在邏輯上分為兩層，即基礎(chǔ)業(yè)務(wù)支撐層與信息資源服務(wù)層，其中，基礎(chǔ)業(yè)務(wù)支撐層主要實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)業(yè)務(wù)管理，并產(chǎn)生基礎(chǔ)業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)，形成公房靜態(tài)與動(dòng)態(tài)檔案；信息資源服務(wù)層主要實(shí)現(xiàn)業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)的綜合利用，包括綜合查詢、跟蹤預(yù)警與政務(wù)公開等功能，系統(tǒng)功能架構(gòu)圖如下：（見圖7）

系統(tǒng)的建設(shè)可包括產(chǎn)權(quán)管理、租賃管理、租金管理、修繕管理、使用巡查、承租人信用管理、動(dòng)態(tài)監(jiān)察、公共服務(wù)管理等功能子系統(tǒng)。

五、資源規(guī)劃

1、數(shù)據(jù)框架

為了實(shí)現(xiàn)對(duì)系統(tǒng)平臺(tái)應(yīng)用規(guī)劃的支持，需構(gòu)建相應(yīng)的數(shù)據(jù)資源中心。考慮到降低平臺(tái)各應(yīng)用系統(tǒng)間的耦合性，平臺(tái)采用聯(lián)邦數(shù)據(jù)庫多級(jí)分布體系。構(gòu)建一個(gè)物理上獨(dú)立的資源中心（聯(lián)邦主體庫）來滿足平臺(tái)信息資源服務(wù)層應(yīng)用的需求，各管理處基礎(chǔ)業(yè)務(wù)管理系統(tǒng)層的各業(yè)務(wù)系統(tǒng)根據(jù)本身的業(yè)務(wù)需求構(gòu)建獨(dú)立的業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)庫（聯(lián)邦成員庫）。資源中心的數(shù)據(jù)主體上通過“資源整合層”取自于各業(yè)務(wù)系統(tǒng)數(shù)據(jù)庫，因此各業(yè)務(wù)系統(tǒng)數(shù)據(jù)庫構(gòu)建時(shí)除了滿足本身業(yè)務(wù)管理需要外還需滿足資源中心的數(shù)據(jù)要求。

2、主題庫規(guī)劃

構(gòu)建統(tǒng)一的數(shù)據(jù)資源中心是平臺(tái)資源規(guī)劃的核心。以頂層設(shè)計(jì)方法，圍繞綜合監(jiān)管數(shù)據(jù)需求、政務(wù)公開數(shù)據(jù)需求、資源共享數(shù)據(jù)需求三個(gè)方面，規(guī)劃如下主題庫內(nèi)容：

⑴產(chǎn)權(quán)單元主題庫：包括靜態(tài)信息與動(dòng)態(tài)信息兩部分，靜態(tài)信息記錄產(chǎn)權(quán)單元權(quán)屬類型、地址（門牌號(hào)）、套型、面積、年限、租金標(biāo)準(zhǔn)等信息。動(dòng)態(tài)信息記錄產(chǎn)權(quán)單元租賃合同與合同履約信息、修繕項(xiàng)目與小修信息、房屋巡查日志信息等。該庫包括文字信息與圖片信息。

⑵產(chǎn)權(quán)單元空間庫（分庫）：記錄產(chǎn)權(quán)單元空間地理坐標(biāo)信息。

⑶修繕工程庫（分庫）：記錄修繕工程立項(xiàng)信息、承建單位信息與工程執(zhí)行情況信息等。

圖7

⑷承租人主題庫：記錄承租人基本動(dòng)態(tài)信息，包括姓名、年齡、身份證號(hào)碼、從業(yè)類型、企業(yè)營業(yè)執(zhí)照（單位）、組織機(jī)構(gòu)代碼（單位）、承租合同信息。

⑸承租人信用庫（分庫）：記錄承租人信用行為信息、信用評(píng)價(jià)信息等。

⑹用戶主題庫：記錄管理用戶、承租人用戶與監(jiān)察用戶信息等。

六、環(huán)境規(guī)劃

1、支撐框架

根據(jù)《國家電子政務(wù)總體框架》，結(jié)合監(jiān)察管理系統(tǒng)建設(shè)實(shí)際，《鎮(zhèn)江市城市直管公有房屋動(dòng)態(tài)監(jiān)察管理系統(tǒng)》建設(shè)采用“五橫兩縱”的總體框架結(jié)構(gòu)，系統(tǒng)支撐框架圖如下：（見圖8）

表現(xiàn)層：為系統(tǒng)構(gòu)建服務(wù)于承租人與社會(huì)公眾的外網(wǎng)應(yīng)用門戶，以及為各工作管理與監(jiān)管者服務(wù)的內(nèi)網(wǎng)應(yīng)用門戶，實(shí)現(xiàn)單點(diǎn)登陸。

應(yīng)用層：包括產(chǎn)業(yè)管理、交易管理、修繕管理、使用管理、政令暢通、綜合監(jiān)管等子系統(tǒng)。

支撐層：提供了平臺(tái)公共的運(yùn)行環(huán)境和機(jī)制，作為基礎(chǔ)應(yīng)用支撐，主要包括：PAD/PDA現(xiàn)場管理裝備、GIS電子地圖、第三方短信通知平臺(tái)與PDF文檔管理平臺(tái)等。

數(shù)據(jù)層：匯聚形成全市公房產(chǎn)權(quán)單位數(shù)據(jù)庫、承租人數(shù)據(jù)庫、交易行為數(shù)據(jù)庫等，為管理系統(tǒng)建設(shè)提供基礎(chǔ)數(shù)據(jù)支撐。

基礎(chǔ)層：根據(jù)動(dòng)態(tài)監(jiān)察管理系統(tǒng)建設(shè)管理和運(yùn)營維護(hù)需要，部署相應(yīng)網(wǎng)絡(luò)和基礎(chǔ)軟硬件設(shè)施以支撐整個(gè)平臺(tái)運(yùn)行。

圖8

圖9

標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范體系：是系統(tǒng)建設(shè)的基礎(chǔ)性工作，制定業(yè)務(wù)資源主題庫信息分類、采集、存儲(chǔ)、處理、交換和服務(wù)等一系列標(biāo)準(zhǔn)與規(guī)范，建立完善的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范體系，為系統(tǒng)建設(shè)的規(guī)劃、設(shè)計(jì)、實(shí)施和運(yùn)營提供依據(jù)。

安全保障體系：是系統(tǒng)建設(shè)的重要保障，結(jié)合基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，配置安全設(shè)施，制定安全規(guī)章和策略，健全安全管理機(jī)制，逐步形成信息安全體系，推動(dòng)綜合管理體系建設(shè)，為系統(tǒng)建設(shè)管理工作健康、持續(xù)推進(jìn)提供機(jī)制保障。

2、安全體系

通過對(duì)鎮(zhèn)江市城市直管公有房屋動(dòng)態(tài)監(jiān)察管理系統(tǒng)的網(wǎng)絡(luò)和應(yīng)用現(xiàn)狀、安全現(xiàn)狀、面臨的安全風(fēng)險(xiǎn)的分析，根據(jù)安全保障目標(biāo)模型，制定鎮(zhèn)江市城市直管公有房屋動(dòng)態(tài)監(jiān)察管理系統(tǒng)信息安全體系框架，制定該框架的目的在于從宏觀上指導(dǎo)和管理信息安全體系的建設(shè)和運(yùn)營。

該框架由一組相互關(guān)聯(lián)、相互作用、相互彌補(bǔ)、相互推動(dòng)、相互依賴、不可分割的信息安全保障要素組成。一個(gè)系統(tǒng)的、完整的、有機(jī)的信息安全體系的作用力遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于各個(gè)信息安全保障要素的保障能力之和。在此框架中，以安全策略為指導(dǎo)，融會(huì)了安全技術(shù)、安全管理和運(yùn)行保障三個(gè)層次的安全體系，達(dá)到系統(tǒng)可用性、可控性、抗攻擊性、完整性、保密性的安全目標(biāo)。

鎮(zhèn)江市城市直管公有房屋動(dòng)態(tài)監(jiān)察管理系統(tǒng)信息安全體系框架的總體結(jié)構(gòu)如圖9所示：

通過監(jiān)管系統(tǒng)的建設(shè)，可實(shí)現(xiàn)在“圍繞中心、服務(wù)大局”的前提下，充分發(fā)揮紀(jì)檢監(jiān)察的職能作用，扎實(shí)抓好公房管理的長期性、基礎(chǔ)性工作，以信息化建設(shè)為龍頭，創(chuàng)新管理理念，提高監(jiān)管水平，健全配套制度，建立誠信體系，構(gòu)建“權(quán)利運(yùn)行規(guī)范透明、預(yù)警處置準(zhǔn)確有力、風(fēng)險(xiǎn)防范及時(shí)有效”的管理機(jī)制，加強(qiáng)重要權(quán)力節(jié)點(diǎn)監(jiān)控和績效管理，全力推進(jìn)直管公房的科學(xué)化管理。