鄧廷梅

［摘 要］本文就我國居民收入分配領(lǐng)域存在的幾個突出問題以及產(chǎn)生這些問題的主要原因進行了分析并結(jié)合近幾年國家調(diào)整收入分配政策的情況,總結(jié)出進一步完善收入分配政策的幾點建議。

［關(guān)鍵詞］居民收入分配；現(xiàn)狀；分析；對策建議

［中圖分類號］F126［文獻標識碼］A［文章編號］1005-6432（2012）27-0042-03

1 目前我國居民收入分配領(lǐng)域存在的幾個突出問題改革開放以來,隨著生產(chǎn)力的發(fā)展,我國收入分配格局發(fā)生了較大變化,城鄉(xiāng)居民收入水平大幅度提高,生活質(zhì)量明顯改善,但是,在收入分配領(lǐng)域仍然存在一些突出的問題。受經(jīng)濟發(fā)展、體制轉(zhuǎn)軌與經(jīng)濟政策等因素影響,居民收入差距拉大和收入分配秩序混亂的問題日趨突出,已經(jīng)成為當前社會各界普遍關(guān)注的社會問題之一,需要引起高度重視。

1.1 居民收入差距較大

據(jù)國家統(tǒng)計局測算,2003年我國基尼系數(shù)達到0.448,已經(jīng)超過國際公認0.4的警戒線,如果考慮財富占有因素,則收入差距更大。居民收入差距在城鄉(xiāng)、地區(qū)、行業(yè)、社會群體之間及其內(nèi)部普遍存在,城鄉(xiāng)之間和地區(qū)之間的收入差距矛盾尤為突出。

2003年,我國城鄉(xiāng)收入差距指數(shù)為3.23,達到改革開放以來的最高點,大大高于世界大多數(shù)國家小于1.6的水平；如果考慮城鎮(zhèn)居民享受各種福利和補貼的因素,我國這一系數(shù)還會更高一些。2003年,我國城鎮(zhèn)居民的地區(qū)收入差距指數(shù)為2.28,農(nóng)村居民的地區(qū)收入差距指數(shù)達4.25。目前美國、加拿大、意大利和印度的地區(qū)收入差距指數(shù)分別為1.58、2.30、2.34和3.26。

1.2 居民收入分配秩序比較混亂

一是從機關(guān)事業(yè)單位看,各地區(qū)、各單位在中央統(tǒng)一規(guī)定的工資政策之外,自行發(fā)放津貼補貼的問題比較普遍,津貼補貼項目較多,規(guī)模較大,資金來源不規(guī)范。據(jù)調(diào)查,地方和單位自行發(fā)放的津貼補貼項目多達數(shù)百項、津貼補貼收入占整個工資收入的比重約為50%左右,個別地方這一比重在80%以上,甚至更高；機關(guān)事業(yè)單位職工平均工資外收入最高最低之比約為10∶1；中央國家機關(guān)年均工資外收入最高最低之比約為9∶1。二是從國有企業(yè)內(nèi)部看,一方面在企業(yè)改革、出售過程中不同程度的存在經(jīng)營者“自賣自買”企業(yè)國有股權(quán)、不按規(guī)定評估或者低估國有資產(chǎn)價值、將國有資產(chǎn)低價出售或無償分給個人等侵犯國家權(quán)益的行為；另一方面,國有企業(yè)職工工資分配透明度低,工資外收入名目繁多,數(shù)量較大,列支渠道混亂,管理失控。特別是一些國有壟斷行業(yè)職工工資收入無序增長,與一般行業(yè)職工收入差距逐步拉大。三是少數(shù)社會成員通過利用體制、政策和管理方面存在的漏洞,通過侵吞公有財產(chǎn),偷稅漏稅、走私受賄、權(quán)錢交易、市場操縱以及制假販假等方式謀取大量非法收入。

1.3 貧困問題仍然比較突出

從世界上一些國家收入分配群體分布機構(gòu)的變化來看,高收入群體和低收入群體比重較低、中等收入群體占絕大多數(shù)的“橄欖形”機構(gòu)是比較合理的收入分配群體分布機構(gòu)。目前我國收入分配群體分布呈“金字塔形”模式,高收入群體最少,中等收入群體次之,中等偏下和低收入群體占絕大多數(shù)。據(jù)測算,2000年,我國城鄉(xiāng)中低收入戶占城鄉(xiāng)居民家庭總戶數(shù)的80.5%,其中,城鎮(zhèn)居民中低收入戶占28.7%,農(nóng)村居民中低收入戶占71.3%。近幾年來,這一分布機構(gòu)沒有發(fā)生明顯變化。另據(jù)統(tǒng)計,2003年我國城鎮(zhèn)登記失業(yè)人數(shù)達到800萬人,城市居民最低生活保障對象2200萬人,農(nóng)村絕對貧困人口仍有2900萬人,如果考慮部分困難企業(yè)職工,城鄉(xiāng)貧困群體規(guī)模更大。

2 產(chǎn)生這些問題的主要原因

2.1 經(jīng)濟發(fā)展水平提高

1980年,我國人均GDP為290美元。改革開放以來,我國就保持長達20多年的快速增長,人均GDP水平迅速提高。2003年,我國人均GDP突破1000美元,已經(jīng)跨越了工業(yè)化初級階段。這一階段,城市化進程、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)換加快,政府在分配政策上一般都注重效率優(yōu)先,居民收入差距快速拉大。因此,改革開放以來,我國居民總體收入差距逐漸擴大具有一定的必然性和合理性。

2.2 經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)型

一是隨著我國傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟體制向社會主義市場經(jīng)濟體制的轉(zhuǎn)變,資本、技術(shù)和管理等各種非勞動生產(chǎn)要素逐步參與收入分配,使得我國居民收入分配格局發(fā)生了根本性變化,居民收入來源日益多元化,收入水平不斷提高的同時,收入差距逐步擴大。二是新舊體制轉(zhuǎn)換過程中,相關(guān)制度不盡完善,政策不盡合理,管理不盡規(guī)范,使得地區(qū)之間、行業(yè)之間、單位之間和社會成員之間的收入分配不盡均衡,收入分配秩序比較混亂。三是隨著各項改革特別是國有企業(yè)改革的逐步深化,產(chǎn)生了大量城鎮(zhèn)下崗失業(yè)人員,這部分人員成為新的社會貧困群體。

2.3 城鄉(xiāng)社會經(jīng)濟管理制度的差別

我國長期以來實行城鄉(xiāng)分治的社會經(jīng)濟管理制度,城鄉(xiāng)之間在財政、福利、就業(yè)、社會保障和戶籍管理等方面存在較大差別,導(dǎo)致城鎮(zhèn)化進程和農(nóng)村剩余勞動力轉(zhuǎn)移滯后,使得農(nóng)民農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營收入和非農(nóng)收入增長相對緩慢,農(nóng)民在國民收入分配中的所得份額逐年下降,城鄉(xiāng)居民收入差距明顯擴大。

2.4 地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展不平衡

2003年,我國人均GDP水平最高的是上海市,為46718元,最低的是貴州省,為3601元,高低之比達到13∶1。我國東部地區(qū)人均GDP分別相當于中、西部地區(qū)的2.1倍和2.8倍,比1978年分別擴大0.48倍和0.83倍。同期,東部與中、西部地區(qū)城鎮(zhèn)居民人均可支配收入的差距也分別拉大0.46倍和0.4倍。

2.5 行業(yè)壟斷因素

金融、保險、外貿(mào)、民航、鐵路、石油、煙草、電力、郵電、電信等行業(yè)憑借其壟斷地位獲取高額利潤,其中相當部分變成了職工和經(jīng)營者的個人收入,導(dǎo)致壟斷企業(yè)職工收入水平大大高于其他行業(yè)職工收入水平。

3 近幾年國家調(diào)整收入分配政策情況

1999年以來,隨著宏觀調(diào)控政策的實施,國家出臺了一系列調(diào)整收入分配的政策措施,加大了對社會保障的支出力度和對中西部困難地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付力度,對提高中低收入居民的收入水平,緩解城市和農(nóng)村貧困、逐步縮小居民收入差距,積極擴大內(nèi)需起到了重要作用。主要政策措施包括以下幾個方面：

3.1 調(diào)整工資政策

1999年7月1日、2001年1月1日、2001年10月1日和2003年7月1日,國家先后4次調(diào)整機關(guān)事業(yè)單位工作人員工資標準并相應(yīng)增加離退休人員離退休費。經(jīng)過四次調(diào)資,2003年年底,全國機關(guān)事業(yè)單位職工月人均基本工資水平達到877元,比1998年月人均400元提高了119%,是新中國成立以來工資增長速度最快、增幅最大的一個時期,受益人數(shù)約為4900萬人。1999—2003年,國家財政累計安排增資支出6059億元,其中中央財政支出3570億元。

3.2 社會保障政策

1999年以來,國家逐步建立和完善了下崗職工基本生活保障、職工基本養(yǎng)老保險制度。在調(diào)整機關(guān)事業(yè)單位工資的同時,國家多次提高了“三條保障線”標準和企業(yè)離退休人員基本養(yǎng)老金標準。另外,為了全面推進經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整和國有企業(yè)改革,中央提出了確保國有企業(yè)下崗職工基本生活費和確保企業(yè)離退休人員基本養(yǎng)老金按時足額發(fā)放的要求。

3.3 財政扶貧政策

從1980年中央財政首次設(shè)立扶貧專項資金以來,中央財政年度預(yù)算安排的扶貧專項資金規(guī)模逐年增加,2003年達到114億元,相當于1980年5億元的23倍。隨著財政扶貧及其他相關(guān)政策的實施,我國農(nóng)村貧困人口從1978年的2億多人減少到2003年的2900萬人,農(nóng)村貧困發(fā)生率從1978年的33%下降到2003年的不到3%,2004年,中央財政扶貧資金122億元,比上年增長7%。

3.4 農(nóng)村稅費改革及貧困地區(qū)教育

2000年,中央決定安徽省以省為單位進行改革試點,為了保證試點工作順利進行,中央財政安排了11.5億元專項轉(zhuǎn)移支付資金。2002年,農(nóng)村稅費改革以省為單位進行試點的省份擴大到20個,中央財政安排用于農(nóng)村稅費改革的專項資金245億元。2003年,農(nóng)村稅費改革試點工作在全國范圍內(nèi)鋪開,中央財政安排用于農(nóng)村稅費改革的專項資金達到305億元。2004年,中央財政安排用于農(nóng)村稅費改革的專項資金規(guī)模達到524億元。中央財政逐步加大專項轉(zhuǎn)移支付力度的同時,地方各級財政也積極籌措資金支持農(nóng)村稅費改革。2002年和2003年,地方各級財政安排用于農(nóng)村稅費改革的資金分別為95億元、120億元。

另外,為了改善貧困地區(qū)中小學辦學條件,中央財政從1998年起,連續(xù)3年共安排25億元用于國家貧困義務(wù)教育工程,并計劃在“十五”時期安排50億元,以加大這項工程的實施力度。同時,為實施全國中小學危房改造工程,2001—2003年中央財政共安排專項資金502億元,2004年安排20億元,這部分資金也主要用于中西部困難地區(qū)。

3.5 加大中央財政對中西部地區(qū)一般性轉(zhuǎn)移支付力度

為配合西部大開發(fā)戰(zhàn)略的實施,1999年以來,中央財政逐步加大了對中西部地區(qū)的一般性轉(zhuǎn)移支付力度。1999—2003年,中央財政對中西部地區(qū)的一般性轉(zhuǎn)移支付分別由75.29億元增加到373億元,增加了3.95倍。

3.6 下崗失業(yè)人員再就業(yè)稅費優(yōu)惠政策

為了促進下崗失業(yè)人員再就業(yè)工作,2002年國家出臺了一系列稅費優(yōu)惠政策。一是新辦服務(wù)型企業(yè)當年新招用下崗失業(yè)人員達到職工總數(shù)的30%,并與其簽訂3年以上期限合同的,3年內(nèi)免征相關(guān)稅收；當年新招用下崗失業(yè)人員不足職工總數(shù)30%的,3年內(nèi)按一定比例減征相關(guān)稅收。二是對現(xiàn)有服務(wù)型企業(yè)和商貿(mào)企業(yè)新增加的崗位,當年新招用下崗失業(yè)人員達到職工總數(shù)30%,并與其簽訂3年以下期限勞動合同的,3年內(nèi)減征30%的企業(yè)所得稅。三是對國有大中型企業(yè)改制安置本企業(yè)富余人員興辦的經(jīng)濟實體,3年內(nèi)免征企業(yè)所得稅。四是對下崗失業(yè)人中從事個體經(jīng)營的,3年內(nèi)免征相關(guān)稅收和個體工商戶注冊登記費等幾項收費。

4 進一步完善收入分配政策的幾點建議

4.1 改革和完善稅收制度,加強政府非稅收管理,取締各種非法收入首先,從改革和完善稅收制度來看：一是完善個人所得稅制度。建立綜合與分類相結(jié)合的個人所得稅制,對工薪所得、經(jīng)營所得、勞務(wù)所得、財產(chǎn)租賃所得和財產(chǎn)轉(zhuǎn)讓所得按年綜合征稅,適用超額累進稅率；對個人利息、股息、紅利等其他所得,繼續(xù)實行按次分類征稅。二是進一步完善消費稅制度,適當擴大征收范圍,將未征收消費稅的部分消費量較大、有一定營利水平、稅基較寬的消費品和部分高檔消費品以及對環(huán)境危害較大的產(chǎn)品納入征稅范圍。三是從加強政府非稅收管理,取締各種非法收入來看：首先在清理整頓的基礎(chǔ)上,取消不合法、不合理的行政事業(yè)性收費和政府性基金項目,合理控制行政事業(yè)性收費和政府性基金規(guī)模。其次是按照深化“收支兩條線”管理改革和財政國庫管理制度改革的要求,積極推進政府非稅收入收繳管理制度改革,確保政府非稅收入按照規(guī)定及時足額上繳國庫或財政專戶,防止隱瞞、截留、擠占、坐支和挪用政府非稅收入。

4.2 進一步完善分稅制財政體制

一是按照中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、充分發(fā)揮地方積極性的原則,進一步明確各級政府的財政支出責任。屬于全國性和跨省的公共產(chǎn)品和服務(wù)以及具有調(diào)節(jié)收入分配性質(zhì)的財政支出責任由中央承擔,以提高工作效率、降低管理成本。屬于中央和地方共同管理的事務(wù),要區(qū)別不同情況,明確各自的管理范圍,分清責任,對跨地區(qū)公共產(chǎn)品和服務(wù)的財政支出責任,由中央與地方按照一定比例分別承擔。二是在合理劃分政府間支出責任的基礎(chǔ)上,調(diào)整和完善以下財政管理體制,賦予地方各級政府相應(yīng)的財權(quán)和財力。加快稅費改革步伐,進一步完善地方稅制結(jié)構(gòu),賦予地方政府適度的稅收立法權(quán)。加強對各地完善以下財政體制的監(jiān)督指導(dǎo),收入劃分、財力配置要向財政困難地區(qū)傾斜,向基層傾斜。要建立省以下財政體制評估體系,運用轉(zhuǎn)移支付杠桿,督促各地盡快完善省以下財政管理體制,推動公共服務(wù)均等化的進程。鼓勵有條件的省份實行“省管縣”財政體制,積極穩(wěn)妥地推進“鄉(xiāng)財縣管”改革試點,減少政府財政管理層次,節(jié)省成本、提高效率。三是完善轉(zhuǎn)移支付制度,重點緩解縣鄉(xiāng)財政困難。根據(jù)政府間責任劃分,清理和壓縮現(xiàn)有專項轉(zhuǎn)移支付項目,嚴格控制專項轉(zhuǎn)移支付規(guī)模。根據(jù)宏觀經(jīng)濟形式的變化,實行積極財政政策向中性（或穩(wěn)健的）財政政策轉(zhuǎn)向,逐步調(diào)減國債專項投資規(guī)模。按照“五個統(tǒng)籌”要求,專項轉(zhuǎn)移支付重點向農(nóng)村傾斜。進一步完善現(xiàn)行一般性轉(zhuǎn)移支付的分配方法,引入激勵約束機制,重點支持中西部地區(qū)和民族地區(qū)緩解財政困難,并向東北老工業(yè)基地和糧食主產(chǎn)區(qū)傾斜。研究建立地方政府支出績效評價體系,確保財力性轉(zhuǎn)移支付資金用于基礎(chǔ)教育等基本公共服務(wù)領(lǐng)域。按照“明確責任、綜合治理、激勵約束、分類指導(dǎo)”的基本思路,有效緩解縣鄉(xiāng)財政困難,促進縣鄉(xiāng)經(jīng)濟和社會各項事業(yè)持續(xù)、快速、健康發(fā)展,推進解決“三農(nóng)”問題。

4.3 繼續(xù)推進公共財政改革

按照政府職能轉(zhuǎn)變和建立公共財政體制的要求,進一步壓縮競爭性和經(jīng)營性領(lǐng)域的支出,逐步減少對競爭性領(lǐng)域投資的財政支出；逐步減少對經(jīng)營服務(wù)類事業(yè)單位和準公益類事業(yè)單位,以及民間協(xié)會、學會、研究會等民間組織的財政撥款。通過調(diào)整壓縮支出節(jié)約的經(jīng)費,優(yōu)先用于確保“三農(nóng)”、公共衛(wèi)生體系建設(shè)、就業(yè)和再就業(yè)、社會保障等重點支出需要,保障和服務(wù)各項改革與經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整,促進國民經(jīng)濟持續(xù)快速健康協(xié)調(diào)發(fā)展和社會全面進步。與此同時,堅決制止興辦各種“形象工程”和“政績工程”,取消各種不切實際的“達標升級”活動,避免財政支出無序擴張,努力提高財政資金使用效率。

4.4 統(tǒng)籌解決困難群眾生活問題,防止城鄉(xiāng)貧困群眾繼續(xù)擴大一是進一步加大扶貧工作力度,增加用于提高貧困人口素質(zhì)和貧困地區(qū)科技水平方面的財政投入；同時,允許企業(yè)和個人捐贈的扶貧資金在所得稅前扣除,廣泛吸納各類社會資金參與農(nóng)村扶貧開發(fā)。二是逐步建立農(nóng)業(yè)災(zāi)害補償機制和市場風險補償機制。按照WTO“綠箱”政策規(guī)定,對農(nóng)民因災(zāi)害和市場風險造成的損失,政府提供適當補助。三是完善城鎮(zhèn)社會保障制度,將城鎮(zhèn)各類勞動者全部納入社會保險覆蓋范圍,全面推進稅務(wù)機關(guān)征收社會保險費和基本養(yǎng)老金社會化發(fā)展工作,積極穩(wěn)妥地推進國有企業(yè)下崗職工基本生活保障向失業(yè)保險并軌,推進城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險制度改革,并做好與下崗、失業(yè)等保障制度的銜接工作,加強城市居民最低生活保障力度,做到應(yīng)保盡保。

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