柳 穎

（南京大學(xué) 江蘇 南京 210009）

我國殘疾人社會(huì)保障的路徑探索

柳 穎

（南京大學(xué) 江蘇 南京 210009）

目前，我國殘疾人社會(huì)保障存在著殘疾人社會(huì)保障制度和服務(wù)體系不完備；貧困問題相當(dāng)突出；社會(huì)保障受重視程度不夠；公共服務(wù)整體覆蓋水平顯著偏低等問題。要立足在我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平低、傳統(tǒng)文化習(xí)俗濃厚、注重家庭救助等國情的基礎(chǔ)上去借鑒西方社會(huì)保障經(jīng)驗(yàn)，從觀念、層次、供給主體以及消除差距等方面著手完善殘疾人社會(huì)保障。

殘疾人；社會(huì)保障；基本權(quán)利；家庭助殘

2010年3月10日，國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)了中國殘聯(lián)、教育部、民政部等部門《關(guān)于加快推進(jìn)殘疾人社會(huì)保障體系和服務(wù)體系建設(shè)的指導(dǎo)意見》，這標(biāo)志著我國殘疾人事業(yè)進(jìn)入了加快推進(jìn)殘疾人社會(huì)保障體系和服務(wù)體系建設(shè)，使殘疾人生存和發(fā)展得到穩(wěn)定的制度性保障的發(fā)展階段。

《指導(dǎo)意見》提出了殘疾人兩個(gè)體系建設(shè)的分階段目標(biāo)：到2015年，建立起殘疾人兩個(gè)體系基本框架，使殘疾人基本生活、醫(yī)療、康復(fù)、教育、就業(yè)等基本需求得到制度性保障，殘疾人生活狀況進(jìn)一步改善；到2020年，殘疾人兩個(gè)體系更加完備，保障水平和服務(wù)能力大幅度提高，殘疾人都能得到基本公共服務(wù)，實(shí)現(xiàn)殘疾人人人享有基本生活保障，人人享有基本醫(yī)療保障和康復(fù)服務(wù)，殘疾兒童少年全面普及義務(wù)教育，殘疾人文化教育水平明顯提高，就業(yè)更加充分，參與社會(huì)更加廣泛，普遍達(dá)到小康水平。建立健全殘疾人社會(huì)保障制度，提高殘疾人社會(huì)保障水平。這是兩個(gè)體系建設(shè)最為迫切的任務(wù)。[1]

重視殘疾人社會(huì)保障不僅是殘疾人事業(yè)發(fā)展的基礎(chǔ)性內(nèi)容,更被視為衡量一個(gè)國家或地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與文明程度的重要標(biāo)志。經(jīng)過改革開放30多年的發(fā)展，殘疾人社會(huì)保障事業(yè)取得了長足的進(jìn)步的同時(shí)，它也構(gòu)成了衡量我國社會(huì)公正與否的一項(xiàng)重要標(biāo)志。

一、傳統(tǒng)與淵源

我國早在西周前后就關(guān)注撫養(yǎng)殘疾人等特困群體的問題?！抖Y記·禮運(yùn)》中就提出了“廢疾皆有所養(yǎng)”的主張，這不僅僅是在經(jīng)濟(jì)上撫養(yǎng)，更是對殘疾人精神上的關(guān)懷，迸發(fā)出人道主義思想的光芒，這在世界早期思想學(xué)說中實(shí)屬罕見。

我國古代各家學(xué)說都殊途同歸地表達(dá)了仁德兼愛以及民本仁政的治國思想。在對殘疾人救助方面，是以政府為主導(dǎo)、民間善行為補(bǔ)充。在強(qiáng)調(diào)國家為責(zé)任主體的同時(shí)，特別重視強(qiáng)化家庭的自保能力，發(fā)揮宗族的救助功能。

宗族救助是指在同一宗族內(nèi)部扶危濟(jì)困，互幫互助。以血緣關(guān)系為基礎(chǔ)，以民間自助為主要形式的宗族救助，在國家救助功能延伸不到的廣大農(nóng)村地區(qū)顯得十分常見和有效。古代國家收養(yǎng)的主要對象是“鰥寡孤獨(dú)疲癃?dú)埣仓F民”，而社會(huì)上大量生活貧困但有親可依的殘疾人，在很大程度上得到了來自宗族的救助。

從人的基本生存和宗族延續(xù)的角度上講，以家庭為基礎(chǔ)的自保公助，注重家庭養(yǎng)老和宗族互助，保障了族人生存的基本維系，維護(hù)了宗族的繁衍、家庭倫理的構(gòu)建，促進(jìn)了鄰里相親相愛與“禮制”。從國家治理的角度上講，在宗族救助的基礎(chǔ)上，由家及國，視人猶己，推動(dòng)了“家天下”的更高層面的社會(huì)保障事業(yè)。它既維護(hù)了宗族小團(tuán)體的繁衍與穩(wěn)定，也促進(jìn)了國家統(tǒng)治和社會(huì)穩(wěn)定。減輕了國家負(fù)擔(dān)，又做到“惠而不費(fèi)”，是中國社會(huì)殘疾人撫養(yǎng)方式的特色所在。

受生產(chǎn)力水平、社會(huì)條件、階級(jí)利益以及價(jià)值認(rèn)識(shí)的局限，歷代統(tǒng)治者實(shí)施的殘疾人保障帶有強(qiáng)烈的目的性和功利性。就像國外學(xué)者皮文和克洛沃德對西方研究表明的那樣，政府向窮人提供救助的意愿并非基于窮人的迫切需要，而是覺察到窮困對社會(huì)穩(wěn)定構(gòu)成的威脅(Piven and Cloward,1971)。[2]古代統(tǒng)治者基于“得民者昌”、“失民者亡”的思想理念實(shí)施社會(huì)救助其實(shí)無可厚非，因?yàn)樗_(dá)到了不斷強(qiáng)化政權(quán)的“合法性”和仁政形象以及維護(hù)統(tǒng)治的目的，客觀上維持了殘疾人的生存，促進(jìn)了社會(huì)穩(wěn)定。這里想說的是，統(tǒng)治者出于對殘疾人的同情和憐憫，居高臨下地予以物質(zhì)恩賜，并不承認(rèn)殘疾人與健全人享有平等的法律人格，也不認(rèn)可殘疾人保障是其應(yīng)有權(quán)利。殘疾人維護(hù)尊嚴(yán)與實(shí)現(xiàn)社會(huì)價(jià)值的權(quán)利常常受到剝奪。在忽視殘疾人自身權(quán)利給予殘疾人賞賜的同時(shí)，卻限制和剝奪了他們一些本應(yīng)有的權(quán)利，這彰顯了對殘疾人偏見和歧視的本質(zhì)。

這顯然與1834年英國頒布的《濟(jì)貧法》實(shí)施的理念類似：不把窮人的權(quán)利要求看作公民權(quán)利不可分割的一部分，而是把它看作對公民權(quán)利的一種替代——只有當(dāng)申請者不再是任何意義上的公民時(shí)，他的要求才會(huì)得到滿足。赤貧的人由于被救濟(jì)院所收容，所以，他們實(shí)際上喪失了人身自由的公民權(quán)利；同時(shí)，根據(jù)相關(guān)法律，他們也喪失了可能擁有的任何政治權(quán)利…烙在貧困救濟(jì)上的恥辱表明了這個(gè)民族的深層情感：誰接受救濟(jì)，誰就是在跨越從公民共同體到流浪漢團(tuán)伙的門檻。[3]

所以，古代殘疾人在缺乏創(chuàng)造社會(huì)財(cái)富，體現(xiàn)自身價(jià)值的環(huán)境與機(jī)會(huì)的背景下，只能把希望寄托于國家的恩施與他人的救濟(jì)上。而也正是這種“施舍”、“恩賜”的認(rèn)識(shí)誤區(qū)影響了對殘疾人勞動(dòng)就業(yè)的制度安排和政策設(shè)計(jì)，把單純“賜予式”的有限基本物質(zhì)救濟(jì)當(dāng)作是殘疾人社會(huì)保障的全部內(nèi)容。[4]

二、現(xiàn)狀與問題

我國現(xiàn)有8300多萬殘疾人，涉及2.6億個(gè)家庭人口。經(jīng)過多年的發(fā)展，殘疾人社會(huì)保障事業(yè)在不斷進(jìn)步的同時(shí)仍然存在很多問題，這與我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展、殘疾人自身需求等情況不相協(xié)調(diào)。目前我國殘疾人社會(huì)保障存在問題主要表現(xiàn)在以下方面：

1.殘疾人公共服務(wù)整體覆蓋水平顯著偏低，社會(huì)保險(xiǎn)體系發(fā)展不均衡。殘疾人是一個(gè)規(guī)模龐大的弱勢社會(huì)群體,而當(dāng)前，面向殘疾人的社會(huì)保障嚴(yán)重不足。失業(yè)保險(xiǎn)和工傷保險(xiǎn)在殘疾人群體中的發(fā)展嚴(yán)重滯后，服務(wù)設(shè)施和專業(yè)人才隊(duì)伍還比較匱乏。

2.殘疾人群體中貧困問題相當(dāng)突出,迫切需要通過社會(huì)保障制度等加以緩解。目前廣大殘疾人的生存態(tài)勢十分嚴(yán)峻，70%以上的殘疾人還處于貧困狀態(tài)，殘疾人生活水平同社會(huì)平均水平之間的差距很大。無論是從性別、年齡、城鄉(xiāng)還是殘疾類別上去作比較，有殘疾人家庭在低收入水平的比例均高于無殘疾人家庭。[5]傾斜性的制度安排是決定殘疾人基本生活水平和社會(huì)保障覆蓋率高低的關(guān)鍵因素。

3.殘疾人社會(huì)保障受重視程度不夠。殘疾人社會(huì)保障事業(yè)事關(guān)社會(huì)安定團(tuán)結(jié)。而目前，殘疾人社會(huì)保障容易受到忽視，政府對殘疾人家庭的貧困與對殘疾人保障資金投入不足。殘疾人社保仍以家庭保障為主，很少參與分享國家的發(fā)展成果。

4.我國當(dāng)前突出的矛盾是，殘疾人社會(huì)保障制度和服務(wù)體系還不完備。[6]社會(huì)保障制度建設(shè)亂象,殘疾人社會(huì)保障體系亟待重塑。殘疾人社會(huì)保障制度存在嚴(yán)重的城鄉(xiāng)差別。目前我國殘疾人社會(huì)保障制度仍然“城鄉(xiāng)有別”。農(nóng)村殘疾人保障面過窄且享受的人數(shù)有限。根據(jù)第二次全國殘疾人抽查數(shù)據(jù)顯示，我國殘疾人社會(huì)保障發(fā)展不平衡。以參加社會(huì)保險(xiǎn)狀況為例，城市殘疾人參保率高于農(nóng)村殘疾人參保率。16歲及以上殘疾人參加養(yǎng)老、醫(yī)療、工傷、失業(yè)的比例在城市分別是：27.87%、36.83%、1.11%、1.34%，而在農(nóng)村分別是：1.95%、29.39%、0.10%、0.07%。16歲及以上殘疾人中，未參加社會(huì)保險(xiǎn)的人數(shù)占66.34%，其中城市人數(shù)占57.04%，農(nóng)村占69.49%。[7]另外，從城鄉(xiāng)殘疾人曾接受服務(wù)扶助狀況來看，城市居民的受助情況要明顯高于農(nóng)村居民。[8]

三、觀察與對比

放眼全球，西方發(fā)達(dá)國家也曾經(jīng)歷過社會(huì)保障制度不健全、社會(huì)危機(jī)多發(fā)的階段。工業(yè)化中期各國通過不斷完善社保制度，社會(huì)公平得到了很好的實(shí)現(xiàn)。

英國在1911年的國民保險(xiǎn)法中初涉了殘疾人社會(huì)保險(xiǎn)。而在近些年的英國,雖然社會(huì)保險(xiǎn)是社會(huì)保障體系的基本組成部分,但為殘疾人和疾病患者提供的大量補(bǔ)貼項(xiàng)目,構(gòu)成了社會(huì)保障預(yù)算的第二大部分。[9]針對殘疾人的社會(huì)保障主要包括殘疾年金、各種殘疾津貼以及國民保健服務(wù)。補(bǔ)貼項(xiàng)目幾乎涉及到殘疾人生活的方方面面。

美國1920年制定了《職業(yè)康復(fù)法》是世界上第一部專門針對殘疾人就業(yè)方面的法律。[10]1935年美國頒布了《社會(huì)保障法》，其中涉及到了殘疾人的保障內(nèi)容。1990年生效的《美國殘疾人法案》，標(biāo)志著美國殘疾人進(jìn)入了“無障礙時(shí)代”。殘疾人的社會(huì)保障以社會(huì)保險(xiǎn)為主、補(bǔ)充保障收入為輔,還涉及一些相對有限的福利服務(wù)。

1881 年德國頒布了《社會(huì)保障法》，標(biāo)志著德國成為世界上第一個(gè)以立法形式實(shí)施社會(huì)保障制度的國家。1883—1889年德國相繼通過了疾病、工傷事故和傷殘等保險(xiǎn)立法，建立了世界上第一個(gè)以社會(huì)保險(xiǎn)為核心的殘疾社會(huì)保障制度。魏瑪共和國時(shí)期(1919—1933)，有關(guān)重度殘疾人的法律被法典化。德國被認(rèn)為是世界上僅次于瑞典的“福利國家”，各種福利保險(xiǎn)承擔(dān)殘疾人的生活照顧費(fèi)用。德國法律規(guī)定，德國境內(nèi)不應(yīng)當(dāng)有任何一個(gè)人有被忽視和被排斥的感覺。任何殘疾不管致殘?jiān)蛉绾?，都有?quán)利并且能夠獲得各種及時(shí)、周到的社會(huì)服務(wù)。[11]

日本是亞洲地區(qū)第一個(gè)推行社會(huì)保險(xiǎn)的國家。盡管社保起步較晚，但其發(fā)展到目前已不亞于西歐福利國家。從戰(zhàn)后到20世紀(jì)70年代，日本已經(jīng)系統(tǒng)地建立起了涉及就業(yè)、教育、康復(fù)、福利、殘疾恤金等相當(dāng)全面的殘疾人社會(huì)保障法律制度，成為“東亞福利制度”的典范和模式之一。[12]殘疾年金制度和護(hù)理保險(xiǎn)及其相關(guān)服務(wù),為殘疾人提供了基本保障。日本社會(huì)保障的一個(gè)顯著特征是體現(xiàn)東方傳統(tǒng)文化、發(fā)揮家庭保障功能。日本年金制度最大的特征，是以家庭為投保計(jì)算單位，而非個(gè)人。日本注重發(fā)揮親情的作用，不僅實(shí)行護(hù)理保險(xiǎn)制度，還培養(yǎng)家庭護(hù)理員。對于重度智障者和重度殘疾人并存的家庭予以特別福利津貼。[13]

國外殘疾人社會(huì)保障制度的演變，經(jīng)歷了從無到有、從嘗試到不斷趨于完善的過程。這些國家的制度實(shí)踐將殘疾人社會(huì)保障制度納入到社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的宏觀框架內(nèi)。針對殘疾人的社會(huì)保障制度安排主要由殘疾人社會(huì)保險(xiǎn)與福利服務(wù)兩大核心板塊構(gòu)成,附加若干符合國情的相關(guān)福利項(xiàng)目。從社會(huì)保障提供內(nèi)容的特征來看,福利津貼項(xiàng)目、老年殘疾人的康復(fù)與護(hù)理等特殊性服務(wù)保障以及殘疾人社區(qū)服務(wù)越來越受到重視。從區(qū)域上簡單劃分，歐美國家在殘疾人社會(huì)保障方面特別注重立法的作用，通過法律手段給殘疾人以保障，不斷提升保障水平。而日本殘疾人社會(huì)保障制度則是突出體現(xiàn)了東方地域性特征，在歷史淵源和生活習(xí)性的基礎(chǔ)上注重家庭作用的發(fā)揮，不斷完善社會(huì)保障。

四、啟示與思考

借鑒西方社會(huì)保障經(jīng)驗(yàn)的前提是要立足在我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、傳統(tǒng)文化習(xí)俗等國情的基礎(chǔ)上。政府要增強(qiáng)法律保障殘疾人福利的意識(shí)，制定完善殘疾人社會(huì)保障法律法規(guī)。設(shè)計(jì)制定一套完整的殘疾人福利體系，并用立法形式將其確定下來，避免朝令夕改。要改變計(jì)劃經(jīng)濟(jì)背景遺留下來的社會(huì)保障“身份”特色，強(qiáng)調(diào)權(quán)利與義務(wù)的統(tǒng)一，使得社會(huì)保障制度安排具有明確的指向性和公平性。

為達(dá)到這個(gè)目標(biāo)，就要從觀念、層次、供給主體以及消除差距等方面著手：

1.牢固樹立平等、參與、共享的理念。政府要把殘疾人甚至是民眾的社會(huì)保障看作是公民的基本權(quán)利，而不是同情施舍的結(jié)果。如艾斯平—安德森所言，“由過去恩典式的自由酌處權(quán)原則轉(zhuǎn)變?yōu)槠跫s式的安排；從非基金制計(jì)劃轉(zhuǎn)到保險(xiǎn)、信托式的計(jì)劃；從只適用于小部分上等職位人員階層逐漸擴(kuò)大到普通勞動(dòng)力?！盵14]為殘疾人建立強(qiáng)制性的基本社會(huì)保障，參與共享改革開放的成果。

2.堅(jiān)持殘疾人社會(huì)保障普惠與特惠相結(jié)合的原則。殘疾人作為社會(huì)的普通成員,有著與健全人一樣的一切正常需求,因而也就具有和其他人同等的基本權(quán)利,這就首先要確保殘疾人群體的一般需求得到滿足。同時(shí)，殘疾人因其自身的特征,又有著區(qū)別于大眾的特殊性需求。在制度設(shè)計(jì)的時(shí)候，以殘疾人的特殊需求為導(dǎo)向，建立一個(gè)“雙軌”保障模式。其中之一,是把殘疾人納入到一般性社會(huì)保障項(xiàng)目中，滿足其大眾性一般需求。確保殘疾人與健全人同樣能夠平等地享受公民權(quán)賦予的社會(huì)保障待遇,從而促進(jìn)殘疾人群的社會(huì)融合；各地要因地制宜地出臺(tái)傾斜性的殘疾人社會(huì)保障政策，專項(xiàng)保障滿足其特殊性需求。首先，建立重殘、保險(xiǎn)、家庭護(hù)理照料津貼制度；其次，建立康復(fù)服務(wù)保障制度；第三，建立無障礙補(bǔ)貼制度。[15]

3.增加殘疾人社會(huì)保障供給主體，走官民結(jié)合的社會(huì)化道路。我國傳統(tǒng)社會(huì)保障制度以家庭贍養(yǎng)和宗族救濟(jì)為基礎(chǔ)，在強(qiáng)調(diào)國家為責(zé)任主體的同時(shí)，特別注重家庭的自保能力。因此我們不能完全拋開這一國情，仍要保持家庭在老弱病殘的撫養(yǎng)方面的重要地位。在殘疾人公共服務(wù)體系的建設(shè)上，致力于構(gòu)建“政府主導(dǎo)、社會(huì)參與、市場運(yùn)作”服務(wù)供給模式，大力發(fā)揮各類助殘社會(huì)組織在殘疾人公共服務(wù)供給中的職能。除國家救助外，要增強(qiáng)民間組織、慈善機(jī)構(gòu)、社會(huì)大眾等社會(huì)力量對殘疾人保障的參與度，強(qiáng)化慈善意識(shí)，營造扶殘助殘氣氛。

4.重點(diǎn)提高農(nóng)村殘疾人社會(huì)保障，縮小城鄉(xiāng)差距。我國長期實(shí)行的二元經(jīng)濟(jì)體制導(dǎo)致了殘疾人社會(huì)保障體系的失衡。城市殘疾人參保率高，享受的福利待遇好；農(nóng)村殘疾社會(huì)保障項(xiàng)目嚴(yán)重缺失，殘疾人長期得不到應(yīng)有保障。因此，首先，應(yīng)當(dāng)根據(jù)“工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)”、“城市反哺農(nóng)村”原則，加大國家投入、政府扶持的力度，逐步縮小殘疾人社會(huì)保障的城鄉(xiāng)差距。另外，進(jìn)一步將殘疾人社會(huì)保障的成功經(jīng)驗(yàn)向欠發(fā)達(dá)地區(qū)推廣，不斷提高保障水平，推動(dòng)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。而在這兩點(diǎn)中，關(guān)鍵是政府要把殘疾人社會(huì)保障，特別是農(nóng)村殘疾人社會(huì)保障放到一個(gè)重要的位置上去，加大財(cái)政支持的力度。

[1][6]中國殘疾人聯(lián)合會(huì).加快推進(jìn)殘疾人社會(huì)保障體系和服務(wù)體系建設(shè)[J].求是，2010年第14期.

[2]Piven，F(xiàn).F.and Cloward，R.A.1971：Regulating the Poor.New York：Vintage.

[3]T·H.馬歇爾，安東尼·吉登斯.公民身份與社會(huì)階級(jí)[M].南京：江蘇人民出版社，2007.13.

[4]余向東.淵源與價(jià)值：我國傳統(tǒng)殘疾人社會(huì)保障的歷史反思[J].學(xué)術(shù)界，2011年第3期.

[5][7][8]第二次全國殘疾人抽樣調(diào)查數(shù)據(jù)分析報(bào)告[M].北京：華夏出版社，2008.177—180.190.206.

[9]K.ROWLINGSON,R.BERTHOUD,DISABILITY.Benefit and Employment,DSS Research ReportNo.54[R].Lon-don：HMSO,1996：17.

[10][11][12]余向東.美、德、日三國殘疾人社會(huì)保障法律制度概覽[J].當(dāng)代世界，2011年第2期.

[13]楊立雄.殘疾人生活津貼和護(hù)理津貼方案設(shè)計(jì)[J].殘疾人研究，2010年第1期.

[14]考斯塔·艾斯平—安德森著，鄭秉文譯.福利資本主義的三個(gè)世界[M].北京:法律出版社，2003.109.

[15]殘疾人社會(huì)保障理論與實(shí)踐研究[M].北京：華夏出版社2008.225.

責(zé)任編輯：鐘曉紅

校 對：里 仁

C913.69

A

1008-3537（2012）02-0003-03

2012-03-16

柳穎（1983-），女，漢族，內(nèi)蒙古呼和浩特人，南京大學(xué)在讀博士，內(nèi)蒙古黨校哲學(xué)教研部講師，從事社會(huì)學(xué)方面教學(xué)研究。