陳云峰，石 勇

（中共紅河州委黨校，云南蒙自 661100）

從改革的角度加強(qiáng)邊疆民族地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委及基層政權(quán)建設(shè)
——以紅河哈尼族彝族自治州為例

陳云峰，石 勇

（中共紅河州委黨校，云南蒙自 661100）

鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委是黨在農(nóng)村的基層組織，是農(nóng)村基層政權(quán)的領(lǐng)導(dǎo)核心，是農(nóng)村工作的領(lǐng)導(dǎo)者和組織者。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府，是農(nóng)村基層國(guó)家行政機(jī)關(guān)，是鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會(huì)的執(zhí)行機(jī)關(guān)，也是上一級(jí)政府的下屬行政機(jī)關(guān)。在新的歷史條件下，加強(qiáng)邊疆民族地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委及基層政權(quán)建設(shè)對(duì)維護(hù)邊疆穩(wěn)定和促進(jìn)邊疆地區(qū)加快發(fā)展意義重大。

邊疆民族地區(qū)；鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委；基層政權(quán)建設(shè)；紅河州

新的歷史條件下，加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委及基層政權(quán)建設(shè)面臨許多新情況新問(wèn)題。特別是邊疆民族地區(qū)，社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對(duì)滯后，農(nóng)村貧困面大，三農(nóng)工作任務(wù)繁重，廣大農(nóng)民群眾致富奔小康的愿望強(qiáng)烈，對(duì)加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委及基層政權(quán)建設(shè)提出了新要求。

一 邊疆民族地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委及基層政權(quán)建設(shè)的重要性及現(xiàn)狀分析

我國(guó)是統(tǒng)一的多民族國(guó)家，民族聚居的特點(diǎn)是大雜居，小分散。但大多數(shù)少數(shù)民族聚居區(qū)都地處邊疆。從全國(guó)第六次人口普查的數(shù)據(jù)來(lái)看，我國(guó)仍然有50%的人口在農(nóng)村，少數(shù)民族人口占總?cè)丝诘?.49 %，自治地方總面積616.29平方公里，占全國(guó)總面積的64.2%。在我國(guó)2.2萬(wàn)公里的陸地邊界地區(qū)，有1，9萬(wàn)公里是少數(shù)民族地區(qū)。邊疆民族地區(qū)大都是以農(nóng)業(yè)為主的欠發(fā)達(dá)地區(qū)，這些地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委和基層政權(quán)帶領(lǐng)人民群眾致富奔小康的任務(wù)比較繁重，加強(qiáng)自身建設(shè)的重要性也是顯而易見(jiàn)的。

改革開(kāi)放30多年，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)生了深刻的變化，黨在農(nóng)村的領(lǐng)導(dǎo)方式和執(zhí)政方式也隨之發(fā)生了巨大的變化，鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制幾經(jīng)改革。但是，鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理仍然不能較好地適應(yīng)農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展的現(xiàn)實(shí)要求。因此，加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委和基層政權(quán)建設(shè)是當(dāng)前推進(jìn)農(nóng)村工作，鞏固黨在農(nóng)村的執(zhí)政地位，推動(dòng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面發(fā)展的重要工作。加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、政府和人大建設(shè)，是鞏固黨的執(zhí)政之基的現(xiàn)實(shí)要求。

邊疆民族地區(qū)由于自然、歷史、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)等原因，確實(shí)存在發(fā)展滯后的問(wèn)題。社會(huì)發(fā)育程度、市場(chǎng)發(fā)育程度、經(jīng)濟(jì)發(fā)展都與發(fā)達(dá)地區(qū)有較大差距。但是，邊疆民族地區(qū)在國(guó)家改革制度和改革進(jìn)程上，步步緊跟。雖然處在不利的競(jìng)爭(zhēng)地位，但是，建立和完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的改革，在邊疆民族地區(qū)同樣取得了巨大成就。不可避免的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的新問(wèn)題，新情況同樣相伴而生，而且邊疆民族地區(qū)自身發(fā)展過(guò)程中產(chǎn)生的城鄉(xiāng)矛盾、發(fā)展不平衡、不協(xié)調(diào)等問(wèn)題也影響著這些地區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委和基層政權(quán)的建設(shè)。

從紅河哈尼族彝族自治州（以下稱紅河州）的情況來(lái)看:紅河州地處祖國(guó)的西南邊疆，800多公里邊境線，集邊疆、民族、貧困、山區(qū)于一身，全州450萬(wàn)人口，少數(shù)民族占人口總數(shù)的57.2%，鄉(xiāng)村人口占全州人口總數(shù)的64.2%，全州133個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，1180個(gè)村委會(huì)，社會(huì)生產(chǎn)力與發(fā)達(dá)地區(qū)有很大的差距。但是，經(jīng)過(guò)30多年改革開(kāi)放，紅河州經(jīng)濟(jì)社會(huì)有了很大的發(fā)展，三次產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)由1978年的40.6:41.8:17.6調(diào)整為現(xiàn)在的16:53.1:30.9，初步實(shí)現(xiàn)了從農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)向工業(yè)經(jīng)濟(jì)、城市服務(wù)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變的歷史性變化。2010年全州GDP達(dá)到650.42億，財(cái)政收入達(dá)到162.26億。

（一）邊疆民族地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委和農(nóng)村基層政權(quán)面臨的新情況、新問(wèn)題和新挑戰(zhàn)

1.農(nóng)村市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立和發(fā)展，培育多元化的利益主體，社會(huì)利益結(jié)構(gòu)發(fā)生了深刻的變化，在利益機(jī)制的誘導(dǎo)下，農(nóng)民的各種訴求普遍增多。

2.村民自治制度的不斷推進(jìn)，人民群眾的民主意識(shí)不斷加強(qiáng)，“政治參與”要求增強(qiáng)，以期影響基層政權(quán)公共政策的制定和實(shí)施。

3.意識(shí)形態(tài)多元化。利益主體多元化帶來(lái)了意識(shí)形態(tài)的多元化，在農(nóng)村人口流動(dòng)，內(nèi)外交流頻繁，資訊通暢的環(huán)境下，農(nóng)村價(jià)值觀念呈現(xiàn)多元化趨向，對(duì)以馬克思主義為指導(dǎo)的主流意識(shí)形態(tài)產(chǎn)生一定沖擊，黨的意識(shí)形態(tài)的傳統(tǒng)陣地由此受到一定的影響。

4.農(nóng)村社會(huì)矛盾趨向復(fù)雜化。伴隨市場(chǎng)化、工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、國(guó)際化的推進(jìn)，各種社會(huì)矛盾交織在一起，諸如，征地拆遷、環(huán)境污染、農(nóng)民工工資、農(nóng)村教育、農(nóng)村衛(wèi)生、農(nóng)村養(yǎng)老等等問(wèn)題，在激化時(shí)常以群體性事件的方式表現(xiàn)出來(lái)。

5.開(kāi)放經(jīng)濟(jì)條件下，邊境地區(qū)邊民互市、交流頻繁，經(jīng)濟(jì)、文化領(lǐng)域的犯罪呈上升趨勢(shì)。

（二）紅河州鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委和基層政權(quán)建設(shè)面臨諸多不適應(yīng)

1.鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委抓黨建工作的龍頭作用有待進(jìn)一步加強(qiáng)。通過(guò)近幾年的換屆，一大批年輕干部走上領(lǐng)導(dǎo)崗位，總體的來(lái)看鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)班子是得力、可靠的。但相對(duì)而言，部分年輕干部在閱歷、經(jīng)驗(yàn)和應(yīng)對(duì)復(fù)雜局面、處置突出事件的能力培養(yǎng)上還要有一個(gè)過(guò)程。因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委在統(tǒng)籌兼顧、駕馭全局、重點(diǎn)突破、做群眾工作等方面還顯得意識(shí)不夠強(qiáng)、方法不夠多，前瞻性、協(xié)調(diào)性和攻堅(jiān)克難的耐性不足。一些村級(jí)組織基礎(chǔ)性工作還不夠牢靠，個(gè)別村基層黨組織維穩(wěn)意識(shí)和能力還不強(qiáng)，對(duì)宗教事務(wù)管理，缺乏有效辦法，存在不敢管、不會(huì)管、不愿管的現(xiàn)象。

2.鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政責(zé)權(quán)不對(duì)稱，行政效力低下。從我們對(duì)幾個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)調(diào)研發(fā)放的民意調(diào)查問(wèn)卷來(lái)看，超過(guò)20%的被調(diào)查者認(rèn)為:鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能定位不清，存在職權(quán)錯(cuò)位、越位、弱化的現(xiàn)象，黨政不分，責(zé)權(quán)不明，黨委的核心領(lǐng)導(dǎo)作用；政府的高效執(zhí)行力；人大權(quán)力不落實(shí)；各個(gè)群團(tuán)組織，村級(jí)自治組織之間都有關(guān)系不順不清的問(wèn)題；出現(xiàn)了黨委包辦代替；政府職能“缺位”和“錯(cuò)位”并存，管了許多不該管、管不了、也管不好的事。

責(zé)權(quán)利不對(duì)稱還表現(xiàn)在:鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、政府下屬的站所基本上劃，人事和財(cái)權(quán)被上級(jí)部門收走，有些站所甚至將黨組織關(guān)系也一并上劃，部門權(quán)大而責(zé)不大，鄉(xiāng)鎮(zhèn)卻有責(zé)無(wú)權(quán)。由于條塊關(guān)系不順，鄉(xiāng)鎮(zhèn)對(duì)站所不能形成有效的協(xié)調(diào)管理和約束機(jī)制，形不成合力。鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委的綜合管理和核心領(lǐng)導(dǎo)作用發(fā)揮受到很大影響。

3.邊疆民族地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)普遍不發(fā)達(dá)，而村集體經(jīng)濟(jì)又非常薄弱，農(nóng)民人均收入較低，沒(méi)有能力籌措資金用于農(nóng)村水、電、路等基本設(shè)施建設(shè)。農(nóng)村稅費(fèi)改革后鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)源不足問(wèn)題越發(fā)凸顯，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委解決民生問(wèn)題的能力受到很大制約。當(dāng)前，紅河州除少數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)外，大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展普遍以農(nóng)牧業(yè)為主，工商企業(yè)不發(fā)達(dá)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政只能保“吃飯”。無(wú)力解決道路、交通等民生問(wèn)題?！盁o(wú)錢辦事”影響了黨委、政府的凝聚力和號(hào)召力。

4.縣級(jí)各部門針對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作的檢查考核頻繁，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委疲于應(yīng)付?！吧厦媲l線、下面一根針”，上級(jí)部門條條線線的工作任務(wù)都非常重要，但最終都要落實(shí)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)，年末歲初有時(shí)每天要迎接5-8個(gè)部門的檢查，騰不出更多的精力來(lái)抓大事，謀發(fā)展。過(guò)多、過(guò)濫的檢查評(píng)比一定程度上導(dǎo)致一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)不能安心制定符合當(dāng)?shù)貙?shí)際的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展規(guī)劃，而是盲目跟風(fēng)，當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展難以形成自己的特色。

5.鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部隊(duì)伍結(jié)構(gòu)失衡，人才流失問(wèn)題不容忽視。2002機(jī)構(gòu)改革后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)編制減少，并且進(jìn)口長(zhǎng)期“凍結(jié)”。加之邊疆民族地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部待遇低，有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)差旅費(fèi)長(zhǎng)期不能報(bào)銷，工作壓力大，任務(wù)重，職務(wù)晉升機(jī)會(huì)不多等原因，導(dǎo)致大量鄉(xiāng)鎮(zhèn)人才外流。目前，在工作任務(wù)重、要求高的情況下，部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)存在干部青黃不接，新生力量缺乏，專業(yè)性人才匱乏的問(wèn)題。不能適應(yīng)新的形勢(shì)和任務(wù)的要求，有疲于應(yīng)付的現(xiàn)象，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部隊(duì)伍的能力和素質(zhì)急需進(jìn)一步提高，結(jié)構(gòu)亟待優(yōu)化。

6.農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)普遍薄弱，村集體無(wú)錢辦事問(wèn)題比較突出。農(nóng)村稅費(fèi)改革后，多數(shù)農(nóng)村只靠中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付資金建設(shè)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施，村集體經(jīng)濟(jì)普遍薄弱，“無(wú)錢辦事”已經(jīng)成為制約新農(nóng)村建設(shè)及夯實(shí)村黨支部執(zhí)政基礎(chǔ)的一個(gè)主要瓶頸。

從以上分析來(lái)看，在新形勢(shì)下，如何明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委職責(zé)，在強(qiáng)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委的領(lǐng)導(dǎo)核心作用的同時(shí)，如何加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和各個(gè)基層組織建設(shè)，提高服務(wù)意識(shí)和引導(dǎo)意識(shí)的重要性、緊迫性是非常重要的。

當(dāng)前，有專家學(xué)者提出:“取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)行政組織,將其作為縣的派出機(jī)構(gòu)行使行政管理職能,工資由財(cái)政埋單,把更多的力量花在培育農(nóng)民自治組織上”。[1]也有人提出，鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治的主張。我們認(rèn)為這些觀點(diǎn)與我國(guó)社會(huì)發(fā)展實(shí)際有一定差距。鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政權(quán)擔(dān)負(fù)的職責(zé)，不可能僅僅通過(guò)上情下達(dá)來(lái)完成，特別是邊疆民族地區(qū)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展還不具備“自治”的能力。鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委和基層政權(quán)擔(dān)負(fù)著帶領(lǐng)群眾深化改革、促進(jìn)發(fā)展、維護(hù)穩(wěn)定的繁重任務(wù)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)只能加強(qiáng)，不能削弱。

二 加強(qiáng)邊疆民族地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委及政權(quán)建設(shè)的條件分析

長(zhǎng)期以來(lái)我們黨都十分重視鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委和基層政權(quán)建設(shè)，注重農(nóng)村基層組織的建設(shè)。但是，不同時(shí)期有不同的建設(shè)環(huán)境和條件。

（一）加強(qiáng)邊疆民族地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設(shè)有利條件

1.2004年以來(lái)鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革逐步推進(jìn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委及基層政權(quán)建設(shè)不斷加強(qiáng)

紅河州鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制機(jī)制經(jīng)歷了多次改革，2004年以來(lái)在新一輪鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革的過(guò)程中，按照中央的要求積極穩(wěn)妥的進(jìn)行了鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并（紅河州鄉(xiāng)鎮(zhèn)總數(shù)從154個(gè)，撤并為133個(gè)）、農(nóng)村稅費(fèi)改革、站所設(shè)置調(diào)整等改革。并結(jié)合自身實(shí)際，積極探索符合自己特點(diǎn)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委及基層組織建設(shè)的新模式。2004年4月在石屏縣七個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)直推直選鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)，在瀘西縣探索鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書(shū)記直選。2006年2月在全州范圍內(nèi)進(jìn)行了大規(guī)模的鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委領(lǐng)導(dǎo)班子換屆直選活動(dòng)，成為當(dāng)時(shí)國(guó)內(nèi)地市級(jí)第一個(gè)進(jìn)行大規(guī)模鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委領(lǐng)導(dǎo)班子換屆直選的地州，掀開(kāi)了農(nóng)村政治文明進(jìn)程，強(qiáng)化了權(quán)力的本源意識(shí)，為構(gòu)建民眾監(jiān)督奠定基礎(chǔ)。2008年以來(lái)州委在彌勒西三鎮(zhèn)試點(diǎn)基層黨建創(chuàng)新，推行“1+7+15”網(wǎng)格化管理模式。創(chuàng)造了在鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委的領(lǐng)導(dǎo)下，有效整合轄區(qū)內(nèi)黨代表、人大代表、政協(xié)委員、紀(jì)檢監(jiān)察員、婦女代表、團(tuán)員代表、村民代表等7類政治資源，形成合力服務(wù)群眾的經(jīng)驗(yàn)。每位代表聯(lián)系15戶群眾，了解他們的所思所想，幫助解決困難，傳達(dá)上級(jí)指示、宣傳黨的路線方針政策。網(wǎng)格化管理為黨深入聯(lián)系群眾搭建了堅(jiān)強(qiáng)紐帶，創(chuàng)新了鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委和基層政權(quán)服務(wù)群眾方式，擴(kuò)大了黨在農(nóng)村的影響力，鞏固了執(zhí)政地位。

2.農(nóng)村稅費(fèi)改革后鄉(xiāng)鎮(zhèn)的倒逼機(jī)制逐步形成，多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部都認(rèn)識(shí)到鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作重心轉(zhuǎn)移的重要性和緊迫性。從我們對(duì)蒙自市鳴鷲鎮(zhèn)60名鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部關(guān)于“鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革的重點(diǎn)” 的問(wèn)卷調(diào)查來(lái)看，51人認(rèn)為改革的重點(diǎn)是著力轉(zhuǎn)變鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能，強(qiáng)化服務(wù)。很多干部都認(rèn)為要轉(zhuǎn)變?cè)瓉?lái)鄉(xiāng)鎮(zhèn)“催糧派款”，指揮命令的工作方式。

3.農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展變化直接表現(xiàn)在農(nóng)民群眾價(jià)值追求上，邊疆農(nóng)民群眾的市場(chǎng)意識(shí)，競(jìng)爭(zhēng)意識(shí)、維權(quán)意識(shí)、法律意識(shí)都不斷提高，對(duì)黨委政府創(chuàng)造公平、公正、和諧、穩(wěn)定的社會(huì)環(huán)境的期望較高。

（二）加強(qiáng)邊疆民族地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設(shè)的不利因素

首先，長(zhǎng)期的鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革出現(xiàn)了改革疲勞癥，由于體制機(jī)制銜接不好，改革的配套性、整體性不能很好體現(xiàn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)并并撤撤。面對(duì)新一輪鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革有部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部不以為然，有人甚至認(rèn)為此次改革也是換湯不換藥的折騰。因而，改革的積極性不高；其次，邊疆民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展滯后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)轉(zhuǎn)變職能缺乏財(cái)力支持；第三，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)建設(shè)，在現(xiàn)有行政管理體制下各方面的關(guān)系難以理順，上下關(guān)系、平行關(guān)系、內(nèi)外關(guān)系都難于理順。

三 以深化鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革為契機(jī)，加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委和基層政權(quán)建設(shè)

改革是加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委和基層政權(quán)建設(shè)的重要手段，當(dāng)前深化鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革已經(jīng)到了沖刺階段，在逐步推進(jìn)的過(guò)程中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設(shè)不斷完善，到了總結(jié)整理提升的時(shí)候。

（一）以機(jī)構(gòu)改革為切入點(diǎn)，制定科學(xué)合理的改革方案

《中央機(jī)構(gòu)編制委員會(huì)辦公室關(guān)于深化鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革的指導(dǎo)意見(jiàn)》提出了明確的指導(dǎo)思想、基礎(chǔ)原則、改革重點(diǎn)和總體要求。鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革要建立精干高效的鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制和運(yùn)行機(jī)制，建設(shè)服務(wù)型政府，鞏固農(nóng)村稅費(fèi)改革成果，減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)，促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)又好又快發(fā)展。改革要在四個(gè)方面全面履職，即促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、增加農(nóng)民收入，強(qiáng)化公共服務(wù)、著力改善民生，加強(qiáng)社會(huì)管理、維護(hù)農(nóng)村穩(wěn)定，推進(jìn)基層民主、促進(jìn)農(nóng)村和諧。

機(jī)構(gòu)改革是建立精簡(jiǎn)高效、職能到位、權(quán)責(zé)明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制的突破口，也是加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委和基層政權(quán)建設(shè)的重要基礎(chǔ)。邊疆民族地區(qū)應(yīng)按照中央和省的要求，認(rèn)真部署深化鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革工作，在認(rèn)真總結(jié)近幾年改革經(jīng)驗(yàn)和深入調(diào)研的基礎(chǔ)上，圍繞改革的目標(biāo)和任務(wù)，對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的機(jī)構(gòu)設(shè)置及運(yùn)行、職責(zé)履行及編制和人員情況進(jìn)行調(diào)查研究和統(tǒng)計(jì)分析，制定符合實(shí)際，科學(xué)合理的改革方案。著力體現(xiàn)中央“切一刀，又不一刀切”的要求，關(guān)鍵在于轉(zhuǎn)變鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政職能、精簡(jiǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政機(jī)構(gòu)和人員、改革和整合事業(yè)站所，達(dá)到加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委和政權(quán)建設(shè)的目的。

應(yīng)該注意，新一輪鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革，設(shè)置多少個(gè)綜合辦公室，如黨政辦公室，行政辦公室和便民服務(wù)中心等應(yīng)該有明確的職能界定，不應(yīng)該僅僅以人員安置方便為目的。機(jī)構(gòu)設(shè)置應(yīng)體現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理重點(diǎn)，對(duì)穩(wěn)定、幫扶任務(wù)重的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，應(yīng)該將綜治維穩(wěn)和民政所單設(shè)成立專門辦公室。

（二）突出鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委總覽全局協(xié)調(diào)各方的核心領(lǐng)導(dǎo)地位，抓好履職建設(shè)

黨委的核心領(lǐng)導(dǎo)作用，并不是時(shí)時(shí)事事直接指揮作用，關(guān)鍵在于黨委既要抓總，又要放手，還要監(jiān)督好、協(xié)調(diào)好各方面的關(guān)系。在新的機(jī)構(gòu)改革中根據(jù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)交叉任職，一人多崗的情況，要研究鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委發(fā)揮核心領(lǐng)導(dǎo)作用的機(jī)制和程序，按照《中國(guó)共產(chǎn)黨農(nóng)村基層組織工作條例》第八條對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委的主要職責(zé)的界定，要使黨委既能體現(xiàn)核心領(lǐng)導(dǎo)職能作用，在掌握方向、抓總、引導(dǎo)、監(jiān)督和干部隊(duì)伍建設(shè)上堅(jiān)強(qiáng)有力；在支持、保障鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)機(jī)關(guān)和群眾組織，依照國(guó)家法律法規(guī)及各自章程充分行使職權(quán)方面到位而不越位。又能保證黨要管黨，加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委自身建設(shè)和以黨支部為核心的村級(jí)組織建設(shè)職能作用的發(fā)揮。

（三）總結(jié)和借鑒好的經(jīng)驗(yàn)

邊疆民族地區(qū)加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委和政權(quán)建設(shè)，既要貫徹“精簡(jiǎn)效能”的原則，機(jī)構(gòu)編制只減不增，又要善于學(xué)習(xí)借鑒先行地區(qū)的好的經(jīng)驗(yàn)，既從實(shí)際出，又著眼于長(zhǎng)遠(yuǎn)，不局限于現(xiàn)有條件。不搞一刀切，條件好的縣市和鄉(xiāng)鎮(zhèn)應(yīng)學(xué)習(xí)先進(jìn)發(fā)達(dá)地區(qū)的經(jīng)驗(yàn)，如浙江省紹興縣強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)，“打破原有鄉(xiāng)鎮(zhèn)‘上傳下達(dá)’的權(quán)力運(yùn)行格局，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)力運(yùn)行向‘權(quán)責(zé)一致’邁進(jìn)。通過(guò)‘?dāng)U權(quán)’極大地提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政效能，來(lái)適應(yīng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部擁有更大更多的權(quán)力，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)轉(zhuǎn)變職能，提供更多公共服務(wù)奠定基礎(chǔ)”。[2]

鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設(shè)更要總結(jié)好自身積累的經(jīng)驗(yàn)，要汲取以往改革中的教訓(xùn)。重點(diǎn)在破解鄉(xiāng)鎮(zhèn)不合理的體制機(jī)制上下功夫，建立上級(jí)黨委、部門和鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、政府、人大、站所、各個(gè)群團(tuán)組織、社團(tuán)組織、自治組織之間有機(jī)制衡關(guān)系。避免就事論事，就機(jī)構(gòu)改革進(jìn)行機(jī)構(gòu)改革的情況重演。

（四）著力于轉(zhuǎn)變政府職能，探尋提供公共服務(wù)，促進(jìn)社會(huì)和諧的有效方式

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能定位是轉(zhuǎn)變政府職能的關(guān)鍵，只有明確政府要干什么，能干什么才能使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府從過(guò)去主要直接抓生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)、催收催種、收費(fèi)罰款等事務(wù)中解脫出來(lái)。

從鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作的實(shí)際來(lái)看，轉(zhuǎn)變鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能是重點(diǎn)，也是難點(diǎn)。很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)雖然已經(jīng)完成機(jī)構(gòu)改革，但是，職能定位長(zhǎng)期形成的思維定勢(shì)和工作方式難以打破，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和招商引資等經(jīng)濟(jì)工作仍然這些鄉(xiāng)鎮(zhèn)的主要工作。邊疆民族地區(qū)絕大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)認(rèn)為發(fā)展經(jīng)濟(jì)是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的主要職能。

從當(dāng)前農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的形勢(shì)來(lái)看，在農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展、農(nóng)民富裕的同時(shí)，更需要政府提供優(yōu)良的社會(huì)公共管理和社會(huì)公共服務(wù)，諸如怎樣加強(qiáng)農(nóng)村公共管理，化解農(nóng)村社會(huì)矛盾，維護(hù)農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定；如何加快農(nóng)村教育、衛(wèi)生、文化、體育、環(huán)境保護(hù)等公共服務(wù)和社會(huì)事業(yè)的發(fā)展，都迫切需要政府管理實(shí)行權(quán)力下放、資金下?lián)?、人員下沉、服務(wù)下移，將公共服務(wù)送到農(nóng)村社區(qū)及農(nóng)民之中，努力為人民群眾提供方便、快捷、優(yōu)質(zhì)、高效的公共服務(wù)。

事實(shí)說(shuō)明鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革與農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的差距還在很大，必須要從觀念上、制度上、機(jī)制上形成導(dǎo)向和約束，下力氣推動(dòng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府及基層干部將工作重點(diǎn)放在公共管理和公共服務(wù)上，這是鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合改革的重點(diǎn)，也是服務(wù)型政府的真諦之所在！

（五）上下聯(lián)動(dòng)，理順縣鄉(xiāng)關(guān)系

加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委和基層政權(quán)建設(shè)，僅僅抓鄉(xiāng)鎮(zhèn)是達(dá)不到目的的。有人說(shuō)“下改上不改，改了也白改”是有一定道理的。鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理體制不順，不是鄉(xiāng)鎮(zhèn)單方面造成的，影響較大的就是條塊分割的管理體制。深化鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革可以把縣級(jí)部門設(shè)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的分支機(jī)構(gòu)有選擇、分類型地下放給鄉(xiāng)鎮(zhèn)，對(duì)那些與鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)和群眾日常生活關(guān)系比較密切的分支機(jī)構(gòu)，實(shí)行人、財(cái)、物、事全部下放，形成以鄉(xiāng)鎮(zhèn)主抓行政管理，行業(yè)部門主抓業(yè)務(wù)指導(dǎo)的格局，從而優(yōu)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位機(jī)構(gòu)設(shè)置，為建立科學(xué)有序的鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理體制，確保經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展奠定基礎(chǔ)。

[1]汪玉凱.“鄉(xiāng)鎮(zhèn)應(yīng)成為縣級(jí)政府派出機(jī)構(gòu)”[N].2008 -10-23(2).

[2]錢子健,肖潘潘.強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán),權(quán)力怎樣不出格[N].人民日?qǐng)?bào),2010-5-17.

On the Construction of Grass-root Party Committees and Governments——Honghe Prefecture as An Example

CHENG Yun-feng, SHI Yong
(School of CPC Honghe Committee, Mengzi 661100, China)

As a leading core of grass-roots political power, the party committee of villages and towns is a grass-roots organization and the organizer and leader of rural works. People's government of villages and towns is state administrative organs and executive organs of people's congress, also of subordinate administrative organs.Under the new historical conditions, strengthening party committee of villages and towns and grass-roots political power construction in the frontier ethnic area should maintain the frontier steady and promote sustainable development which has the great significance.

frontier and ethnic areas; party committees in villages and towns; construction of grass-root political Power;Honghe

D67

A

1008-9128（2012）01-0012-04

2011-11-23

陳云峰（1958-），女（回族），高級(jí)講師。研究方向:區(qū)域經(jīng)濟(jì)學(xué)教學(xué)與研究。

[責(zé)任編輯 張燦邦]