梁福慶

(國務(wù)院三峽辦移民管理咨詢中心，湖北宜昌 443002)

三峽工程移民補(bǔ)償政策發(fā)展和創(chuàng)新研究

梁福慶

(國務(wù)院三峽辦移民管理咨詢中心，湖北宜昌 443002)

在分析三峽移民補(bǔ)償政策的依據(jù)、原則及目標(biāo)的基礎(chǔ)上，回顧了三峽移民補(bǔ)償政策的發(fā)展歷程，歸納了三峽移民補(bǔ)償政策體系的構(gòu)建，總結(jié)了落實(shí)和執(zhí)行三峽移民補(bǔ)償政策的主要成效及經(jīng)驗(yàn)，進(jìn)行了健全完善移民補(bǔ)償政策的有關(guān)理論思考，提出了進(jìn)一步完善和創(chuàng)新移民補(bǔ)償政策的有關(guān)對(duì)策。

三峽工程; 三峽移民; 補(bǔ)償政策

三峽工程移民補(bǔ)償政策是指包括三峽工程移民補(bǔ)償?shù)脑瓌t、目標(biāo)、對(duì)象、范圍、內(nèi)容、標(biāo)準(zhǔn)、方式及優(yōu)惠措施等的一種制度設(shè)計(jì)。制定和執(zhí)行科學(xué)合理的三峽工程移民補(bǔ)償政策，有利于保障移民補(bǔ)償?shù)暮戏?quán)益，有序推進(jìn)移民搬遷安置工作順利進(jìn)行和按時(shí)完成，促進(jìn)三峽移民安置穩(wěn)定和庫區(qū)社會(huì)安定［1］。

一、三峽移民補(bǔ)償政策的依據(jù)、原則及目標(biāo)

1.制定依據(jù)

一是法規(guī)依據(jù)，主要有國家、地方制定出臺(tái)的有關(guān)法律法規(guī)，國家部門出臺(tái)的有關(guān)規(guī)范規(guī)定等。其中:《長(zhǎng)江三峽工程建設(shè)移民條例》(以下簡(jiǎn)稱《三峽移民條例》)是制定三峽移民補(bǔ)償政策的專門法規(guī)。

二是實(shí)物依據(jù)，主要是三峽水庫淹沒調(diào)查時(shí)登記的淹沒實(shí)物量。三峽移民補(bǔ)償投資是按照三峽水庫正常蓄水位175米方案，以水利部長(zhǎng)江水利委員會(huì)調(diào)查的庫區(qū)淹沒實(shí)物指標(biāo)為基礎(chǔ)，依據(jù)分縣移民安置規(guī)劃分項(xiàng)進(jìn)行具體測(cè)算。

2.原則及目標(biāo)

三峽工程建設(shè)，實(shí)行開發(fā)性移民方針，采取前期補(bǔ)償、補(bǔ)助與后期扶持相結(jié)合的辦法，使移民生活達(dá)到或者超過原有水平;以人為本，保障移民的合法權(quán)益，滿足移民生存與發(fā)展的需求;顧全大局，服從國家整體安排，兼顧國家、集體、個(gè)人利益;節(jié)約利用土地，合理規(guī)劃工程占地，控制移民規(guī)模;可持續(xù)發(fā)展，與資源綜合開發(fā)利用、生態(tài)環(huán)境保護(hù)相協(xié)調(diào);因地制宜，統(tǒng)籌規(guī)劃。

3.對(duì)象和范圍

對(duì)象是受三峽水庫淹沒影響需搬遷安置的城鄉(xiāng)移民、城(集)鎮(zhèn)新址占地移民及需遷建、復(fù)建的城(集)鎮(zhèn)、工礦企業(yè)、專業(yè)項(xiàng)目以及庫底清理、地災(zāi)防治、環(huán)保項(xiàng)目等。

范圍是受三峽水庫淹沒影響及永久占地的處理范圍，包括三峽水庫淹沒區(qū)及因水庫蓄水而引起的浸沒、坍岸、滑坡和其他受其影響的地區(qū)。

4.主要內(nèi)容及標(biāo)準(zhǔn)

第一，主要內(nèi)容。三峽工程移民的補(bǔ)償主要有經(jīng)濟(jì)性補(bǔ)償和政策性補(bǔ)償兩種類型，以經(jīng)濟(jì)性補(bǔ)償為主。經(jīng)濟(jì)性補(bǔ)償是通過一定量的實(shí)物或資金給予補(bǔ)償，包括資金補(bǔ)償、經(jīng)濟(jì)資源補(bǔ)償(如土地、果園、林地等)。政策性補(bǔ)償是指通過國家有關(guān)政策而非實(shí)物或資金給予補(bǔ)償，包括國家的產(chǎn)業(yè)政策、投資的傾斜和稅收的減免等形式［2］。

(1)經(jīng)濟(jì)性補(bǔ)償?shù)闹饕獌?nèi)容:一是對(duì)因水庫興建而受到損失的移民個(gè)人財(cái)產(chǎn)進(jìn)行補(bǔ)償;二是移民生產(chǎn)、生活資料恢復(fù)或重建的補(bǔ)償;三是城(集)鎮(zhèn)、工礦企業(yè)遷建的補(bǔ)償;四是對(duì)道路、港口、電信、電力等專業(yè)設(shè)施的復(fù)建補(bǔ)償。五是環(huán)境保護(hù)的補(bǔ)償。

(2)政策性補(bǔ)償?shù)闹饕獌?nèi)容:一是給予優(yōu)惠政策，國家賦予三峽工程移民10多項(xiàng)扶持措施。二是從1992年起實(shí)行全國對(duì)口支援三峽庫區(qū)移民工作。三是實(shí)施農(nóng)村移民后期扶持。

第二，主要標(biāo)準(zhǔn)。

(1)移民安置初設(shè)規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)。三峽工程移民補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是由國務(wù)院三峽建委管理機(jī)構(gòu)根據(jù)國家有關(guān)規(guī)定，按照三峽水庫淹沒損失和適當(dāng)發(fā)展的原則組織測(cè)算，報(bào)國務(wù)院批準(zhǔn)后執(zhí)行。

根據(jù)《長(zhǎng)江三峽工程初步設(shè)計(jì)水庫淹沒實(shí)物指標(biāo)調(diào)查報(bào)告》(以下簡(jiǎn)稱《實(shí)物指標(biāo)報(bào)告》):三峽庫區(qū)175米水位淹沒線以下人口84．75萬人，淹沒房屋面積3473．15萬平方米，淹沒耕園地41．83萬畝。淹沒涉及2座城市、10座縣城、114座集鎮(zhèn)、1632家工礦企業(yè)和大量專業(yè)項(xiàng)目。國務(wù)院三峽建委1998年批準(zhǔn)的《長(zhǎng)江三峽水庫移民安置規(guī)劃報(bào)告》(以下簡(jiǎn)稱《安置規(guī)劃報(bào)告》)確定:三峽庫區(qū)規(guī)劃建房人口110．56萬人，規(guī)劃基礎(chǔ)設(shè)施人口規(guī)模為120．88萬人，規(guī)劃復(fù)建房屋面積為3688萬平方米。三峽工程移民補(bǔ)償投資總概算按1993年5月價(jià)格計(jì)算為400億元［3］。

(2)農(nóng)村移民補(bǔ)償?shù)闹饕獦?biāo)準(zhǔn)。三峽庫區(qū)農(nóng)村移民安置補(bǔ)償總投資為60．23億元，其中用于土地征用補(bǔ)償費(fèi)及安置補(bǔ)助費(fèi)30．20億元，零星經(jīng)濟(jì)林補(bǔ)償費(fèi)1．31億元，房屋及附屬建筑物補(bǔ)償費(fèi)11．01億元，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)補(bǔ)助費(fèi)(含庫周交通)11．12億元，移民搬遷補(bǔ)助費(fèi)1．67億元，小型水利設(shè)施補(bǔ)助費(fèi)0．87億元，村組副業(yè)設(shè)施補(bǔ)償費(fèi)0．72億元，過渡時(shí)期生活補(bǔ)助費(fèi)2．28億元，農(nóng)村學(xué)校搬遷建房補(bǔ)助費(fèi)0．23億元，移民智力培訓(xùn)等其他費(fèi)用0．81億元。據(jù)測(cè)算，農(nóng)村移民人均生產(chǎn)安置費(fèi)7984元、人均生活補(bǔ)助費(fèi)600元、人均遷建費(fèi)用7960元。

上述補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)均采用1993年5月的價(jià)格水平(靜態(tài)資金)?？紤]到價(jià)格波動(dòng)因素，在不同時(shí)期實(shí)施的移民項(xiàng)目要計(jì)算價(jià)差補(bǔ)償。

(3)國家政策調(diào)整及移民規(guī)劃調(diào)整后的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。2004年，國家土地法律再次修改，提高了農(nóng)村移民補(bǔ)償有關(guān)標(biāo)準(zhǔn)。2007年三峽移民安置初設(shè)規(guī)劃進(jìn)行了調(diào)整，最終確定三峽工程移民人數(shù)為129．64萬人，移民補(bǔ)償靜態(tài)投資總額為529．01億元。移民有關(guān)補(bǔ)償具體標(biāo)準(zhǔn)均有較大提高。

5.補(bǔ)償方式

征地淹沒造成的個(gè)人財(cái)產(chǎn)損失直接補(bǔ)償?shù)綉簦w和公有財(cái)產(chǎn)補(bǔ)償給原業(yè)主或原單位。城(集)鎮(zhèn)遷建、工礦企業(yè)遷建、專項(xiàng)設(shè)施復(fù)建、環(huán)境保護(hù)等補(bǔ)償費(fèi)，由移民區(qū)(縣)級(jí)以上地方人民政府交給當(dāng)?shù)厝嗣裾蛘哂嘘P(guān)單位。因擴(kuò)大規(guī)模、提高標(biāo)準(zhǔn)增加的費(fèi)用，由有關(guān)地方人民政府或者有關(guān)單位自行解決。

對(duì)于農(nóng)村移民，搬遷費(fèi)及移民房屋、零星樹木、青苗、農(nóng)副業(yè)設(shè)施等個(gè)人財(cái)產(chǎn)補(bǔ)償費(fèi)，由移民區(qū)縣級(jí)人民政府直接全額兌付給移民。非個(gè)人財(cái)產(chǎn)補(bǔ)償費(fèi)，交給相關(guān)政府或村組。其中，征地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)視安置方式分別交付給當(dāng)?shù)卮褰M、單位或安置區(qū)政府，自謀職業(yè)安置的移民則直接全額兌付給個(gè)人。

二、三峽移民補(bǔ)償政策體系的構(gòu)建

近20年來，國務(wù)院三峽建委及移民管理機(jī)構(gòu)，湖北、重慶兩省(市)及庫區(qū)區(qū)(縣)政府及移民局，都分別先后制定了有關(guān)移民安置規(guī)劃、補(bǔ)償規(guī)定、搬遷安置管理辦法等移民補(bǔ)償政策上千個(gè)，形成了國家及中央宏觀層面、省(市)中觀層面及區(qū)(縣)微觀層面相結(jié)合，包含移民搬遷安置所有方面的移民補(bǔ)償政策體系，為以法移民、依法移民、確保移民補(bǔ)償權(quán)益，順利推進(jìn)和按時(shí)完成三峽百萬移民搬遷安置任務(wù)奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

1.國家及中央宏觀層面的移民補(bǔ)償政策

國家制定出臺(tái)的50多個(gè)有關(guān)法規(guī)及規(guī)定，構(gòu)筑了三峽工程移民補(bǔ)償政策體系的基礎(chǔ)。其中，《土地法》、《移民安置條例》是建立移民補(bǔ)償政策體系的基礎(chǔ)性法規(guī)，《三峽移民條例》是建立三峽工程移民補(bǔ)償政策的專門性法規(guī)。同時(shí)，國務(wù)院還出臺(tái)了“兩個(gè)調(diào)整”政策、組織開展全國對(duì)口支援三峽庫區(qū)移民工作、組織實(shí)施農(nóng)村移民后期扶持等優(yōu)惠政策和重大舉措，豐富和深化了三峽工程移民補(bǔ)償政策內(nèi)容，提高了移民補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。

三峽工程移民工作實(shí)行中央“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，分省(直轄市)負(fù)責(zé)，以縣為基礎(chǔ)”的管理體制，國務(wù)院三峽建委及其移民管理機(jī)構(gòu)則先后制定出臺(tái)了上百個(gè)宏觀指導(dǎo)的移民補(bǔ)償政策及規(guī)定，構(gòu)建了三峽工程移民補(bǔ)償政策體系框架，并從宏觀層面上指導(dǎo)構(gòu)建移民補(bǔ)償政策體系，督促貫徹及落實(shí)三峽工程移民補(bǔ)償政策。其中，《規(guī)劃大綱》、《移民安置規(guī)劃報(bào)告》、《包干方案》、《關(guān)于批準(zhǔn)長(zhǎng)江三峽工程庫區(qū)移民安置規(guī)劃和工程概算調(diào)整報(bào)告的通知》、《三峽工程庫區(qū)移民補(bǔ)償投資價(jià)差資金計(jì)算及管理辦法》是構(gòu)建三峽工程移民補(bǔ)償政策及補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的指導(dǎo)性文件。

2.省(市)中觀層面的移民補(bǔ)償政策

按照分省(直轄市)負(fù)責(zé)的管理職責(zé)，湖北、重慶兩省(市)人民政府及移民管理部門，根據(jù)本省(市)三峽庫區(qū)移民工作實(shí)際，先后制定出臺(tái)了數(shù)百個(gè)移民補(bǔ)償政策及規(guī)定，從中觀層面上貫徹和推進(jìn)移民補(bǔ)償政策的全面落實(shí)。其中，《重慶市實(shí)施＜長(zhǎng)江三峽工程建設(shè)移民條例＞辦法》是省(市)全面貫徹落實(shí)和大力推進(jìn)三峽工程移民補(bǔ)償政策及補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的重要文件。

3.區(qū)(縣)微觀層面的移民補(bǔ)償政策

按照以縣為基礎(chǔ)的管理職責(zé)，庫區(qū)各區(qū)(縣)人民政府及移民管理部門，結(jié)合當(dāng)?shù)匾泼駥?shí)際，先后制定出臺(tái)了上千個(gè)移民補(bǔ)償具體政策及詳細(xì)規(guī)定，從微觀層面上充實(shí)和完善三峽工程移民補(bǔ)償政策體系，并具體貫徹和全面落實(shí)移民補(bǔ)償政策，順利推進(jìn)和圓滿完成移民搬遷安置任務(wù)。其中，《移民搬遷安置實(shí)施管理辦法》是區(qū)(縣)具體貫徹和執(zhí)行三峽工程移民補(bǔ)償政策及補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的重要文件。

三、落實(shí)和執(zhí)行三峽移民補(bǔ)償政策的主要成效及經(jīng)驗(yàn)

1.主要成效

第一，推進(jìn)移民任務(wù)按時(shí)完成，實(shí)現(xiàn)了移民階段安置目標(biāo)。截止2010年底，三峽工程移民搬遷安置任務(wù)全部完成，各類移民工程建設(shè)任務(wù)全部完成，實(shí)現(xiàn)了“搬得出、基本穩(wěn)得住”的移民階段性安置目標(biāo)。累計(jì)完成移民投資529．01億元(靜態(tài)資金)，建設(shè)各類房屋5054．76萬平方米，搬遷安置城鄉(xiāng)移民129．64萬人，其中搬遷安置農(nóng)村移民55．06萬人(外遷安置19．6萬人)。完成城(集)鎮(zhèn)遷建126座(其中城市2座、縣城10座、集鎮(zhèn)114座)，城(集)鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)如期完成。工礦企業(yè)遷建完成1632家，31萬職工按政策全部得到安置。1087處文物保護(hù)任務(wù)全部完成。庫區(qū)公路、港口、電力、通訊等專業(yè)項(xiàng)目復(fù)建任務(wù)如期完成。移民檔案收集、整理、保管符合國家規(guī)定。

第二，推進(jìn)移民計(jì)劃執(zhí)行良好，實(shí)現(xiàn)“雙包干”目標(biāo)。庫區(qū)各級(jí)政府及移民部門在貫徹落實(shí)三峽工程移民補(bǔ)償政策中，創(chuàng)新移民資金“靜態(tài)控制、動(dòng)態(tài)管理”，移民資金與任務(wù)完成“雙包干”等機(jī)制，統(tǒng)籌多方資金，力爭(zhēng)用較少的錢辦較多的事，始終做到移民計(jì)劃不突破投資規(guī)模，移民資金使用不超過計(jì)劃，做到了529．01億元移民資金與129．64萬移民任務(wù)完成量基本匹配，用規(guī)劃內(nèi)的移民資金，順利完成了三峽工程移民搬遷安置包干任務(wù)。

第三，依法保障移民補(bǔ)償權(quán)益，促進(jìn)了移民安置穩(wěn)定。庫區(qū)各級(jí)政府認(rèn)真貫徹落實(shí)三峽移民補(bǔ)償政策，堅(jiān)持執(zhí)行移民補(bǔ)償政策及補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不走樣，切實(shí)保障移民的合法補(bǔ)償權(quán)利。同時(shí)，堅(jiān)持開發(fā)性移民方針，落實(shí)優(yōu)惠政策和對(duì)口支援工作，堅(jiān)持移民補(bǔ)償與發(fā)展相結(jié)合，促進(jìn)移民安穩(wěn)致富。與此同時(shí)，在全國率先創(chuàng)新建立了移民補(bǔ)償資金價(jià)差計(jì)算及兌付管理辦法，保障移民補(bǔ)償利益不受物價(jià)波動(dòng)影響，切實(shí)保障了移民補(bǔ)償?shù)暮戏?quán)益，促進(jìn)了三峽百萬移民安置基本穩(wěn)定。

第四，推進(jìn)對(duì)口支援蓬勃發(fā)展，促進(jìn)了庫區(qū)經(jīng)濟(jì)良好發(fā)展。全國對(duì)口支援三峽庫區(qū)移民工作是三峽移民補(bǔ)償政策的一個(gè)重要組成部分，體現(xiàn)了社會(huì)主義制度互幫互助，共同富裕的優(yōu)越性。截至2011年6月底，近18年來全國對(duì)口支援三峽庫區(qū)資金973．3億元，其中經(jīng)濟(jì)建設(shè)類項(xiàng)目資金932．7億元、社會(huì)公益類項(xiàng)目資金40．6億元，相當(dāng)于同期國家移民投資總額的1．14倍，項(xiàng)目安置移民2．9萬人(次)，安排移民勞務(wù)9．5萬人(次)，為有力幫助移民順利搬遷安置，改善庫區(qū)面貌等發(fā)揮了重要作用。

第五，推進(jìn)庫區(qū)城鄉(xiāng)面貌顯著改善，促進(jìn)了和諧庫區(qū)建設(shè)。根據(jù)2010年中國工程院公布的三峽工程移民論證及可行性研究結(jié)論階段性評(píng)估報(bào)告:一是庫區(qū)縣內(nèi)安置農(nóng)村移民搬遷安置后，居住條件明顯改善，水電路等基礎(chǔ)設(shè)施和文教衛(wèi)等公益設(shè)施齊全，大多數(shù)移民生產(chǎn)生活水平有了較大提高，移民逐漸融入了當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)社會(huì)體系。二是城(集)鎮(zhèn)遷建后，整體面貌煥然一新，居民住房面積擴(kuò)大、標(biāo)準(zhǔn)提高，基礎(chǔ)設(shè)施有很大改善，經(jīng)濟(jì)總量發(fā)展較快。三是庫區(qū)初步優(yōu)化了區(qū)域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，遷建保留企業(yè)得到了較好發(fā)展，職工住房條件得到較大改善，多數(shù)遷建保留企業(yè)職工收入比搬遷前有所提高。四是庫區(qū)的專業(yè)項(xiàng)目復(fù)建全面恢復(fù)了原有功能，復(fù)建規(guī)模和等級(jí)也得到了提高，有力保障了移民搬遷安置和庫區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要。

2.主要做法及經(jīng)驗(yàn)

第一，堅(jiān)持以人為本，維護(hù)移民補(bǔ)償權(quán)益是核心理念。庫區(qū)各級(jí)政府堅(jiān)持以人為本，始終把維護(hù)移民補(bǔ)償權(quán)益作為核心理念，著力解決好移民補(bǔ)償問題，使水庫移民共享改革發(fā)展成果。同時(shí)，庫區(qū)各級(jí)政府及移民部門堅(jiān)持移民為先為重、公開公平公正原則，通過張榜公示等多種形式，做到移民補(bǔ)償政策公開、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)公開、補(bǔ)償流程公開、補(bǔ)償情況公開等，公開公平公正地開展移民補(bǔ)償政策執(zhí)行工作，確保移民補(bǔ)償權(quán)益不受損害，保障了移民補(bǔ)償政策全面落實(shí)和執(zhí)行。

第二，堅(jiān)持以法移民、依法移民是堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。1993年三峽工程建設(shè)伊始，國家就制定、出臺(tái)了《三峽移民條例》，并在2001年進(jìn)行了修訂?！度龒{移民條例》明確了三峽移民方針、補(bǔ)償政策、安置方式和優(yōu)惠政策等，為以法移民、依法移民、構(gòu)建三峽移民補(bǔ)償政策體系提供了法律支撐。國務(wù)院三峽建委和庫區(qū)各地政府堅(jiān)持以法移民、依法移民，不斷健全完善移民補(bǔ)償政策，用法律和政策切實(shí)保障了移民補(bǔ)償合法權(quán)益。

第三，堅(jiān)持政府負(fù)責(zé)、全面監(jiān)督管理是有力保障。庫區(qū)各地在移民補(bǔ)償政策執(zhí)行工作中，切實(shí)加強(qiáng)黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)以及移民綜合管理、相關(guān)部門各負(fù)其責(zé)等管理機(jī)制，不斷健全完善移民管理監(jiān)督、移民資金監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)，強(qiáng)化審計(jì)、紀(jì)檢、稽察等全程、全面監(jiān)督工作，保障了移民補(bǔ)償政策全面落實(shí)和執(zhí)行，移民資金安全高效使用，移民合法權(quán)益有效保護(hù)。同時(shí)，庫區(qū)各級(jí)政府注重執(zhí)行移民補(bǔ)償政策的嚴(yán)肅性、連續(xù)性、穩(wěn)定性和平衡性，切實(shí)維護(hù)廣大移民的合法權(quán)益。庫區(qū)各級(jí)政府還制定了一系列推進(jìn)移民補(bǔ)償政策順利執(zhí)行的配套政策和措施，保障了移民補(bǔ)償政策全面落實(shí)和執(zhí)行。

第四，堅(jiān)持移民資金“靜態(tài)控制、動(dòng)態(tài)管理”是重要方式。三峽移民工作在全國率先創(chuàng)新建立了一套科學(xué)的移民補(bǔ)償資金價(jià)差計(jì)算制度及管理辦法，提出并長(zhǎng)期堅(jiān)持移民資金“靜態(tài)控制、動(dòng)態(tài)管理”模式，保障移民補(bǔ)償權(quán)益不受物價(jià)波動(dòng)影響，有效地指導(dǎo)庫區(qū)各地移民管理機(jī)構(gòu)落實(shí)和執(zhí)行移民補(bǔ)償政策，做好移民補(bǔ)償資金的結(jié)算和銷號(hào)工作，切實(shí)保障了移民補(bǔ)償政策順利貫徹落實(shí)和移民補(bǔ)償權(quán)益。

第五，堅(jiān)持與時(shí)俱進(jìn)，不斷開拓創(chuàng)新是主要保證。隨著科學(xué)發(fā)展觀和以人為本理念的深入推進(jìn)，國家關(guān)注民生、環(huán)境保護(hù)和移民利益，與時(shí)俱進(jìn)、不斷開拓創(chuàng)新和優(yōu)化移民安置政策，提高移民補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，保障移民安置質(zhì)量。1999年國家出臺(tái)了“兩個(gè)調(diào)整”政策，以優(yōu)惠政策鼓勵(lì)農(nóng)村移民大量外遷安置及工礦企業(yè)進(jìn)行結(jié)構(gòu)調(diào)整。2004年按新《土地法》標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算，增加了三峽庫區(qū)農(nóng)村移民征用淹沒土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)22．95億元。2006年國家組織實(shí)施農(nóng)村移民后期扶持工作，提高了農(nóng)村移民后期扶持標(biāo)準(zhǔn)及年限。2007年國家調(diào)整三峽移民補(bǔ)償投資概算，新增投資79．51億元，為適應(yīng)國家有關(guān)規(guī)范調(diào)整、提高移民安置質(zhì)量創(chuàng)造了物質(zhì)條件。2003年至2008年，國家又新增了3次三峽水庫蓄水影響一次性補(bǔ)助資金13．29億元，保障了移民補(bǔ)償權(quán)益。

四、關(guān)于健全完善移民補(bǔ)償政策的理論思考

第一，成本－收益分析理論的思考。成本－收益分析理論認(rèn)為，為保證擬建項(xiàng)目達(dá)到既定目標(biāo)，使經(jīng)濟(jì)活動(dòng)追求利潤(rùn)最大化，這就要求收益最大、成本最低。水庫興建為水庫移民擺脫貧困帶來了機(jī)遇，如果移民預(yù)期在搬遷后，生產(chǎn)生活條件及公共基礎(chǔ)設(shè)施能得到較大改善，他們是愿意搬遷并能穩(wěn)定安置的。因此，努力健全完善移民補(bǔ)償政策，提高移民預(yù)期收益，有利于促進(jìn)移民順利搬遷及穩(wěn)定安置。

第二，公平正義的補(bǔ)償理論的思考。中國共產(chǎn)黨第十六屆中央委員會(huì)第六次全體會(huì)議通過的《中共中央關(guān)于構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)若干重大問題的決定》中將“民主法治、公平正義、誠信友愛、充滿活力、安定有序、人與自然和諧相處”作為社會(huì)主義和諧社會(huì)的總要求。在構(gòu)建移民補(bǔ)償政策框架時(shí)尤應(yīng)體現(xiàn)“公平正義”，才能使移民安置能做到“安定有序”。因此，公平正義的補(bǔ)償理論實(shí)質(zhì)就是要有移民群眾最廣泛參與的公開機(jī)制和參與機(jī)制的保障，才能夠在移民補(bǔ)償政策框架中體現(xiàn)公平正義，符合建設(shè)社會(huì)主義和諧社會(huì)的要求。

第三，開發(fā)性移民理論的思考。開發(fā)性移民理論的實(shí)質(zhì)是著力于移民的安置和可持續(xù)發(fā)展，并共享水利水電項(xiàng)目效益和改革成果。因此，建立在開發(fā)性移民基礎(chǔ)上的移民補(bǔ)償政策，要著眼于移民的生產(chǎn)生活恢復(fù)和發(fā)展問題，立足于綜合開發(fā)當(dāng)?shù)刭Y源，擴(kuò)大移民生產(chǎn)就業(yè)與增收創(chuàng)收門路，積極探索農(nóng)村移民長(zhǎng)效補(bǔ)償、移民土地入股分紅等多種長(zhǎng)效補(bǔ)償機(jī)制，把移民安置與庫區(qū)建設(shè)、環(huán)境保護(hù)、地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展有機(jī)結(jié)合起來，促使移民與經(jīng)濟(jì)、環(huán)境、社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展，移民安居樂業(yè)，長(zhǎng)治久安［5］。

第四，科學(xué)發(fā)展觀與“五個(gè)統(tǒng)籌”理論的思考。黨的十六屆三中全會(huì)《決定》提出了“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展、統(tǒng)籌經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、統(tǒng)籌人與自然和諧發(fā)展、統(tǒng)籌國內(nèi)發(fā)展和對(duì)外開放”的“五個(gè)統(tǒng)籌”新要求。黨的十七大報(bào)告又提出貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀。因此，要認(rèn)真貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀與“五個(gè)統(tǒng)籌”理論，通過建立和創(chuàng)新可持續(xù)發(fā)展的移民補(bǔ)償政策，從而堅(jiān)定庫區(qū)廣大移民群眾順利搬遷和安置穩(wěn)定的決心，堅(jiān)定走共同富裕的特色社會(huì)主義道路的政治信念，提振庫區(qū)廣大干部群眾安穩(wěn)致富的發(fā)展信心。

五、進(jìn)一步完善和創(chuàng)新移民補(bǔ)償政策的對(duì)策

第一，堅(jiān)持以人為本理念，努力深化和完善移民補(bǔ)償政策。在三峽工程后續(xù)移民工作中，要堅(jiān)持以人為本和科學(xué)發(fā)展觀，不斷完善和創(chuàng)新移民補(bǔ)償政策，推進(jìn)移民補(bǔ)償政策可持續(xù)發(fā)展。移民補(bǔ)償要考慮移民與時(shí)代共同進(jìn)步，共享改革成果，全面考慮移民的生產(chǎn)生活發(fā)展和提高、環(huán)境保護(hù)、可持續(xù)發(fā)展等因素，從資金補(bǔ)助、政策扶持、項(xiàng)目扶持、社會(huì)保障等方面幫助移民安穩(wěn)致富。

第二，以科學(xué)理論為指導(dǎo)，不斷創(chuàng)新移民補(bǔ)償政策。一是要更好地運(yùn)用成本－收益分析、公正公平的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償、開發(fā)性移民、科學(xué)發(fā)展觀等科學(xué)理論為指導(dǎo)，進(jìn)一步深化和創(chuàng)新移民補(bǔ)償?shù)脑u(píng)估機(jī)制，努力完善和創(chuàng)新三峽移民補(bǔ)償政策，使移民分享水利水電工程效益和改革成果。二是探索解決移民土地“產(chǎn)權(quán)殘缺”問題，改革完善農(nóng)地流轉(zhuǎn)制度，建立市場(chǎng)化的補(bǔ)償模式。三是努力探索、逐步完善水庫農(nóng)村移民長(zhǎng)效補(bǔ)償機(jī)制，將農(nóng)村移民被征用土地的一次性補(bǔ)償改革為資金或糧食發(fā)放的長(zhǎng)期逐年補(bǔ)償。四是認(rèn)真探索移民入股分紅補(bǔ)償方式，將土地補(bǔ)償款和安置補(bǔ)助款以資本金方式投入到水電工程項(xiàng)目開發(fā)經(jīng)營中，根據(jù)所占股份比例逐年分享水電工程經(jīng)營效益。五是努力探索和完善智力培訓(xùn)開發(fā)、技能安置的移民補(bǔ)償及安置方式，全面統(tǒng)籌移民智力培訓(xùn)開發(fā)經(jīng)費(fèi)，完善移民職業(yè)教育能力建設(shè)和技能培訓(xùn)就業(yè)服務(wù)體系，推進(jìn)移民就業(yè)和穩(wěn)妥安置。六是認(rèn)真研究、制定長(zhǎng)江三峽流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制與政策，推進(jìn)長(zhǎng)江三峽流域生態(tài)補(bǔ)償有序進(jìn)行［6］。

第三，持久深入開展對(duì)口支援，深化和完善移民補(bǔ)償政策。國家及庫區(qū)各地要繼續(xù)把對(duì)口支援工作作為進(jìn)一步深化和完善移民補(bǔ)償政策的重點(diǎn)抓手，持久深入地開展全國對(duì)口支援三峽庫區(qū)移民工作。要以《全國對(duì)口支援三峽庫區(qū)移民工作五年(2008－2012年)規(guī)劃綱要》和三峽后續(xù)工作規(guī)劃為指導(dǎo)，進(jìn)一步提高認(rèn)識(shí)，加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，健全完善對(duì)口支援的長(zhǎng)效工作機(jī)制和保障機(jī)制，優(yōu)化對(duì)口支援環(huán)境，努力運(yùn)用政策支持、資金支援、項(xiàng)目援建、技術(shù)幫助、智力培訓(xùn)、移民安置、信息交流等推進(jìn)庫區(qū)移民安置穩(wěn)定、生態(tài)環(huán)境保護(hù)等協(xié)調(diào)發(fā)展，促進(jìn)移民安穩(wěn)致富和“三有一新”和諧庫區(qū)建設(shè)目標(biāo)的順利實(shí)現(xiàn)。

第四，設(shè)立三峽移民發(fā)展資金，完善移民社會(huì)保障體系。建議設(shè)立三峽工程移民發(fā)展資金，用于移民搬遷后安置區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，創(chuàng)造新的就業(yè)機(jī)會(huì)，以及移民創(chuàng)業(yè)、貸款的貼息等。同時(shí)，利用移民發(fā)展基金建立健全移民社會(huì)保障體系，保障移民的基本生活、醫(yī)療和養(yǎng)老。

第五，完善移民權(quán)利保障制度，確保移民合法權(quán)益。為加強(qiáng)移民補(bǔ)償權(quán)利的保障，必須進(jìn)一步健全完善移民補(bǔ)償政策制定、實(shí)施過程的公眾參與、監(jiān)測(cè)評(píng)估制度，使移民補(bǔ)償和安置具有法規(guī)政策上的保障性、制定過程的公開透明性、實(shí)施過程的規(guī)范性。同時(shí)，健全完善移民補(bǔ)償權(quán)利的申訴體系及爭(zhēng)議的仲裁機(jī)制，對(duì)移民補(bǔ)償中出現(xiàn)的申訴要有暢通渠道，及時(shí)協(xié)調(diào)處理，并對(duì)爭(zhēng)議進(jìn)行公平合理的裁決，以有效地保護(hù)移民補(bǔ)償?shù)暮戏?quán)益。

第六，適時(shí)制定出臺(tái)《水利水電工程移民法》。建議國家適時(shí)出臺(tái)《水利水電工程移民法》，從法律上確定建立全國統(tǒng)一的水利水電工程移民管理機(jī)構(gòu)，明確移民補(bǔ)償?shù)脑瓌t、目標(biāo)、移民補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)與安置方式、移民管理機(jī)構(gòu)，移民權(quán)利和義務(wù)，法律責(zé)任等。同時(shí)，建立起移民參與和表達(dá)機(jī)制、利益協(xié)調(diào)和均衡機(jī)制、移民社會(huì)保障機(jī)制、移民權(quán)利申訴及救濟(jì)機(jī)制等，切實(shí)維護(hù)和保證移民合法權(quán)益。

［1］梁福慶．三峽工程移民研究［M］．武漢:華中科技大學(xué)出版社，2011．

［2］張紹山．水利水電工程移民補(bǔ)償機(jī)制的發(fā)展與改革［J］．水利發(fā)展研究，2005(8):12 －15．

［3］盧 純．三峽移民管理概論［M］．北京:中國三峽出版社，1999．

［4］張寶欣．開發(fā)性移民理論與實(shí)踐［M］．北京:中國三峽出版社，1999．

［5］段躍芳．水庫移民補(bǔ)償理論與實(shí)證研究［M］．武漢:武漢出版社，2005．

［6］梁福慶．中國水庫移民補(bǔ)償政策演變及創(chuàng)新思考［J］．三峽大學(xué)學(xué)報(bào):人文社會(huì)科學(xué)版，2009(5):10－13．

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1672－6219(2012)02－0011－05

2011－11－19

國務(wù)院三峽辦“三峽工程移民補(bǔ)償政策系統(tǒng)整理和研究”［國三峽辦計(jì)函字(2011)15號(hào)］。

梁福慶，男，國務(wù)院三峽辦移民管理咨詢中心研究員，三峽大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院教授。

［責(zé)任編輯:劉自兵］