章再彬

（中共上海市閘北區(qū)委，上海 200070）

建言立論

現(xiàn)階段基層政府治理群體性事件能力剖析

章再彬

（中共上海市閘北區(qū)委，上海 200070）

基層政府的治理能力關(guān)乎群體性事件的治理效果。本文將從制度能力、功能性能力以及黨政領(lǐng)導能力三個方面對現(xiàn)階段基層政府治理群體性事件的能力進行分析，希望能對基層政府提升治理群體性事件的能力提供有益參考。

現(xiàn)階段 基層政府 群體性事件 治理能力

群體性事件是指“由某些社會矛盾引發(fā)的，特定群體或不特定多數(shù)人臨時形成的偶合群體共同實施沒有合法依據(jù)的規(guī)模性聚集、對社會造成負面影響的群體活動、發(fā)生多數(shù)人間語言行為或肢體行為上的沖突等群體行為，并對社會秩序和社會穩(wěn)定造成負面重大影響的各種事件”。［1］（P37）近年來，我國群體性事件有多發(fā)、頻發(fā)態(tài)勢。并且絕大多數(shù)群體性事件發(fā)生在基層社會，因此，基層政府治理群體性事件的任務(wù)格外繁重。群體性事件的有效治理效果，很大程度上取決于基層政府治理群體性事件的能力和水平。［2］對群體性事件的研究，必須著重研究基層政府治理群體性事件的能力。

一、現(xiàn)階段基層政府治理群體性事件的制度能力分析

1、制度供給能力不足，某些方面出現(xiàn)制度真空。制度改革的滯后會造成制度有效供給的不足。在涉及群體性事件治理方面，基層政府制度供給能力的不足主要表現(xiàn)在以下幾個方面：第一，缺乏健全的利益補償和有效的調(diào)控機制，容易導致社會權(quán)益和公共價值分配的不公，增加社會不滿、怨恨甚至對立，從而埋下爆發(fā)群體性事件的種子；第二，基層社會政治民主化建設(shè)緩慢，透明行政、依法行政和政治參與度不夠，使得民眾表達和維護自身權(quán)益的體制內(nèi)途徑不暢，當問題和矛盾積聚到一定程度之時，民眾只能選擇非正式的參與途徑來尋求問題的解決，群體性事件便是問題解決不了所致或為了解決問題的一種體制外“自力救濟”（自力救濟是指“群眾認為自己的權(quán)益受損，在獲得官署援助、社會正義由公有權(quán)力伸張前自行采取法律之外的行動，也就是在爭議物前采取的示威、抗議、封鎖、押留等措施及對相對人而實施的對抗、阻礙等強制性維護權(quán)益活動等。”）［1］（P53），如果正式制度留下了傾聽訴求、協(xié)調(diào)糾紛、化解矛盾的參與空間，群眾就不會選擇群體性事件這一非正式參與路徑；第三，公共行政主要靠政策推動，而缺乏長效的制度建設(shè)。政策推動型公共行政在很長一段時期內(nèi)發(fā)揮了較好的治理作用，然而，在社會從“分化發(fā)展”邁向“整合發(fā)展”的過程中，政策推動型治理模式越來越難以解決社會面臨的風險和存在的危機。

2、制度的社會整合能力不足，出現(xiàn)“剛性的割裂”。當前中國正處于轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時期，傳統(tǒng)時期相對均質(zhì)的社會結(jié)構(gòu)正發(fā)生著根本性的分化演變。首先，原有的社會結(jié)構(gòu)已被解構(gòu)，但新的社會體系尚不健全，社會結(jié)構(gòu)中同時并存著傳統(tǒng)社會、現(xiàn)代社會甚至后現(xiàn)代社會的多元異質(zhì)性因子。有學者認為當前中國社會是一個“斷裂的社會”，社會中的強勢群體在全球化進程中迅速與國際接軌的同時也將社會“拉斷”，一些群體在社會前進的“馬拉松賽”中紛紛“掉隊”，“被甩到社會結(jié)構(gòu)之外”。［3］（P1－14）其 次，一 些 剛 性 制 度 將 社 會 人 為 分割，阻礙了不同社會群體間的流動與互動，如戶籍制度便將城市和農(nóng)村割裂開來，形成了“二元格局”，用制度給不同的人群貼上相應(yīng)的身份“標簽”，并在利益配置上進行不公對待，加深了社會鴻溝，一定程度上造成了不同群體間的隔閡、對立甚至仇視。另外，對立化的群體關(guān)系慢慢定型為一種穩(wěn)固的社會結(jié)構(gòu)，不同階層內(nèi)部已形成了較強的自我身份認同，利益相近的群體也開始聯(lián)合以聚成更大的博弈力量，這不僅表現(xiàn)為弱勢群體的聚合，也反映在政治精英和經(jīng)濟精英等強勢群體間的結(jié)盟。各個社會群體間的邊界逐漸清晰，可能會演變成強、弱兩大群體相互對立的格局。

3、制度應(yīng)變能力不足，表現(xiàn)為“體制性遲鈍”。

當前基層政府的制度普遍具有剛性，且并未建立有效的應(yīng)急反應(yīng)體制。黃豁等記者將一些基層部門對社會矛盾普遍表現(xiàn)出的反應(yīng)遲鈍、信息失真、處理失當、貽誤時機、將事件拖大等應(yīng)急能力薄弱的現(xiàn)象概括為“體制性遲鈍”。［4］第一，現(xiàn)行基層政府體制缺乏主動回應(yīng)新問題、新矛盾的內(nèi)在動力。當前體制并未給與驅(qū)使基層政府迅速行動的內(nèi)動力，往往要等到中央和省委省政府下達命令之后，才在壓力下行動。第二，現(xiàn)行制度中的某些內(nèi)容不利于群體性事件的治理。如：黨政職能交叉，機構(gòu)重疊，人浮于事，導致行政效率低下。行政學的“帕金森定律”指出，政府官員有增加部屬的內(nèi)在傾向，會導致機構(gòu)臃腫僵化和官僚主義，而行政人員之間會“相互制造工作”，最終導致行政組織的低目標取向和低效能化。［5］（P137－144）這一情況在我國的基層政府中也普遍存在。再比如：現(xiàn)行制度缺乏科學的評價機制。在壓力維穩(wěn)體制下，上級政府以“一票否決制”的方式硬性規(guī)定下級政府轄區(qū)內(nèi)不能發(fā)生群體性事件，基層黨政領(lǐng)導為了自身利益，往往不對上級政府實情實報，瞞報矛盾和問題。第三，基層政府并未建立符合自身特色的危機治理制度。有些基層政府的應(yīng)急治理制度簡單照搬照抄上級政府的相關(guān)制度或文件，很少有針對本轄區(qū)具體情況而“量身打造”的制度體系，缺乏針對性和可行性，往往會導致“預(yù)警機制不預(yù)警，應(yīng)急機制不應(yīng)急”，導致群體性事件的治理缺乏有效的制度保障。

二、現(xiàn)階段基層政府治理群體性事件的功能性能力分析

1、協(xié)調(diào)共治能力較差。在群體性事件爆發(fā)之后，基層政府往往難以快速組織起黨政相關(guān)職能部門、新聞媒體、民間組織以及其他社會力量，難以在第一時間調(diào)集所需的人員、物資等資源，也難以對這些力量和資源進行有效的協(xié)調(diào)與整合，以聚成治理公共危機的“合力”。在臨近的基層政府之間，彼此的情況較為接近，面臨的問題和矛盾也基本類似，然而，在現(xiàn)行屬地化管理的體制下，基層政府往往只將注意力集中于本轄區(qū)內(nèi)危機事件的處理上，“各人自掃門前雪，不管他人瓦上霜”，極易出現(xiàn)“鐵路警察、各管一段”的現(xiàn)象。相鄰基層政府相互協(xié)作通道的不暢和共治網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)的不健全，不僅有礙基層政府能力的整合與提升，也會因協(xié)同治理能力不強而放任群體性事件在周邊地區(qū)的蔓延和擴散。

2、社情民意掌控能力微弱。當前國人的民主意識逐步增強，加之弱勢群體懷有較強的“相對剝奪感”和社會不公感，某些刺激性因子會點燃他們心中的不滿之火，而當某種意義建構(gòu)達成群體的廣泛共識時，激憤的公眾就極有可能將發(fā)起群體性事件當作表達不滿的途徑。而一些基層政府卻對社會心理和公眾情感的變化漠然視之，不能及時捕捉、解析、追蹤輿情民意中的潛在矛盾。須知，民怨是不容小視的，潛在的民怨如得不到及時的消解終將不斷積聚擴大而最終迸發(fā)成社會沖突。另外，更值得深思的是，某些基層政府在獲悉輿論和民意的某些隱性矛盾時，卻沒有予以重視，或者干脆就見了矛盾繞著走，這就反映了某些基層政府已經(jīng)掌握了民怨信息但卻缺乏疏導民怨的能力。社情民意掌控能力的微弱直接制約了基層政府的危機預(yù)防能力。

3、應(yīng)急反應(yīng)能力不足。一方面，應(yīng)急意識不足，回應(yīng)性不夠。一些基層政府對群眾反映強烈的問題和已露端倪的矛盾奉行“拖、躲、捂、推”的四字要訣，和群眾玩“躲貓貓”，對本應(yīng)及時解決的問題和化解的矛盾長期不予處置，沒有強烈的緊迫感，也缺乏必要的回應(yīng)性，致使“小事拖大，大事拖炸”。另一方面，應(yīng)急機制不健全。雖然現(xiàn)階段大部分地區(qū)的基層政府都已建立了一定的預(yù)警機制和應(yīng)急預(yù)案，然而，由于這些預(yù)案本身的不健全以及缺乏可行的實施措施，往往會造成“預(yù)警機制不預(yù)警，應(yīng)急方案不應(yīng)急”的尷尬局面。

4、現(xiàn)場危機處理能力不足。當群體性事件爆發(fā)后，政府負有現(xiàn)場處理的責任。然而，一些基層政府的現(xiàn)場危機處理能力明顯不足，致使最終處理效果不太理想。這集中反映為處理方式的不當，包括一些 “冷漠執(zhí)法”、“硬性執(zhí)法”、暴力執(zhí)法。一些基層政府面對群體性事件選擇壓制式處理方式進行處理，動輒大量使用警力，試圖用公安、武警懾服群眾、驅(qū)散人群，結(jié)果往往不但不能控制局面，而且會使群眾情緒瞬間高漲，導致沖突進一步激化升級。即使“打擊——反彈模式”［6］不當場發(fā)揮作用，某次事件在暴力執(zhí)法的強制推動下暫時得到平息，但群眾的怨氣不消除，矛盾就沒有真正化解。

5、公共關(guān)系管理能力不足。一些基層政府公關(guān)能力并不理想，不能處理好與媒體、利益受損者以及其他社會公眾的關(guān)系。一方面，表現(xiàn)為不能很好地處理與媒體的關(guān)系。一些基層政府在群體性事件爆發(fā)后，總認為媒體報導是在揭自己的丑事，因此，往往視記者等輿論監(jiān)督者為寇仇，把記者當作自己的對立面，一些被監(jiān)督單位甚至喊出了“防火、防盜、防記者”之類的口號。在這種思維主導下，難免會與媒體界產(chǎn)生沖突，從而造成更為惡劣的輿論影響。另一方面，當群體性事件爆發(fā)后，一些基層并不是深刻反思自身存在的各類問題，向公眾致以必要的檢討和真誠的道歉，而是帶有“有罪推定”的僵化思維把群體性事件的參與者稱為“不法分子”，不重視公眾知情權(quán)，也不相信公眾判斷力，不敢及時向社會公開事件的相關(guān)信息，或者歪曲事實、欺騙公眾。殊不知這反而會引起公眾的反感，給政府公眾形象“減分”，也嚴重損壞了政府的合法性。

三、現(xiàn)階段基層政府黨政領(lǐng)導治理群體性事件的能力分析

群體性事件的治理最終的關(guān)鍵力量還是“人”，特別是負有主要責任、能夠發(fā)揮重大影響的黨政領(lǐng)導。然而，目前，一些基層黨政領(lǐng)導在群體性事件治理方面的能力并不樂觀，主要表現(xiàn)為以下幾個方面：

1、科學決策的能力不足。當前我國實行的是黨政領(lǐng)導主導型的危機決策模式，當危機事件發(fā)生后，主要黨政領(lǐng)導須召開應(yīng)急會議，并趕赴現(xiàn)場，了解危機事件的具體情況和發(fā)展動向，在此基礎(chǔ)上迅速進行決策。應(yīng)該說，這種決策模式能夠統(tǒng)一指揮、快速調(diào)集各種資源，提高解決問題的效率。然而，這一決策模式對黨政領(lǐng)導的素質(zhì)和能力有較強的依賴性，還存在不少問題。首先，決策的前期準備工作不全面，許多決策在沒有掌握完全信息、并未做好充分準備的基礎(chǔ)上就草率做出，一些基層領(lǐng)導一遇群體性事件發(fā)生，便啟動固化的應(yīng)對模式，并未區(qū)別對待不同的情況，沒有做到“一事一案”。其次，決策參與主體相當單一化。一些基層黨政領(lǐng)導不了解群體性事件的一般規(guī)律，缺乏完全自主決策能力，又不虛心咨詢理論和實務(wù)專家，僅憑政治判斷、個人經(jīng)驗和主觀臆斷武斷拍板。再次，一些基層黨政領(lǐng)導的決策缺乏前瞻性，沒有預(yù)見到可能發(fā)生的意外事件，決策缺乏靈活性。另外，在決策時機和決策效率方面也存在一定的問題，許多地方群體性事件已經(jīng)發(fā)生，一些領(lǐng)導在拍板時瞻前顧后、患得患失、優(yōu)柔寡斷，不能果斷決策，以致錯過最佳處置時機。

2、應(yīng)變心理能力不強。在面對群體性事件等突發(fā)危機時，一些基層黨政領(lǐng)導卻表現(xiàn)出明顯的心理不適應(yīng)癥。一種極端心理能力不足的表現(xiàn)為：部分黨政領(lǐng)導在面對群體性事件時表現(xiàn)為過于自信和麻痹大意，低估了事態(tài)發(fā)展的嚴重程度，錯過了成功避免危機的最佳時機。當一些小矛盾發(fā)生時，一些基層黨政領(lǐng)導認為無關(guān)緊要，殊不知在小事上的疏忽，也可能會產(chǎn)生“混沌學”所說的“蝴蝶效應(yīng)”（洛倫茲在1979年華盛頓美國科學促進會的演講中提出：“可預(yù)言：一只蝴蝶在巴西振動翅膀會在得克薩斯引起龍卷風?！保?］（P22）這種因初始條件的極小偏差而產(chǎn)生連鎖反應(yīng)最終引起結(jié)果極大差異的現(xiàn)象被稱為“蝴蝶效應(yīng)”。），使小事釀成大禍。另一種極端心理表現(xiàn)則是：部分基層領(lǐng)導持有逃避現(xiàn)實、不敢正視問題的“鴕鳥心態(tài)”（鴕鳥在遇到危險時會把頭埋入草叢中，以為自己眼睛看不見就安全了，事實上鴕鳥的腿很長，其奔跑速度足以擺脫敵人的追擊，如果不是躲進草堆坐以待斃的話，完全可以逃避猛獸的攻擊。心理學家將這種消極的心態(tài)稱為“鴕鳥心態(tài)”。），更有甚者一遇危機事件則陷入恐慌，臨危方寸大亂、手足無措，于是就有了關(guān)于一些基層黨政領(lǐng)導在本轄區(qū)即將或已經(jīng)爆發(fā)群體性事件之時，表現(xiàn)出痛哭流淚或下跪哀求等脆弱癥狀。在湖北省黃石市2006年“8·6”群體性事件中，當大冶市民準備啟程前往黃石市游行時，時任大冶市委書記的肖某手足無措，甚至號啕大哭，事后他在接受記者采訪時說：“面對局面失控我實在無能為力，哪怕給他們下跪能扭轉(zhuǎn)局面，我也會毫不猶豫去做！”［8］其實，“下跪式危機處理可以休矣?！保?］面對群體性事件，黨政領(lǐng)導所做的不應(yīng)是矯情、苦求式的消極下跪，而應(yīng)是自我問責以及通過長效機制有效疏導群眾的怨恨、切實維護他們的利益。下跪式危機處理方式反映了領(lǐng)導干部心理素質(zhì)的脆弱，不利于群體性事件的應(yīng)急處置。

總之，現(xiàn)階段基層政府治理群體性事件的各項能力并不理想。希望基層政府能夠正視這些不足，重視對這些不足的改進提升，增強提升治理群體性事件能力的內(nèi)在動力，努力提高社會治理能力，切實維護好基層社會的穩(wěn)定與和諧。

［1］周保剛．社會轉(zhuǎn)型期群體性事件預(yù)防、處置工作方略［M］．中國人民公安大學出版社，2008．

［2］章再彬．基層政府治理群體性事件能力的現(xiàn)狀及提升路徑［J］．黨政論壇，2012，（3）．

［3］孫立平．斷裂——20世紀90年代以來的中國社會［M］．社會科學文獻出版社，2003．

［4］黃豁等．“‘體制性遲鈍’的風險”［J］．瞭望新聞周刊，2007，（24）．

［5］C．Northcote Parkinson．Parkinson’s Law or the Rising Pyramid［A］．竺乾威，馬國泉．公共行政學經(jīng)典文選（英文版）［C］．，復旦大學出版社，2004．

［6］應(yīng)星．“‘氣’與中國鄉(xiāng)村集體行動的再生產(chǎn)”［J］．開放時代，2007，（6）．

［7］詹姆斯·格萊克．混沌：開創(chuàng)新科學［M］．張淑譽譯，上海譯文出版社，1990．

［8］張先國等．“公共事件凸顯治理脫節(jié)”［J］．瞭望新聞周刊，2008，（5）．

［9］劉圣中．“除了下跪還能做些什么”［J］．決策，2008，（7）．

D63

A

1671－2803（2012）02－0083－04

2012－01－16

本文系中共上海市委黨校2010年青年學者立項課題“基層政府治理群體性事件能力研究”的階段性成果。

章再彬（1984—），男，江蘇泰州人，中共上海市閘北區(qū)委組織部干部，管理學碩士。

理 言