張 燕

（蘭州交通大學(xué) 機電工程學(xué)院，甘肅 蘭州730030）

政府公共服務(wù)職能創(chuàng)新的阻力和動力分析

張 燕

（蘭州交通大學(xué) 機電工程學(xué)院，甘肅 蘭州730030）

公共服務(wù)是政府重要的職能之一，隨著社會轉(zhuǎn)型的加快，公共服務(wù)職能的重要性逐步顯現(xiàn)。推進政府公共服務(wù)職能的創(chuàng)新，是我國政府面臨的一個十分艱巨而緊迫的課題，但是，在政府推進公共服務(wù)職能的創(chuàng)新過程中存在著許多阻力和動力，這對政府職能改革來說是一把雙刃劍。從市場經(jīng)濟發(fā)展歷史來看，發(fā)達國家政府職能演變的規(guī)律是：政府職能從以經(jīng)濟性服務(wù)為主，逐步擴展到以社會公共服務(wù)為主。

公共服務(wù)；職能創(chuàng)新；阻力；動力

公共服務(wù)是指政府或社會組織提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的現(xiàn)象和過程的總和，包括公共設(shè)施建設(shè)、社會就業(yè)、社會保障服務(wù)和科教文衛(wèi)等公共事業(yè)等，從而為社會公眾的日常生活提供保障并創(chuàng)造各種條件。按照公共支出的領(lǐng)域來劃分，政府公共服務(wù)主要包括經(jīng)濟性公共服務(wù)和社會性公共服務(wù)。經(jīng)濟性公共服務(wù)是指政府為促進經(jīng)濟發(fā)展而直接進行的各種經(jīng)濟性投資的服務(wù)，如投資經(jīng)營國有企業(yè)與公共事業(yè)、投資公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、對企業(yè)經(jīng)營活動進行補貼等；社會性公共服務(wù)是指政府通過轉(zhuǎn)移支付和財政支持對教育、社會保障、公共醫(yī)療衛(wèi)生、科技補貼、環(huán)境保護等社會發(fā)展項目提供的公共服務(wù)。從市場經(jīng)濟發(fā)展歷史來看，發(fā)達國家政府職能演變的規(guī)律是：政府職能從以經(jīng)濟性服務(wù)為主，逐步擴展到以社會公共服務(wù)為主［1］。

一、時代呼喚政府公共服務(wù)職能創(chuàng)新

（一）國際視角：西方國家新公共管理理論觀點

1.政府公共服務(wù)應(yīng)當(dāng)在公共管理中引入競爭機制。通過這種方式，提高效率，實現(xiàn)少投入多產(chǎn)出；競爭的存在可以使壟斷組織對顧客需要作出迅速的反應(yīng)；競爭可以提高公共組織成員的自尊心和士氣。因此，政府為了高效率地實現(xiàn)公共服務(wù)的職能，應(yīng)該讓不同行業(yè)和部門有機會加入到提供公共服務(wù)的行列中來。

2.政府公共服務(wù)應(yīng)該重視公共服務(wù)的效率、效果和質(zhì)量。交易成本理論認為政府應(yīng)該重視管理活動的產(chǎn)出和結(jié)果，關(guān)心公共部門直接提供服務(wù)的效率和質(zhì)量，能夠靈活、主動、低成本地對外界的變化以及不同的利益需求作出反應(yīng)。這些理論的提出為當(dāng)代政府公共服務(wù)的優(yōu)化發(fā)展和公共服務(wù)型政府的建設(shè)提供了有力的理論支撐。中國公共行政管理系統(tǒng)歷來堅持全心全意為人民服務(wù)的宗旨與傳統(tǒng)，并吸取西方政府管理的先進理論，在公共服務(wù)的實踐基礎(chǔ)上形成了具有中國特色的公共服務(wù)理論和模式。有了先進理論的支撐，再結(jié)合中國特色的政府管理實踐，將使我們的政府更加明確公共管理的實質(zhì)在于為公民提供高效優(yōu)質(zhì)的服務(wù)，以進一步實現(xiàn)建設(shè)公共服務(wù)型政府的基本目標(biāo)。

（二）國內(nèi)視角：加快政府職能轉(zhuǎn)變，建設(shè)服務(wù)型政府

2004年2月21日，溫家寶在省級干部主要領(lǐng)導(dǎo)人“樹立和落實科學(xué)發(fā)展觀”專題研究班結(jié)業(yè)儀式上的講話強調(diào)指出：“在社會主義市場經(jīng)濟條件下，政府的主要職能是調(diào)節(jié)經(jīng)濟、市場監(jiān)管、社會管理和公共服務(wù)四個方面。落實科學(xué)發(fā)展觀，必須加快政府職能轉(zhuǎn)變，全面、正確地履行政府職能?！边@也是溫家寶總理第一次正式提出服務(wù)型政府的改革目標(biāo)。2004年6月28日，國務(wù)院在北京召開全國依法行政工作電話會議，溫家寶總理作了重要講話。他強調(diào)，政府立法工作應(yīng)重視社會管理、公共服務(wù)方面的立法，高度重視人民群眾關(guān)注的熱點、難點問題的立法；要牢固樹立立黨為公、執(zhí)政為民的信念，樹立自覺遵守憲法和法律的意識，樹立科學(xué)的發(fā)展觀和正確的政績觀，忠于職守、嚴(yán)守紀(jì)律，全心全意為人民服務(wù)；要更加重視社會管理和公共服務(wù)，推進政府管理創(chuàng)新，加快電子政務(wù)建設(shè)，增強政府工作透明度，降低行政成本，提高行政效率和服務(wù)質(zhì)量。

溫總理的講話代表了人民的心聲，也代表人民向政府提出了要求，這對于政府而言是壓力更是動力，我們的政府應(yīng)抓住當(dāng)代政府改革的有利機遇，破除阻力，嚴(yán)格要求自己，立足于人民的利益，建設(shè)出為人民辦實事、讓人民滿意的服務(wù)型政府。

二、阻力分析

（一）傳統(tǒng)觀念的隱性影響

1.過度迷信GDP。相當(dāng)長一個時期，人們對市場和GDP過于迷信，認為經(jīng)濟增長會自動提供社會公共服務(wù)，有一些人過分崇拜市場，并把市場化簡單引入公共服務(wù)領(lǐng)域，結(jié)果導(dǎo)致了日益擴大的社會差距和日益嚴(yán)重的社會問題。政府對經(jīng)濟增長過度迷信，導(dǎo)致了政府在工作中指導(dǎo)思想的偏差，隨著時間的推進，這種經(jīng)濟發(fā)展模式的缺陷表現(xiàn)的越加明顯，最后的結(jié)果就是經(jīng)濟增長帶來了種種危機，對環(huán)境、生態(tài)、人民利益都產(chǎn)生了不同程度的影響，這與國家的可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略背道而馳。

2.官本位思想的影響。中國是一個有幾千年的封建歷史的國家，為人民服務(wù)的意識還沒有深入人心，“官本位”和人治思想根深蒂固，人們對此已習(xí)以為常。因此，確立為民服務(wù)、構(gòu)建服務(wù)型政府已經(jīng)迫在眉睫。這對于政府和公務(wù)員以及整個社會都是一個再造和革新，對于社會各方面來說，既是機遇也是挑戰(zhàn)。

3.計劃經(jīng)濟體制的影響。我國傳統(tǒng)的計劃經(jīng)濟體制，導(dǎo)致政府在提供公共產(chǎn)品的過程中缺乏競爭，具有強烈的排他性，政府在施政過程中很難為群眾著想，計劃式的供給，排斥市場的作用，政府生產(chǎn)什么，公眾就消費什么，政府生產(chǎn)多少，公眾就消費多少。結(jié)果造成政府機構(gòu)臃腫，人員眾多，效率低下，造成國家資源和財政的浪費。受傳統(tǒng)行政觀念的影響，政府在社會事務(wù)中只是管理者，為民做主而不是為民服務(wù)，出現(xiàn)政府去管不該管、管不了、管不好的事，而政府該管、管得了、管得好的事卻沒管，管了也沒管好。

（二）制度方面的缺陷

1.政府缺乏定位和監(jiān)督。前者表現(xiàn)為：政府公共服務(wù)定位比較模糊，服務(wù)意識更是淡薄，認為服務(wù)是有償?shù)?，國家的政府行政部門沒有義務(wù)提供無償?shù)墓卜?wù)；政府控制公共服務(wù)的范圍廣但層次低，難以滿足社會發(fā)展的多元化與消費多元化的需求；后者表現(xiàn)為：政府管理和監(jiān)督缺位，政府側(cè)重服務(wù)的投入而輕視服務(wù)結(jié)果；政府對公共服務(wù)的投入缺乏科學(xué)規(guī)劃而比較盲目；政府公共服務(wù)的結(jié)構(gòu)存在缺陷以及政府與社會組織的關(guān)系沒有完全理順等。

2.公共服務(wù)的供給缺乏制度支撐。傳統(tǒng)的管理型政府重視命令式的管理而缺乏服務(wù)意識，制度更是嚴(yán)重缺失。即使政府開始認識到公共服務(wù)的重要性，其在制度體系方面更是存在不完善的地方。首先，政府政績考核體系需要數(shù)字來體現(xiàn)，而公共服務(wù)是一個長期而又內(nèi)涵式的過程，其效益難以在短時間內(nèi)體現(xiàn)出來。但是現(xiàn)實中的政府只重視短期的政績，而長期的可持續(xù)的發(fā)展過程，作為形式來應(yīng)付，而缺乏實效的作為。其次，政府的公共服務(wù)職能正處于起步階段，缺乏責(zé)任追究制度，許多政府在行使公共服務(wù)職能的過程中所造成的各種不利影響只能由當(dāng)?shù)氐木用駚碣I單，這無形中會影響政府的服務(wù)效率和意識，助長政府無為。再次，政府公共服務(wù)缺乏行政文化制度。行政文化制度會在一定程度上提高政府服務(wù)意識，規(guī)范政府服務(wù)行為，形成良好的行政氛圍，而這一制度的不完善甚至缺失，造成了政府公共服務(wù)職能行使過程的表面化。另外，相關(guān)的法律制度的空白，也直接影響行政效率的提高。

3.政府財政制度的不完善。我國經(jīng)濟社會發(fā)展過程中存在諸多失衡和矛盾的一個重要原因，是現(xiàn)行財政體制存在著功能上的錯位和缺陷。主要表現(xiàn)在將財政資金過多地投資到國有企業(yè)上，以及過多地投資于基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域和競爭性行業(yè)，而在解決就業(yè)、社會保障、義務(wù)教育等社會事業(yè)方面的投入過少。事實上，我國的財政總收入在總量上已經(jīng)達到很大的規(guī)模，如果形成公共服務(wù)型財政的話，許多社會矛盾問題都不難解決，這就要求政府要下決心改革現(xiàn)有的財政體制，通過逐漸調(diào)整財政支出結(jié)構(gòu)，加快建立公共服務(wù)型財政體制。我國公共財政轉(zhuǎn)型的五個方面包括：一是轉(zhuǎn)向公共安全；二是轉(zhuǎn)向公共衛(wèi)生；三是轉(zhuǎn)向公共教育和職業(yè)培訓(xùn)；四是轉(zhuǎn)向公共救濟體制；五是轉(zhuǎn)向公共便利。

4.政府管理體制和運行機制的負面影響。我國現(xiàn)行的政府管理體制脫胎于計劃經(jīng)濟條件下的前蘇聯(lián)模式，幾經(jīng)改革已經(jīng)發(fā)生了重大變化，但與市場經(jīng)濟發(fā)展要求和公眾的社會需求相比，仍然很不協(xié)調(diào)。根本原因在于沒有實現(xiàn)由經(jīng)濟建設(shè)型政府、投資主導(dǎo)型政府向公共服務(wù)型政府的轉(zhuǎn)變。政府為民眾提供什么樣的服務(wù)由政府決定，政府以什么方式、提供怎樣水平的服務(wù)也由政府決定，公眾完全是被動地接受政府服務(wù)。在這種管理體制下，公眾的需求和利益被忽視是不可避免的，主人翁地位沒有得到體現(xiàn)。今天看來，堅持“以經(jīng)濟建設(shè)為中心”并不是要求地方各級政府都要將主要精力和資源用于經(jīng)濟建設(shè)領(lǐng)域，尤其是直接面對民眾的城市政府和基層政府，應(yīng)該把主要精力和資源用于為民眾服務(wù)上，這體現(xiàn)了政府發(fā)展經(jīng)濟的根本目的。

（三）社會組織的軟弱無力

改革開放以來，我國民間組織發(fā)展迅速。據(jù)民政部統(tǒng)計，截至2004年底，全國注冊登記的社會團體為14萬個，民辦非企業(yè)單位為12萬個。但是，從現(xiàn)狀來看，無論是人們的觀念，還是社會組織數(shù)量、規(guī)模，以及更為重要的其整體的能力和作用，都還跟不上市場經(jīng)濟發(fā)展的需要。大多數(shù)現(xiàn)有的非營利組織，特別是社團存在以下問題：（1）官辦和行政色彩太濃，缺乏應(yīng)有的民間性、自治性、自愿性和自主性?，F(xiàn)有的社會團體大多數(shù)是自上而下建立的，這在一定程度上影響了其自發(fā)性、自愿性，導(dǎo)致作用發(fā)揮不足；（2）自律機制不夠健全，對于非營利組織所應(yīng)具備的透明度、公信度和良好行為準(zhǔn)則，人們還缺乏了解；（3）人員年齡老化、觀念老化、知識結(jié)構(gòu)老化，運作方式落后，這些都不能適應(yīng)市場化的環(huán)境和人民的需求；（4）結(jié)構(gòu)失衡，真正能適應(yīng)市場化環(huán)境，及時回應(yīng)和滿足民間需求，又能充分利用社會資源和民間資源的非營利機構(gòu)和組織所占比重太小。我國社會組織力量之薄弱，已經(jīng)不能適應(yīng)多階層、多利益并存的需要，在許多矛盾中，政府已直接處在百姓的對立面，并在一定程度上造成政府作用“失靈”［2］。

（四）社會公眾參與程度的不平衡

改革開放以來，我國進行了一系列解放式的改革，政治方面實現(xiàn)政企分開，政府管理范圍進行合理規(guī)劃；經(jīng)濟領(lǐng)域方面，引入市場經(jīng)濟，使我國的資源配置模式由計劃為主轉(zhuǎn)為以市場為主，政治權(quán)力的退縮和經(jīng)濟權(quán)力的擴充為公民參與提供了制度空間并打下了經(jīng)濟基礎(chǔ)，在這一階段，是國家、市場、社會彼此分開達到相對的平衡，互為補充協(xié)調(diào)發(fā)展，真正形成一個獨立的民主社會。但中國地域遼闊，東西部經(jīng)濟發(fā)展水平不平衡，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)使農(nóng)村還處于相對閉塞、落后的局面，所以說中國公民社會的建設(shè)還處于不同的層次。城市的社區(qū)建設(shè)，一些社會組織蓬勃發(fā)展，而廣大的農(nóng)村，除村民委員會、一些發(fā)達地區(qū)的農(nóng)業(yè)協(xié)會和民間存在的廟會外，致力于農(nóng)村社會保障、社會服務(wù)、社會救助的組織幾乎沒有。有些扶貧基金雖然進入了農(nóng)村，但這只是外部的輸入，農(nóng)民只是被動地參與而沒有真正地發(fā)揮自身的主動性和能動性，所以，中國公民社會的構(gòu)建既有時間的跨度，也有地域的差異，是一項漫長而艱巨的工作。

三、動力分析

（一）公民民主意識的覺醒

“加強公民意識教育，樹立社會主義民主法治、自由平等、公平正義理念”——十七大報告中的這一重要論述，引起全國人民的普遍關(guān)注。十七大首次提出“公民意識”，彰顯了政府的創(chuàng)新與活力，建設(shè)公共服務(wù)型政府的核心問題就是公民意識的覺醒。

改革開放30多年來，公民的民主意識蓬勃興起、民主素質(zhì)顯著提高，這從一系列的生動細節(jié)可以看出：從要求“三公”消費公開，到不斷實踐知情、參與、表達和監(jiān)督等權(quán)利；從積極響應(yīng)開門立法、修法，比如個稅方案征求意見結(jié)束，23萬條意見創(chuàng)最高紀(jì)錄，到稅感時代到來、稅民覺醒；從參與聽證會敢于表達觀點，到反對被聽證、被增長等，種種現(xiàn)象無一不說明了公民民主意識和民主素質(zhì)的提高。

（二）公共需求的多元變化

我國正處在從溫飽社會向全面小康社會加快發(fā)展、從傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會向工業(yè)社會加速轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時期，在這個發(fā)展與轉(zhuǎn)型時期，已經(jīng)開始全面形成全社會公共需求快速增長的現(xiàn)實基礎(chǔ)，其主要特點是：

1.公共需求快速增長，并將逐步成為經(jīng)濟社會發(fā)展的重要動力和市場需求的主要力量。隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展，我國城鎮(zhèn)居民在教育、醫(yī)療、社會保障等方面公共需求的比重大幅上升。有專家估計，近10年城鎮(zhèn)居民的總需求中，個人公共需求年均提高的比重相當(dāng)于過去5年公共需求比重的總體增幅。

2.隨著人們收入水平的不斷提高，公共需求的結(jié)構(gòu)發(fā)生了變化，逐步由消費型向發(fā)展型升級。近10年來，無論是城市還是農(nóng)村，人們衣食支出的年均增長普遍低于總消費的增長，而醫(yī)療、文化、教育、娛樂等方面的年均增長則大大高于總消費的增長。

3.由于收入差距的不斷擴大，社會結(jié)構(gòu)和公共需求的主體進一步分化，并由此使社會矛盾復(fù)雜化。

4.廣大農(nóng)民在義務(wù)教育、醫(yī)療、養(yǎng)老保障等方面潛在的公共需求開始轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實需求［3］。

（三）政府自身發(fā)展的內(nèi)在需求

我國法律規(guī)定，我國的人民政府行使人民所賦予的權(quán)力，代表人民利益，以全心全意為人民服務(wù)為宗旨，并接受人民的監(jiān)督。歷史反復(fù)證明，一個政府是否真正做到“權(quán)為民所用，情為民所系，利為民所謀”的執(zhí)政要求，是否做到“發(fā)展為了人民，發(fā)展依靠人民，發(fā)展的成果與人民共享”，是否把“人民滿意不滿意，答應(yīng)不答應(yīng)”作為衡量政府工作的唯一標(biāo)準(zhǔn)，是人民政府與其他政府的根本區(qū)別。建設(shè)公共服務(wù)型政府，最根本的宗旨也在于此，因此，我們的政府更應(yīng)該將公共服務(wù)型政府的建設(shè)與日常工作合理結(jié)合，更好地體現(xiàn)出我國政府的根本性質(zhì)。

改革開放以來，政府把經(jīng)濟快速增長作為各級政府的最高目標(biāo)，而忽視了政府在政治、經(jīng)濟、文化、社會管理方面的職能，特別是提供公共服務(wù)的職能。隨著社會經(jīng)濟水平的不斷發(fā)展，一系列社會衍生問題凸顯出來，縮小收入差距、促進社會就業(yè)、公共醫(yī)療、義務(wù)教育、社會保障、公共安全和環(huán)境保護等方面的公共需求等問題成為政府的當(dāng)務(wù)之急。靈活的政府應(yīng)根據(jù)社會公共需求的變化進行政府職能的動態(tài)調(diào)整。

建設(shè)公共服務(wù)型政府是深化行政體制改革、加快政府職能轉(zhuǎn)變的迫切要求。改革開放以來，我國一共進行了五次大規(guī)模的行政體制改革和機構(gòu)改革。在行政體制改革和政府職能轉(zhuǎn)變過程中，政府的社會管理和公共服務(wù)職能得到了明顯改善，各級政府的管理水平和公共服務(wù)質(zhì)量有了顯著提高。但是，由于各種原因，政府公共服務(wù)職能不到位的問題依然很突出，主要表現(xiàn)為公共服務(wù)事業(yè)落后于經(jīng)濟發(fā)展，造成了經(jīng)濟與社會發(fā)展的不平衡；政府公共服務(wù)職能尚不能適應(yīng)人民群眾日益增長的社會公共需求，政府公共服務(wù)體系和機制不健全；與國際上公共服務(wù)水平較高的其他國家相比，特別是與我國處于同一經(jīng)濟社會發(fā)展階段的中下等收入國家的公共服務(wù)平均水平相比，我國政府的公共服務(wù)職能還比較薄弱。因此，我國政府應(yīng)堅持可持續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略，進一步強化政府公共服務(wù)職能，努力構(gòu)建公共服務(wù)型政府。

［1］ 許躍輝.歐洲公共服務(wù)創(chuàng)新及其對我國的啟示［J］.安徽大學(xué)學(xué)報：哲學(xué)社會科學(xué)版.2004，（5）.

［2］ 李琪，董幼鴻.論公共服務(wù)型政府的建設(shè)與創(chuàng)新［J］.中國行政管理，2004，（11）.

［3］ 劉玉平，李琦.試論學(xué)習(xí)型政府組織理論與服務(wù)型政府構(gòu)建思路［J］.吉林師范大學(xué)學(xué)報：人文社會科學(xué)版，2006，（2）.

編輯：楊桂芳

2012－05－16

張 燕，女，蘭州交通大學(xué)機電工程學(xué)院講師，碩士。研究方向：行政改革與發(fā)展。