石大永

(徐州市銅山區(qū)水務(wù)局機(jī)械化施工處，江蘇 徐州 221000)

新中國成立后，我國水利建設(shè)經(jīng)歷60余年的發(fā)展歷程，取得了驕人的成就。但是隨著經(jīng)濟(jì)建設(shè)市場化進(jìn)程的加速推進(jìn)，在政府職能轉(zhuǎn)變和水利工程項目建設(shè)管理方面仍存在一些問題。尤其是在實際水利工程建設(shè)中，多數(shù)是兼有社會效益和經(jīng)濟(jì)效益的項目，常常出現(xiàn)由于水利建設(shè)項目性質(zhì)界定不清，導(dǎo)致投資主體不明確、監(jiān)管責(zé)任難以落實，使工程投資難以有效保證和控制。

1 水利工程項目投資控制體系的構(gòu)建原則

1.1 整體性原則

整體性原理是系統(tǒng)論的精髓，水利工程項目投資控制是一項復(fù)雜的系統(tǒng)工程，其控制牽涉到諸多方面的問題，并且影響的因素也較多。這些問題和影響的因素關(guān)聯(lián)在一起，一起作用于水利工程的項目建設(shè)投資中，如果在某一個方面發(fā)生變動，都會影響工程的投資。所以，水利項目建設(shè)的機(jī)制構(gòu)建，應(yīng)從有機(jī)整體這方面進(jìn)行考慮，在工程全過程的實現(xiàn)、控制方與投資方相關(guān)要素等對水利建設(shè)項目實施做到全方面的控制。

1.2 層次性原則

水利工程建設(shè)工程量大、工序復(fù)雜、投資金額較大、包含的元素過多等標(biāo)志著水利建設(shè)的投資控制需要多級層次，保證水利建設(shè)投資實施的有效性控制。而水利工程的組織控制上大體分為國家、項目法人代表以及承包商和服務(wù)商3個方面對投資進(jìn)行垂直控制。而處于同一層次的水利投資控制系統(tǒng)間是平行并立的，也分別和上一層次的相應(yīng)控制系統(tǒng)產(chǎn)生聯(lián)系，在這樣的平行與上下的的交錯，形成了各種交叉的層次。

1.3 風(fēng)險承擔(dān)與激勵的一致性原則

在水利工程項目投資中，水利工程投資的另一關(guān)鍵的風(fēng)險分配基礎(chǔ)是，對水利工程控制的風(fēng)險因素進(jìn)行分析、確認(rèn)的政府部門委托人和項目法人代表。將風(fēng)險分配給具體的責(zé)任人要求能夠?qū)L(fēng)險清晰的分辨出來，在水利工程項目投資控制體系的構(gòu)建中必須對不同施控主體進(jìn)行合理的風(fēng)險分擔(dān)。

與風(fēng)險合理分擔(dān)相對應(yīng)的是相應(yīng)的激勵機(jī)制，激勵機(jī)制是正確的誘導(dǎo)項目法人的工作動機(jī)，充分的調(diào)動他們的積極性和創(chuàng)造性，使他們在實現(xiàn)投資控制目標(biāo)的同時實現(xiàn)自身的需要。建立有效的激勵機(jī)制，充分發(fā)揮項目控制投資的積極性，使他們主動進(jìn)行投資控制，將會極大地提高投資效益，保證投資目標(biāo)的實現(xiàn)。

1.4 靜態(tài)控制與動態(tài)管理相結(jié)合的原則

根據(jù)風(fēng)險的合理分擔(dān)原則確定風(fēng)險分擔(dān)方式，對于靜態(tài)部分應(yīng)由項目法人負(fù)責(zé)，應(yīng)由其通過加強(qiáng)施工管理達(dá)到控制造價的目的。同時，在水利工程建設(shè)的過程中，影響工程投資的內(nèi)外部環(huán)境時刻處于變化之中，政府投資人要加強(qiáng)動態(tài)投資部分的管理，通過對這部分投資的管理達(dá)到控制造價的目的?？傊?，在水利工程項目投資控制體系的構(gòu)建中必須將動態(tài)投資和靜態(tài)投資分別進(jìn)行控制，保證投資控制目的的實現(xiàn)。

2 水利工程項目投資控制的實現(xiàn)

2.1 實現(xiàn)水利工程項目的外部治理

實現(xiàn)水利工程項目的外部治理，主要是地方政府部門的相關(guān)監(jiān)管體制，目的是加強(qiáng)對項目法人代表的監(jiān)管力度。無論是哪種形式的法人代表，水利工程階段性目標(biāo)建設(shè)的關(guān)系是對其有效的監(jiān)督。做好對法人代表的監(jiān)督，需要從外部和內(nèi)部兩方面進(jìn)行，在公司中，按照公司的法人代表的規(guī)章制度，建立監(jiān)事會。對其外部的實際監(jiān)督方法主要是:水利項目中的財務(wù)、設(shè)計、監(jiān)察等部門需根據(jù)自身的職權(quán)范圍對法人代表的日常行為以及水利項目的工程進(jìn)度、施工質(zhì)量、資金使用情況等進(jìn)行監(jiān)督，嚴(yán)格檢查其是否違反了制度規(guī)范。從平時部門的檢查情況來看，具有權(quán)利的部門都有著一種“隨心所欲”的感覺，對檢查也是一晃而過，更談不上對檢查的結(jié)果負(fù)責(zé)，所以對檢查方面的日常行為也需作出明確的規(guī)范制度。

政府行為作為水利工程的前期工作。作為政府部門的投資人，前期的資金投入對水利項目工作是尤為重要的。在前期，水利設(shè)計部門需要規(guī)劃，當(dāng)設(shè)計出來之后，請權(quán)威的專業(yè)機(jī)構(gòu)以及水利專家作出充分的論證，并考察水利工程現(xiàn)場實際情況，對不符合實際的地方作出修訂。在修訂通過之后，邀請相關(guān)工程咨詢部門對工程的可行性進(jìn)行評估。當(dāng)可行性評估通過后，方可正式立項。立項后，一定時期內(nèi)，當(dāng)?shù)卣退块T，還需要對周邊的社會效益、生態(tài)效益作出評估。政府部門還需要協(xié)調(diào)項目與當(dāng)?shù)氐墓碴P(guān)系，在必要的時期可以強(qiáng)制性采取的手段進(jìn)行合法的征地、拆遷。前期的項目資金投入主要是政府部門的資金周轉(zhuǎn)，但是可行性評估沒有通過，那前期的投入資金也將被取消。

政府投資人要對水利工程項目的建設(shè)過程進(jìn)行監(jiān)管，國務(wù)院或發(fā)改委、水利部委派的稽查特派員，國務(wù)院或發(fā)改委、水利部委派的稽查特派員授權(quán)的主管部門組建的項目領(lǐng)導(dǎo)小組后指揮部都應(yīng)對項目法人的投資控制行為進(jìn)行有效地監(jiān)管，二者的監(jiān)管工作既要分工明確又要相互協(xié)作，有效的避免重復(fù)監(jiān)管，做到全方位高效的監(jiān)管。水利工程還可以讓中介機(jī)構(gòu)對投資控制進(jìn)行監(jiān)管。

此外，對水利工程法人代表的監(jiān)督、管理還應(yīng)由政府投資人引入社會的監(jiān)督、管理體制。在采取措施時，應(yīng)做到以下4點(diǎn):①將水利工程的政府投資的公開化制度加以健全，讓社會公眾了解政府投資的內(nèi)容、程序、方式以及載體;②對水利工程項目中政府的投資可行性與概算的評審、將審核之前的投資公示與聽證形成統(tǒng)一的規(guī)范、可操作的公示與聽證，并將之形成一個法定的程序環(huán)節(jié);③對水利建設(shè)的違規(guī)、違章嚴(yán)格控制，并形成制度，凡是舉報有功者應(yīng)當(dāng)獎勵，并為其保密;④將監(jiān)管機(jī)構(gòu)和新聞媒介連接在一起，讓水利部門的政府監(jiān)管機(jī)構(gòu)能夠從媒體中曝光出的情況中收集到監(jiān)管機(jī)構(gòu)的線索，也要及時的提供采訪資料給新聞媒體，新聞媒體要對出現(xiàn)嚴(yán)重問題的項目建設(shè)做出及時的曝光，并公開處理結(jié)果，通過這一系列的措施能夠提高政府部門投資水利工程項目的投資效率。

2.2 實現(xiàn)水利工程項目的內(nèi)部治理

水利工程項目內(nèi)部治理的實現(xiàn)就是通過對項目法人進(jìn)行合理的風(fēng)險分擔(dān)，并構(gòu)建與之對應(yīng)的約束激勵機(jī)制，實現(xiàn)項目法人權(quán)責(zé)利的均衡。

從治理的角度來講，內(nèi)部治理中的所有權(quán)是剩余的控制權(quán)與索取權(quán)的統(tǒng)一，水利項目的最大化效益是做到剩余控制權(quán)與索取權(quán)相互對應(yīng)，這也是項目所有權(quán)中的一般原則。而水利項目中政府投資的共有產(chǎn)權(quán)具備不可分割與轉(zhuǎn)讓等特點(diǎn)，但存在著政府投資項目屬于國有，剩余的索取權(quán)也只能作為國有被國家占得。從而容易引起剩余的控制權(quán)與索取權(quán)出現(xiàn)嚴(yán)重的不對稱性，容易影響項目建設(shè)者缺乏激勵。水利工程項目在投資上的控制機(jī)理是通過合理的風(fēng)險投資分擔(dān)，并配合獎勵的相應(yīng)機(jī)制，對項目法人代表控制投資實現(xiàn)其正向激勵的作用以及有力的社會行為約束。所以，水利工程項目的風(fēng)險投資的關(guān)鍵就是合理的投資風(fēng)險分擔(dān)。

從項目治理的角度來講，水利項目的所有權(quán)的存在于發(fā)起人和投資人之間，也必然會伴隨著項目風(fēng)險的轉(zhuǎn)移、分擔(dān)，風(fēng)險也能理解為和控制權(quán)相對應(yīng)的一種責(zé)任;作為項目承擔(dān)風(fēng)險的必然之物，剩余索取權(quán)既是取得本質(zhì)上項目風(fēng)險承擔(dān)的產(chǎn)物，作為風(fēng)險承擔(dān)的主體，也有權(quán)利獲得剩余產(chǎn)品的一定份額。項目承擔(dān)的風(fēng)險與剩余的對應(yīng)關(guān)系，會讓項目風(fēng)險承擔(dān)損失或者是取得風(fēng)險收益的兩重性推動獲得剩余索取權(quán)的風(fēng)險分擔(dān)主體努力工作。從這個邏輯來講，風(fēng)險分擔(dān)其實也是一種風(fēng)險收益、損失并存的一把“雙刃劍”。

所以，有效的投資控制機(jī)制在某種程度上是負(fù)擔(dān)風(fēng)險的成本與進(jìn)行有效激勵后的收益之間達(dá)到合理的平衡，使得政府部門的委托人和項目法人代表實現(xiàn)一致性的目標(biāo)趨同，讓自利行為逐漸接近與政府部門委托人所需要的行為，并通過有效的個人目標(biāo)改變來消除委托人與項目法人代表的利益沖突，使項目法人與政府委托人的利益更和諧一致。合理的風(fēng)險分擔(dān)能夠有效的協(xié)調(diào)好項目法人代表應(yīng)有的責(zé)任、權(quán)利以及收益等，也是水利工程項目的投資運(yùn)行得到實現(xiàn)的關(guān)鍵。

綜上所述，水利工程項目投資控制體系和方法的研究具有積極意義，通過我國水利工程項目投資控制體系的不斷完善，我國水利工程項目投資控制工作必將取得可喜的成績。

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