孫俊峰

(昆明市盤(pán)龍區(qū)環(huán)境保護(hù)監(jiān)測(cè)站，云南 昆明 650041)

環(huán)保守法證明是中國(guó)近3a來(lái)出現(xiàn)頻率漸高、漸趨流行，但又極抽象、極難定義的一個(gè)名詞和事物，多數(shù)情況下指的是“企業(yè)環(huán)境保護(hù)守法證明”。黨的十七大再次確定環(huán)境保護(hù)為基本國(guó)策，并明確提出了建設(shè)生態(tài)文明的要求，加之近年來(lái)中國(guó)及世界范圍內(nèi)此起彼伏、觸目驚心的急劇惡化環(huán)境形勢(shì)，使得人們對(duì)環(huán)保問(wèn)題前所未有地關(guān)注和重視。一時(shí)間，各類(lèi)大小規(guī)劃、計(jì)劃、方案、決策、決定等無(wú)不強(qiáng)調(diào)“環(huán)?！?，各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)在各大場(chǎng)合更是言必談“環(huán)保”，“環(huán)?！眱叭弧按筌S進(jìn)”成為中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)和諧發(fā)展的“認(rèn)證標(biāo)志”，“環(huán)保守法證明”也隨之成了企業(yè)的“金字招牌”。

10a前，中國(guó)環(huán)境管理體系認(rèn)證指導(dǎo)委員會(huì)第三次全體委員會(huì)議審議通過(guò)《環(huán)境管理體系認(rèn)證管理規(guī)定》，并于2001年8月6日正式發(fā)布施行(環(huán)指委〔2001〕2號(hào))。國(guó)家環(huán)?？偩蛛S即于2001年8月14日印發(fā)了《關(guān)于轉(zhuǎn)發(fā)〈環(huán)境管理體系認(rèn)證管理規(guī)定〉的通知》(環(huán)發(fā)〔2001〕122號(hào))，要求各省、自治區(qū)、直轄市環(huán)境保護(hù)局(廳)結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際工作，認(rèn)真貫徹執(zhí)行。該“管理規(guī)定”第一條即載明“為規(guī)范環(huán)境管理體系認(rèn)證工作，保證認(rèn)證質(zhì)量，促進(jìn)合理利用自然資源，節(jié)能降耗，減少污染物的產(chǎn)生和排放，保護(hù)環(huán)境，特制訂本規(guī)定”，并在第十二條中明確要求申請(qǐng)認(rèn)證的組織在申請(qǐng)認(rèn)證 (即ISO14001環(huán)境管理體系認(rèn)證)審核時(shí)，應(yīng)向認(rèn)證機(jī)構(gòu)提交如下證明材料:①由具有法定資格的環(huán)境監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)近一年內(nèi)出具的該組織各項(xiàng)污染物監(jiān)測(cè)結(jié)果;②該組織所在地地(市)級(jí)以上環(huán)境保護(hù)行政主管部門(mén)出具的該組織在近一年內(nèi)未因環(huán)境違法受到處罰的證明。第一項(xiàng)材料由通過(guò)CMA計(jì)量認(rèn)證的具備資質(zhì)的實(shí)驗(yàn)室提供，一般由省、市、區(qū) (縣)的環(huán)境保護(hù)監(jiān)測(cè)站(環(huán)保局下屬事業(yè)單位)在接受申請(qǐng)認(rèn)證組織的委托后，全權(quán)負(fù)責(zé)實(shí)施采樣、分析和出具監(jiān)測(cè)報(bào)告。第二項(xiàng)材料則按屬地管理原則由當(dāng)?shù)丨h(huán)境保護(hù)局出具，此項(xiàng)材料就是環(huán)保守法證明的最初形態(tài)，而第一項(xiàng)材料則逐漸發(fā)展為出具環(huán)保守法證明的必要條件。

可以看出，“環(huán)保守法證明”最初僅僅針對(duì)需要進(jìn)行環(huán)境管理體系認(rèn)證的申請(qǐng)組織 (絕大多數(shù)為企業(yè))。但隨著人們環(huán)保意識(shí)的提升，該“證明”的“含金量”也隨之“水漲船高”，于是很多部、委、辦、局在各類(lèi)企業(yè)上市、投標(biāo)、資金申請(qǐng)、評(píng)獎(jiǎng)(“重合同、守信用”單位、先進(jìn)私營(yíng)企業(yè)、各級(jí)文明單位等)、行業(yè)認(rèn)證 (重點(diǎn)龍頭企業(yè)、名牌產(chǎn)品、“三標(biāo)一體”認(rèn)證、管理體系審核等)時(shí)都要求企業(yè)提供環(huán)保守法證明，甚至企業(yè)評(píng)選先進(jìn)個(gè)人 (先進(jìn)工作者、勞動(dòng)模范、“五一”勞動(dòng)獎(jiǎng)?wù)隆N(xiāo)售冠軍等)時(shí)都要求企業(yè)到當(dāng)?shù)丨h(huán)保局簽章認(rèn)可 (實(shí)際上是變相開(kāi)具環(huán)保守法證明)。

為了貫徹、落實(shí)《環(huán)境管理體系認(rèn)證管理規(guī)定》，并適應(yīng)對(duì)環(huán)保守法證明的多方需求，很多省、市、區(qū) (縣)環(huán)保部門(mén)都對(duì)出具環(huán)保守法證明進(jìn)行了規(guī)范管理?，F(xiàn)在所能查到的最早相關(guān)規(guī)定是深圳市環(huán)保局2004年10月10日發(fā)布實(shí)施的《關(guān)于規(guī)范我局出具企業(yè)環(huán)境保護(hù)守法證明工作的通知》。該“通知”對(duì)出具環(huán)保守法證明的基本要求、部門(mén)分工、適用范圍、工作程序等都進(jìn)行了明確和規(guī)范，并設(shè)計(jì)、制做了相應(yīng)的表格附件，包括:深圳市環(huán)境保護(hù)局出具守法證明申報(bào)表、ISO1400O認(rèn)證守法證明申報(bào)表、企業(yè)環(huán)保情況審查管理登記表、ISO14000認(rèn)證活動(dòng)管理登記表、守法證明文書(shū)。之后各地環(huán)保部門(mén)先后出臺(tái)的有關(guān)規(guī)定、制度、指南等都是以該“通知”為藍(lán)本，正文和附件都大同小異，并且無(wú)一例外地明確了環(huán)保守法證明的適用范圍是企業(yè)。

2008年8月曝光的云南省九大高原湖泊之一陽(yáng)宗海砷污染事件震驚中外，昆明市環(huán)保局隨即于2008年9月2日向“各有關(guān)企業(yè)”發(fā)布了《關(guān)于印發(fā)〈昆明市環(huán)境保護(hù)局出具企業(yè)環(huán)境保護(hù)守法證明工作制度〉的通知》(昆環(huán)保通〔2008〕141號(hào))，所轄區(qū) (縣)也隨之參照?qǐng)?zhí)行。時(shí)至今日，各區(qū) (縣)尤其是主城區(qū)都應(yīng)各種需求而開(kāi)出了大量環(huán)保守法證明 (每年略有增加)，但在實(shí)際操作過(guò)程中依然存在諸多矛盾和難題，主要包括兩大類(lèi):一是對(duì)未納入“排污許可證”管理的企業(yè)如何出具環(huán)保守法證明，二是對(duì)非企業(yè)單位又如何出具環(huán)保守法證明。

經(jīng)過(guò)近30a的實(shí)踐、發(fā)展和完善，我國(guó)已基本建立了以排污許可證制度為核心的環(huán)境管理體系。湊巧的是，同樣在10a前，即2001年11月29日，云南省環(huán)保局發(fā)布施行了《云南省排放污染物許可證管理辦法 (試行)》 (云環(huán)控發(fā)〔2001〕806號(hào))，在全國(guó)率先對(duì)排污許可證的申領(lǐng)、審批、核發(fā)及管理作出了較為全面、詳細(xì)的規(guī)定。其中第二條即載明“本辦法適用于本省行政區(qū)域內(nèi)在生產(chǎn)及經(jīng)營(yíng)活動(dòng)中排放污染物的法人、其他組織和個(gè)體工商戶 (簡(jiǎn)稱(chēng)排污單位)”。隨即，省會(huì)昆明市也出臺(tái)了《昆明市實(shí)施排污許可證制度工作方案》，進(jìn)一步結(jié)合實(shí)際細(xì)化了排污許可證的管理要求和程序，大大增強(qiáng)了排污許可證制度的規(guī)范性和操作性。在至今尚未正式實(shí)施的原國(guó)家環(huán)保總局2008年初發(fā)布的《中華人民共和國(guó)排污許可證管理?xiàng)l例 (征求意見(jiàn)稿)》第二條中也載明“國(guó)家對(duì)在生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)過(guò)程中排放廢氣、廢水、產(chǎn)生環(huán)境噪聲污染和固體廢物的行為實(shí)行許可證管理”，但適用范圍則擴(kuò)大為“在中華人民共和國(guó)行政區(qū)域內(nèi)直接或間接向環(huán)境排放污染物的企業(yè)事業(yè)單位、個(gè)體工商戶 (簡(jiǎn)稱(chēng)排污者)”，并在第八條第一款中規(guī)定，新建項(xiàng)目的排污者申請(qǐng)領(lǐng)取排污許可證時(shí)，建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件必須經(jīng)環(huán)境保護(hù)行政主管部門(mén)批準(zhǔn)或者重新審核同意。而不同之處在于，《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)管理?xiàng)l例》(中華人民共和國(guó)國(guó)務(wù)院令第253號(hào))于1998年11月29日正式發(fā)布施行前的“現(xiàn)有排污者”在申請(qǐng)領(lǐng)取排污許可證時(shí)，不需要提交環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件。這是全國(guó)各級(jí)環(huán)保系統(tǒng)普遍認(rèn)可并執(zhí)行的。盡管“征求意見(jiàn)稿”并未確定何時(shí)正式實(shí)施，但無(wú)論在各章條款還是“起草說(shuō)明”中，均對(duì)早已施行的《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)管理?xiàng)l例》只字未提，間接導(dǎo)致“新建項(xiàng)目的排污者”與“現(xiàn)有排污者”的界定無(wú)章可循、模棱兩可。

“新建項(xiàng)目的排污者”在申領(lǐng)排污許可證時(shí)，必須根據(jù)建設(shè)項(xiàng)目對(duì)環(huán)境的影響程度，按照《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)分類(lèi)管理名錄》(國(guó)家環(huán)境保護(hù)總局令第14號(hào)，2003年1月1日起施行)的規(guī)定，編制相應(yīng)的環(huán)境影響評(píng)價(jià)，即環(huán)境影響報(bào)告書(shū)、報(bào)告表或登記表。該“管理名錄”(簡(jiǎn)稱(chēng)老名錄)后被2008年9月2日發(fā)布的《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)分類(lèi)管理名錄》(中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)部令第2號(hào)，2008年10月1日起施行)所代替 (簡(jiǎn)稱(chēng)新名錄)。值得注意的是，老名錄的編制依據(jù)是《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)管理?xiàng)l例》(第七條)，而新名錄的編制依據(jù)則是更具有專(zhuān)業(yè)性、針對(duì)性和權(quán)威性的《中華人民共和國(guó)環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》 (第十六條) (2002年10月28日通過(guò)全國(guó)人大常委會(huì)，2003年9月1日起施行)。兩部名錄的依據(jù)條款內(nèi)容基本相同，但效力截然不同， “管理?xiàng)l例”到“法”的升級(jí)，凸顯了環(huán)境影響評(píng)價(jià)在建設(shè)項(xiàng)目中不可或缺的核心位置。環(huán)評(píng)的權(quán)威性同時(shí)還體現(xiàn)在同為第四章的“法律責(zé)任”中，罰款最高限額由“管理?xiàng)l例”中的“10萬(wàn)元以下”提高到了“環(huán)評(píng)法”中的“五萬(wàn)元以上二十萬(wàn)元以下”。由此可見(jiàn)，某建設(shè)項(xiàng)目要完成行政審批手續(xù)，首先要根據(jù)新名錄的要求，確定是否需要及編制何種環(huán)評(píng)，在環(huán)評(píng)通過(guò)當(dāng)?shù)貐^(qū) (縣)級(jí)以上環(huán)保行政主管部門(mén)審批并滿足必要的污染防治設(shè)施、措施和管理制度等軟硬件要求后，繼而申領(lǐng)排污許可證。待通過(guò)審批環(huán)評(píng)的環(huán)保行政主管部門(mén)驗(yàn)收并獲得其頒發(fā)的排污許可證后，該建設(shè)項(xiàng)目即排污者才納入當(dāng)?shù)丨h(huán)保局日常監(jiān)督管理。

環(huán)保行政主管部門(mén)對(duì)轄區(qū)排污者的管理是依托排污許可證實(shí)現(xiàn)的，故出具環(huán)保守法證明也只能針對(duì)持有排污許可證的單位，而無(wú)需區(qū)分企事業(yè)單位還是個(gè)體工商戶。

在企事業(yè)單位或個(gè)體工商戶填寫(xiě)環(huán)保守法證明申報(bào) (請(qǐng))表時(shí)所提供的材料中，最核心的就是排污許可證和當(dāng)年或最近的環(huán)境監(jiān)測(cè)報(bào)告。監(jiān)測(cè)報(bào)告則多半是由當(dāng)?shù)丨h(huán)境監(jiān)測(cè)站結(jié)合實(shí)際情況，確定幾種主要污染物作為控制指標(biāo) (最常見(jiàn)的就是SO2和COD)，并根據(jù)污染源等次確定監(jiān)測(cè)頻次 (國(guó)控點(diǎn)每月1次、省控點(diǎn)每季度1次、區(qū)∕縣重點(diǎn)源每年2次、區(qū)∕縣一般源每年1次)后，按需監(jiān)測(cè)。就日常監(jiān)管而言，僅僅依靠每年寥寥可數(shù)的幾次監(jiān)督性或委托性監(jiān)測(cè)，顯然難以真實(shí)反映該企業(yè)或單位全年的實(shí)際排污情況。而較為科學(xué)、準(zhǔn)確的污染源在線自動(dòng)監(jiān)控又面臨缺乏運(yùn)營(yíng)資金和有效監(jiān)督管理的尷尬境況，非一般企業(yè)或單位所能問(wèn)津。這樣一來(lái)，要么導(dǎo)致企業(yè)或單位承受了過(guò)多的排污費(fèi)用，要么導(dǎo)致當(dāng)?shù)丨h(huán)保行政主管部門(mén)“默許”了該企業(yè)或單位在非監(jiān)測(cè)時(shí)段的超標(biāo)排污行為。如是觀之，環(huán)保守法證明所能證明的僅僅是企業(yè)或單位在一定時(shí)間內(nèi)、在程序上符合國(guó)家和地方環(huán)保法律、法規(guī)的管理要求，特定項(xiàng)目監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)達(dá)到國(guó)家相應(yīng)排放標(biāo)準(zhǔn)，并且沒(méi)有環(huán)保行政處罰記錄。當(dāng)然，對(duì)于不少企業(yè)或單位，能證明以上三項(xiàng)就已經(jīng)很不容易了。由此可見(jiàn)，環(huán)保守法證明不但絕非如篇頭描述的那樣給力，甚至可能成為違法排污企業(yè)或單位的護(hù)身符和遮羞布。而在實(shí)際工作中，區(qū)∕縣級(jí)環(huán)保局常常礙于各種壓力，為許多并不需要排污許可證的企業(yè)或單位甚至個(gè)人出具了環(huán)保守法證明，這就等于將這些企業(yè)或單位納入了環(huán)境管理范圍之內(nèi)，卻又將他們排除在環(huán)保監(jiān)管對(duì)象之外。他們一旦出現(xiàn)任何環(huán)境問(wèn)題甚至非環(huán)境問(wèn)題，就憑這一紙證明，環(huán)保部門(mén)就難辭其咎、百口莫辯。這種現(xiàn)象實(shí)際上是一種環(huán)保行政主管部門(mén)對(duì)環(huán)境、對(duì)企業(yè)或單位、對(duì)群眾極不負(fù)責(zé)任的瀆職行為。

對(duì)于群眾，環(huán)保守法證明就如同林林總總的“綠色”產(chǎn)品標(biāo)簽一樣，是人們對(duì)基本生存權(quán)和健康權(quán)的心理訴求在物質(zhì)形式上的樸素體現(xiàn)，也是環(huán)境問(wèn)題日益嚴(yán)重、企業(yè)或單位良莠難辨的無(wú)奈反映，當(dāng)然也是中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展背景下的時(shí)代產(chǎn)物。對(duì)于企業(yè)或單位，環(huán)保守法證明可能是實(shí)至名歸的“金字招牌”，也可能是敗絮其中的“金玉外衣”，但肯定是升值空間巨大的無(wú)形資產(chǎn)。對(duì)于環(huán)保行政主管部門(mén)，環(huán)保守法證明不過(guò)是我國(guó)環(huán)境管理體系自我完善、進(jìn)化過(guò)程中的一種變異表達(dá)產(chǎn)物。所以出具環(huán)保守法證明也必須恪守職操、因勢(shì)利導(dǎo)、與時(shí)俱進(jìn)、慎重負(fù)責(zé)。