南景毓

(四川文理學(xué)院，四川 達州 635000)

能源開發(fā)是指以能源為對象進行勞動，以達到能源利用和能源安全為目的的一系列活動。能源就地轉(zhuǎn)化，是指能源產(chǎn)地在能源開發(fā)之后，通過延長能源產(chǎn)業(yè)鏈，將其能源優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為其產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢、經(jīng)濟優(yōu)勢、發(fā)展優(yōu)勢和競爭優(yōu)勢，提高其能源產(chǎn)業(yè)附加值和實現(xiàn)其能源最大化利用為目的的一種相對較為高效的資源利用方式。

達州是國內(nèi)天然氣、硫磺的主要產(chǎn)地和四川省煤炭產(chǎn)地之一。20世紀70年代，達州就開始了天然氣的勘探開發(fā)。2003年，達州天然氣勘探發(fā)現(xiàn)取得歷史性突破。中石化發(fā)現(xiàn)了全國最大的海相整裝氣田－普光氣田。中石油也發(fā)現(xiàn)了儲量僅次于普光氣田的羅家寨氣田。2004年底，中石油、中石化在以達州為主的大天池構(gòu)造帶勘探發(fā)現(xiàn)天然氣遠景儲量達3.8萬億m3，可采儲量達6600億m3，達州成為我國繼塔里木、鄂爾多斯氣田之后的三大氣田之一。2005年年初，達州決定實施天然氣就地轉(zhuǎn)化戰(zhàn)略。經(jīng)過3a時間的積極準備，達州正式進入天然氣就地轉(zhuǎn)化實施階段。由于達州煤炭至今未實施就地轉(zhuǎn)化，硫磺不在能源之列，故其能源開發(fā)與就地轉(zhuǎn)化集中在單一的天然氣資源上。

達州天然氣開發(fā)與就地轉(zhuǎn)化被媒體譽為達州經(jīng)濟騰飛的隱形翅膀。作為達州石化經(jīng)濟的支柱產(chǎn)業(yè)，達州天然氣企業(yè)大幅增加了本地的稅收。據(jù)達州市地稅局對外公布的數(shù)據(jù)，2011年1～8月，達州天然氣資源稅已入庫2.33億元，占資源稅比重達80.90%，較同期增收1.90億元。加上市國稅局同期收取的天然氣增值稅和企業(yè)所得稅，天然氣成為達州的支柱稅源之一。達州天然氣開發(fā)與就地轉(zhuǎn)化也使達州響譽天下，吸引了國內(nèi)外眾多的能源企業(yè)前來投資。然而，達州天然氣開發(fā)與就地轉(zhuǎn)化的實施效果并沒有預(yù)想的那么好。正如日本環(huán)境社會法學(xué)家鳥越皓之在研究大規(guī)模能源開發(fā)時指出:“隨著大規(guī)模開發(fā)實況調(diào)查的進展，研究者們發(fā)現(xiàn)，大規(guī)模開發(fā)給當?shù)貛淼暮锰幉]有當初想象的那么大［1］”。達州天然氣開發(fā)與就地轉(zhuǎn)化同時也加劇了本地天然氣短缺，造成了環(huán)境危害、能源轉(zhuǎn)化種類失衡、生態(tài)移民、土地資源占用、基礎(chǔ)設(shè)施毀壞和受益分配失衡等一系列接踵而來的問題。

面對上述不斷重現(xiàn)的問題，人們開始思考其解決的途徑。于是，達州天然氣開發(fā)與就地轉(zhuǎn)化開始從能源實踐轉(zhuǎn)向了理論視野。然而，達州天然氣開發(fā)與就地轉(zhuǎn)化環(huán)境保護法制的研究不盡人意。這不但表現(xiàn)為在此問題上研究者寥寥無幾，而且也表現(xiàn)在對這一問題的研究缺乏深度。目前相關(guān)的研究成果僅有達州市科技顧問團城建環(huán)保組2007年發(fā)表的《達州建設(shè)中國西部天然氣能源化工基地的生態(tài)環(huán)境保護研究》，中共達州市委黨校課題組2008年發(fā)表的《中國西部 (四川·達州)天然氣能源化工基地建設(shè)研究》，中共達州市委黨校課題組2008年發(fā)表的《達州加快建設(shè)中國西部天然氣能源化工基地的路徑選擇》和傅晶晶、衛(wèi)德佳2010年發(fā)表的《資源型城市資源開發(fā)補償法律制度研究—以四川省達州地區(qū)天然氣開發(fā)為例》。但這些關(guān)聯(lián)研究成果仍然停留于環(huán)境法理念、原則和制度上已有的公論，并沒有多少令人期望的理論進步。因此，有必要專門開展對達州天然氣開發(fā)與就地轉(zhuǎn)化環(huán)境保護法制的研究。

1 達州天然氣開發(fā)與就地轉(zhuǎn)化造成的能源環(huán)境問題

(1)生態(tài)破壞。達州天然氣主要集中在宣漢縣、通江縣、大竹縣和萬源市。這些縣市森林覆蓋率高，野生動植物品種眾多。宣漢森林覆蓋率達48.5%，野生植物3000余種，國家重點保護植物10余種，野生動物約400種，國家重點保護動物數(shù)10種，還有數(shù)種珍稀動物。通江縣森林覆蓋率達57.61%，有植物喬灌木308種，有野生動物(不含昆蟲)331種。萬源市森林覆蓋率為39.3%，喬木樹種多達155種，國家、省一、省二級保護動物15種。這些市縣天然氣勘探鉆井會影響井區(qū)周圍動植物的存活。四通八達的管網(wǎng)鋪設(shè)和運行會影響生物的生長、繁殖和多樣性。集氣場站、凈化廠、工業(yè)園區(qū)的建設(shè)和運行都會不同程度地砍伐森林、破壞植被和造成水土流失。

(2)環(huán)境污染。達州天然氣開發(fā)與就地轉(zhuǎn)化已造成大氣污染、土壤污染、水污染和噪聲污染，形成立體的環(huán)境污染。2005年12月至2006年10月期間，宣漢先后發(fā)生4起與天然氣勘探開采有關(guān)的河流水質(zhì)污染，嚴重影響了當?shù)厝罕姷纳?。達州天然氣硫分含量高，現(xiàn)有的回收技術(shù)無法將之回收殆盡，剩余部分自然會排放到空氣中去，造成嚴重的空氣污染。此外，達州天然氣井噴事故巨大的爆炸聲和鉆井等機器的轟鳴聲也造成了噪聲污染。天然氣轉(zhuǎn)化生產(chǎn)時的違法排污屢禁不止，污染河流和土壤。

(3)擠占達州環(huán)境容量。達州天然氣開發(fā)與就地轉(zhuǎn)化每年都會排放大量的二氧化硫、化學(xué)需氧量和污水等。對有限的區(qū)域環(huán)境容量來說，如此大的排放量會擠占其本地獲準的同類物質(zhì)排放量。2006年4月，達州市SO2的排放指標已超出了四川省環(huán)保局下達的SO2同期排放總量指標，省環(huán)保局對中石油和中石化進行了現(xiàn)場檢查。隨著國家對環(huán)境容量的嚴格控制，達州未來的工業(yè)發(fā)展會因之受限。

簡言之，能源開發(fā)主要造成“輸出式”環(huán)境問題，即生態(tài)破壞，能源的轉(zhuǎn)換和利用主要造成“輸入式”環(huán)境問題，即環(huán)境污染［2，3］。

2 達州天然氣開發(fā)與就地轉(zhuǎn)化環(huán)境保護法制的現(xiàn)狀

在達州全面實施天然氣開發(fā)與就地轉(zhuǎn)化之前，宣漢已發(fā)生數(shù)起天然氣井噴和污染事件。為了防患于未然，2007年2月7日，達州市政府發(fā)布了《關(guān)于加強天然氣勘探開發(fā)中的環(huán)境監(jiān)管嚴防各種污染事故發(fā)生的通知》。該通知要求能源企業(yè)推行清潔生產(chǎn)制度、環(huán)境影響評價制度、“三同時”制度、限期治理制度、環(huán)境污染應(yīng)急預(yù)案制度、環(huán)境保護目標責任制度和污染物排放總量控制制度。在達州實施天然氣開發(fā)與就地轉(zhuǎn)化的過程中，達州市政府還推行了嚴格項目準入制度。此外，達州一直在盡力爭取適用生態(tài)環(huán)境補償制度，以彌補能源開發(fā)與就地轉(zhuǎn)化造成的環(huán)境危害損失。

由于該通知并不具備地方性法規(guī)的資格條件，加上其并沒有具體的實施機制，最終得依靠環(huán)境法實施機制和行政措施去完成。在環(huán)境法實施機制不力和地方政府戀稅的情況下，通知規(guī)定的制度落實困難。隨著達州天然氣開發(fā)與就地轉(zhuǎn)化的深入推進，與天然氣有關(guān)的項目準入制度比過去推行的更為徹底。達州正在審定報告懇請省政府幫助呼吁將其作為全國資源開發(fā)補償機制的試驗地，建立生態(tài)環(huán)境補償機制、資源就地轉(zhuǎn)化機制、稅收就地受益機制、企業(yè)應(yīng)急處置機制、失地農(nóng)民就業(yè)和社會保障機制、資源地基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入機制，以增強資源開發(fā)對資源地經(jīng)濟發(fā)展和民生改善的帶動作用，實現(xiàn)開發(fā)一方資源、帶動一方產(chǎn)業(yè)、造福一方百姓的目的。

與達州天然氣開發(fā)與就地轉(zhuǎn)化的地方立法缺失一樣，我國也沒有對之進行管制的專門法。這使得達州天然氣開發(fā)與就地轉(zhuǎn)化沒有相應(yīng)的法律對之予以規(guī)制。

近幾年，達州市因高含硫天然氣的開發(fā)與就地轉(zhuǎn)化引發(fā)的環(huán)境問題頻發(fā)。為此，達州各級環(huán)保局依據(jù)群眾的舉報和職責對違法排污企業(yè)開展了專項執(zhí)法檢查、日常巡查、限期整頓、進駐監(jiān)督、約談和問責。這些行政執(zhí)法活動雖然對于遏制達州能源環(huán)境污染和生態(tài)破壞起到了不能低估的作用，但由于能源企業(yè)對于監(jiān)督檢查的巧妙應(yīng)對使得這些行政執(zhí)法的效果大打折扣。

截至目前，達州還沒有成立環(huán)保法庭或環(huán)保審判庭，環(huán)境司法仍未啟動。這使得達州的能源環(huán)境污染和生態(tài)破壞危害缺少司法救濟，過分地依賴行政執(zhí)法整治。在行政執(zhí)法不力時，能源環(huán)境危害則有恃無恐。

3 達州天然氣開發(fā)與就地轉(zhuǎn)化環(huán)境保護法制的構(gòu)建

3.1 達州天然氣開發(fā)與就地轉(zhuǎn)化環(huán)境保護立法

達州天然氣開發(fā)與就地轉(zhuǎn)化環(huán)境保護法制的構(gòu)建自然不能忽視立法的一馬當先。但由于達州沒有立法權(quán)，因此其天然氣開發(fā)與就地轉(zhuǎn)化環(huán)境保護法制的構(gòu)建必須向上尋求有立法權(quán)者幫助。

參照國內(nèi)其他能源開發(fā)與就地轉(zhuǎn)化實施地的經(jīng)驗，結(jié)合本市天然氣開發(fā)與就地轉(zhuǎn)化的實際，筆者建議四川省政府制定《四川省能源開發(fā)與就地轉(zhuǎn)化環(huán)境保護條例》，以滿足達州天然氣開發(fā)與就地轉(zhuǎn)化環(huán)境保護立法的需求。

(1)這是對國內(nèi)能源開發(fā)與就地轉(zhuǎn)化實施地環(huán)境保護經(jīng)驗的總結(jié)。目前，國內(nèi)的主要能源產(chǎn)地基本上都實施了能源開發(fā)與就地轉(zhuǎn)化戰(zhàn)略。在沒有中央立法對能源開發(fā)與就地轉(zhuǎn)化引發(fā)的環(huán)境問題進行規(guī)制的情況下，有少數(shù)幾個省份已通過地方立法及其實施意見對之進行管制，使之有法可依。這是一項非常值得借鑒的舉措。譬如《甘肅省人民政府關(guān)于加快礦產(chǎn)資源開發(fā)轉(zhuǎn)化的意見》及《平?jīng)鍪腥嗣裾P(guān)于加快礦產(chǎn)資源開發(fā)轉(zhuǎn)化的實施意見》、《河北省陸上石油勘探開發(fā)環(huán)境保護管理辦法》、《黑龍江省石油天然氣勘探開發(fā)環(huán)境保護條例》、和《陜西省煤炭石油天然氣開發(fā)環(huán)境保護條例》等。

(2)這是對四川省省情的充分考慮。四川省有多個市縣都實施了天然氣、煤炭和水電資源的就地轉(zhuǎn)化，這些市縣的能源環(huán)境問題雖程度不一，但所呈現(xiàn)的能源環(huán)境問題相似。因此，制定全省統(tǒng)一的能源開發(fā)與就地轉(zhuǎn)化環(huán)境保護條例而非某種單一能源的開發(fā)與就地轉(zhuǎn)化環(huán)境保護條例有利于在全省范圍內(nèi)進行能源環(huán)境保護，也有利于在能源環(huán)境保護問題上進行區(qū)域交流和合作。

(3)這是對達州市立法權(quán)情況的權(quán)衡結(jié)果。根據(jù)《立法法》的規(guī)定，一般的地級市無權(quán)制定地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章。基于這種立法權(quán)的局限，達州市可從本市的天然氣開發(fā)與就地轉(zhuǎn)化環(huán)境保護的市情出發(fā)，報請四川省政府制定《四川省能源開發(fā)與就地轉(zhuǎn)化環(huán)境保護條例》，從而使達州天然氣開發(fā)與就地轉(zhuǎn)化環(huán)境保護有法可依。

(4)這是對能源開發(fā)與就地轉(zhuǎn)化環(huán)境保護法律體系的完善需要。時下，沒有國家法對能源開發(fā)與就地轉(zhuǎn)化環(huán)境保護進行專門性的規(guī)定，地方立法對之的規(guī)定還停留于能源開發(fā)環(huán)境保護，并沒有延伸到能源就地轉(zhuǎn)化環(huán)境保護。因此，率先在全國制定四川省統(tǒng)一的能源開發(fā)與就地轉(zhuǎn)化環(huán)境保護條例，將能源開發(fā)環(huán)境保護與能源就地轉(zhuǎn)化環(huán)境保護兩個方面結(jié)合起來，將國情、省情與市情結(jié)合起來是對能源開發(fā)與就地轉(zhuǎn)化環(huán)境保護法律體系的完善。

3.2 達州天然氣開發(fā)與就地轉(zhuǎn)化環(huán)境保護的實施機制

(1)推行環(huán)境保護目標責任制，促使各級政府加強對能源環(huán)境違法的監(jiān)管，增進能源企業(yè)的環(huán)保意識

2009年9～10月，達州市環(huán)境保護局組織開展了天然氣勘探開發(fā)項目環(huán)境保護專項執(zhí)法檢查活動，共檢查天然氣勘探開發(fā)項目258個，查出違規(guī)違法行為270項次，立案查處55件，責令整改222件。這足以說明達州能源環(huán)境違法的猖獗和政府相關(guān)部門對之日常監(jiān)管的缺失。

環(huán)境問題是民生問題，也是經(jīng)濟問題，還是管理問題［4］。能源環(huán)境問題的緩解與解決離不開政府的管理。近年來，達州市各級政府對能源企業(yè)實行外緊內(nèi)松的環(huán)保政策，以推動石化經(jīng)濟的發(fā)展，結(jié)果造成了能源環(huán)境問題的日益嚴重。從某種意義上講，通過犧牲環(huán)境換取的經(jīng)濟繁榮是虛假的、短暫的繁榮，是假本事;只有在經(jīng)濟發(fā)展的同時給老百姓留下優(yōu)美的環(huán)境，才是真繁榮、真功夫［5］。因此，達州各級政府必須轉(zhuǎn)變發(fā)展觀念，樹立改善環(huán)境質(zhì)量，政府責無旁貸的理念，在現(xiàn)有監(jiān)管成就的基礎(chǔ)上進一步全面落實對在達能源企業(yè)的監(jiān)管，力爭通過嚴格管理促使能源企業(yè)重視環(huán)境保護，履行其應(yīng)盡的社會責任。

與達州實施天然氣開發(fā)與就地轉(zhuǎn)化初期相比，現(xiàn)今達州能源企業(yè)環(huán)境保護意識明顯增強。據(jù)四川省人民政府網(wǎng)站透露，普光氣田開發(fā)建設(shè)以來，中石化及中原油田等單位，已將43億多元資金用于水土保持和環(huán)境保護。據(jù)達州天然氣能源化工產(chǎn)業(yè)區(qū)門戶網(wǎng)站介紹，達鋼大力發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟，努力打造環(huán)保型鋼鐵企業(yè)?？v使達州能源企業(yè)環(huán)境保護意識明顯增強，但它們的環(huán)境違法行為仍時有發(fā)生。就在2011年2月，宣漢普光天然氣凈化廠仍然外排廢水污染后巴河。故此，還應(yīng)想法增強在達能源企業(yè)環(huán)境保護意識。

(2)在天然氣富集區(qū)成立能動司法的環(huán)保法庭

在我國，環(huán)境司法已經(jīng)上路。這不僅表現(xiàn)在我國從高級人民法院到基層人民法院已從無到有成立了一些級別不同、層次各異的環(huán)保審判庭 (或稱環(huán)保合議庭或環(huán)保法庭，下文統(tǒng)稱為環(huán)保法庭)，還表現(xiàn)為我國的環(huán)保法庭已經(jīng)審理了一些環(huán)境違法案件，開辟了環(huán)境違法案件的司法救濟之路。尤為可貴的是，我國清鎮(zhèn)市、連云港市等地法院的環(huán)保法庭實施能動司法，有效地維護了生態(tài)破壞，防治了環(huán)境污染。在我國，環(huán)保法庭的建設(shè)雖然仍路途漫漫，其當下的作用也還特別有限，但其發(fā)展的前景是不容置疑的。

作為四川省的資源富市和工業(yè)重鎮(zhèn)，達州天然氣開發(fā)與就地轉(zhuǎn)化已造成生態(tài)破壞和環(huán)境污染?？v然達州環(huán)保部門每年開展一定數(shù)量的環(huán)境行政執(zhí)法，也取得了值得肯定的成績，但若僅憑行政執(zhí)法這把尚方寶劍，生態(tài)破壞和環(huán)境污染的救濟會過于集中，一旦行政執(zhí)法不力，環(huán)境污染和生態(tài)破壞則會肆無忌憚。因此，有必要在達州天然氣富集區(qū)法院建立環(huán)保法庭，為環(huán)境污染和生態(tài)破壞的救濟多開一條司法通道，響應(yīng)最高院和省環(huán)保廳擬在環(huán)境保護任務(wù)重的地方設(shè)立環(huán)保法庭的建議。在環(huán)保法庭建立之后，積極探索能動司法和聯(lián)動司法的救濟途徑，力爭在治理嚴重的能源生態(tài)破壞和環(huán)境污染方面有所作為。

(3)建立能源環(huán)境違法舉報獎勵制度，激勵社會公眾對能源環(huán)境違法的監(jiān)督

社會公眾是能源產(chǎn)地環(huán)境的直接受益人，能源產(chǎn)地環(huán)境的好壞直接關(guān)涉他們的身心健康和生命財產(chǎn)安全。他們對能源企業(yè)環(huán)境違法的有力監(jiān)督既是維護自己的合法權(quán)益，也是對社會公益的關(guān)心。這種監(jiān)督具有人員的廣泛性、覆蓋區(qū)域的廣闊性和監(jiān)督的積極性，更有利于發(fā)現(xiàn)能源產(chǎn)地能源企業(yè)的環(huán)境違法行為。2006年宣漢“2.21”后河水污染事件和時隔五年后的宣漢普光凈化廠“2.22”外排廢水污染后巴河事件都是經(jīng)過當?shù)厝罕娕e報后相關(guān)部門予以解決的。可見，鼓勵社會公眾加強對能源企業(yè)環(huán)境違法的有力監(jiān)督有助于能源環(huán)境問題的解決，是政府有限執(zhí)法資源的有效補充。從這一角度出發(fā)，達州應(yīng)設(shè)立能源企業(yè)生態(tài)破壞和環(huán)境污染舉報獎勵制度，激勵能源產(chǎn)地民眾對能源企業(yè)環(huán)境污染和生態(tài)破壞的積極舉報，有效地減少能源環(huán)境違法行為。

4 結(jié)語

總之，達州天然氣開發(fā)與就地轉(zhuǎn)化環(huán)境保護法制的不健全是其能源環(huán)境危害頻發(fā)的重要原因，達州天然氣開發(fā)與就地轉(zhuǎn)化已飽受其法制殘缺之苦。為此，筆者建議省政府頒行本省的能源開發(fā)與就地轉(zhuǎn)化環(huán)境保護條例，以使其境內(nèi)的能源開發(fā)與就地轉(zhuǎn)化環(huán)境保護有法可依。同時，構(gòu)建適合達州天然氣開發(fā)與就地轉(zhuǎn)化環(huán)境保護法制的實施機制。筆者堅信，若其能得到采納并貫徹實施，定能為達州能源環(huán)境問題的解決奉獻應(yīng)有的力量。

［1］鳥越皓之．環(huán)境社會學(xué)－站在生活者的角度思考 ［M］．北京:中國環(huán)境科學(xué)出版社，2009:95．

［2］黃振中，趙秋雁，譚柏平．中國能源法學(xué)［M］．北京:法律出版社，2009:53．

［3］蔡守秋，王歡歡．論中國能源法的生態(tài)化 ［J］．時代法學(xué)，2008，(5):3．

［4］原二軍．環(huán)境整治撬動跨越式發(fā)展［N］．中國環(huán)境報，2011－12－9(8)．

［5］黃慧誠，陳杰?。粞笤趶V東環(huán)保工作會議上強調(diào)實施從嚴從緊的環(huán)保政策［N］．中國環(huán)境報，2011－12－30(1)．